杨淑兰

近年来，国家逐步加强了地方债务风险防控力度，不断降低了国有企业杠杆，加快了国有企业的转型发展速度。为应对这一宏观发展环境的转变，地方国有融资平台公司需要从自身财务风险预防控制力度的加强入手，促进自身业务的快速转型。为此，文章首先分析了地方国有融资平台公司职能及其债务风险成因，总结了债务风险防控现状及金融政策，提出了构建现代化公司治理体系、转变与优化政绩观念、利用多元举措疏导资金压力及债务风险三个地方国有融资平台公司债务风险的防控对策，而后从地方政府及平台公司自身两个角度探讨了地方国有融资平台公司转型发展的有益路径。

作为地方基础设施建设的主要机构，地方国有融资平台公司在城市基础设施完善方面作出了突出贡献。然而经济新常态背景下，社会经济增长逐步从高速化转向为高质量化发展，导致地方国有融资平台在经济发展中产生了错误的政绩观、促进了债务风险的集中，限制了企业治理方式的现代化发展。传统的融资方式、建设方式与新时代经济发展需求呈现出了不契合性，因而需要加大地方国有融资平台公司的债务风险控制研究，探寻其资产质量及经营水平提升的有效路径，在政府债务控制政策支持下，通过现代化公司治理体系优化、政绩观念转变、资金压力及债务风险有效疏导，驱动地方国有融资平台公司的成功转型。

一、地方国有融资平台公司职能及其债务风险成因

（一）地方国有融资平台公司的基本职能

在地方国有融资平台公司当中，集团性质的公司居多，这些集团公司通常还担负着地方国有领域商业性资产管理及投资职能，并负责公益性项目的代建及资金筹集职责。具体来讲，地方国有融资平台公司涉及多类业务，其中主要业务可划分为七类，一是城市基础设施建设，二是土地整理，三是国有资产及资本的管理运营，四是城市公交及水务等配套资源运营，五是对外投资，六是房地产开发，七是筹融资业务。因其职能较多且较为重要，因而地方国有融资平台公司是地方经济发展的重要引领者。

（二）地方国有融资平台公司债务风险的形成原因

在城镇化建设速度不断加快的当下，城市基础设施方面的投资不断增加，促进了地方经济增长，驱动了产业发展。然而因受到区域经济能力限制，地方公益性项目建设过程中因资金不足，无法如期支付预算资金，导致平台公司建设资金融资需求不断拓展。因地方国企具备一定的资产资源优势，并且企业资信状况良好，政府部门可为其信用提供保障，在金融机构不断加强金融风险控制的境况下，其更愿意为国企提供资金支持，从而导致地方国有融资平台公司有息债务量持续增长，其所面临的财务风险也进一步提升。

二、债务风险防控现状及金融政策分析

（一）债务风险防控状况

融资平台的贷款资金用途是公益性基础设施项目建设，本质上是企业自身的债务，然而由于平台公司需利用代建公益性收益偿还债款，并且有政府的信用担保，因而融资平台的债务难以与政府债务进行严格区分，无法清晰界定偿还主体。我国财政部虽针对地方政府债务进行了清理，在地方政府债务系统中纳入了国有融资平台公司的公益性项目贷款，明确了政府的偿还责任，并通过地方政府债券的发行进行了存量债务置换，降低了债务成本、延长了债务偿还期限，并且于2015年明确规定地方平台企业债务不再是地方政府债务，然而利用政府信用作为担保从各大金融机构获取贷款的现象仍然存在。

（二）政府债务控制政策

近年来，我国陆续推出了政府债务控制政策，《新预算法》规定各级政府不可违规借债或作为他人的信用担保主体。国发〔2014〕43号文要求加强金融风险防控，加大地方政府债务管理力度，要合理区分政府债务及企业债务，明确了政府债券这一唯一的政府借债途径。财预〔2017〕50号文及87号文规定地方政府应开展限额管理，剥夺地方融资平台公司的政府融资职能，分离地方国有融资平台及地方政府的债务，明确偿还主体。政府不可为企业担保或通过企业借款，鼓励采取政府购买服务或PPP模式融资，且应将购买服务列入年度财政预算及中期财政规划之中。

三、地方国有融资平台公司债务风险的防控对策

（一）构建现代化公司治理体系

近年来，国家加大了针对重大金融风险的防控力度，持续性整顿、清理地方政府的隱性债务问题，逐步弱化了地方政府融资平台公司的职能，破除了地方国有融资平台公司通过新债借入偿还旧债的运营模式。因而地方国有融资平台公司应对自身的公司治理体系进行转型，逐步向经营性国有企业转化，促进自身经营管理能力的提升，通过市场化经营有效规避债务风险。

（二）转变与优化政绩观念

地方国有融资平台公司应摒弃利用无序举债保障企业发展的经营思想，应建立起举债者自行偿还债务的原则，消除依赖政府进行债务偿还的思想，通过严格化的负债约束，制定合理的资产负债率预警红线，对当前错误的政绩观念进行调整与转变，严格约束管理者的激进行为，防止因政绩观念错误而盲目举债，以此降低债务偿还风险。

（三）利用多元举措疏导资金压力及债务风险

1.发行债券置换债务、建立推行结算机制

针对地方政府债务管理体系中存量债务，可发行政府债券进行置换，从而降低银行贷款成本，实现融资成本的有效节约。在公益性项目建设资金存量的保障方面，可构建合理的结算机制，由政府部门在财政预算之初以及中期规划制定之时纳入基础设施建设，并及时做好与企业之间的结算。政府部门不可私自为企业提供担保，防止政府及企业因权责不明而面临债务风险。

2.将经营性项目收益作为偿债保障

地方国有企业负责公交、水务以及房地产开发等多种类型的经营性业务，这些业务中涵盖关乎民生的重要领域，属于垄断性业务类型，因而其业务及资金流均具备深厚的保障基础，并且受到企业的国有性质影响，在金融机构不断加强风险控制的境况下，此类国有企业在外部融资过程中往往更易得到金融机构的信赖与支持。为此，经营性项目业务开展过程中，可通过经营性项目收益对债务偿还进行充足的保障，从而降低地方国有融资平台公司的债务风险发生率。gzslib202204011900

3.鼓励社会资本参与公共基础设施投资

公共配套设施建设的过程中，应对以往由地方国企作为项目业主方及建设融资主体的模式进行改变，应加强政府部门与社会资本的股权合作，通过PPP模式引入组建新型项目公司，由此公司负责项目建设及融资工作。如此方可增强债权融资比率的合理性，并有利于降低杠杆水平。PPP项目融资模式下，新的项目公司属于贷款主体，偿债保障是项目预期收益及政府付费，因而更易从金融机构取得贷款。目前，国家发改委也推出了PPP项目专项债，用于对符合条件的企业参与公共基础设施投资进行驱动。

4.发行土地储备专项债券及政府专项债券

由于土地储备过程中，无论是征地拆迁还是土地整理业务开展均需投入大量资金，为规避债务风险，可通过政府部门发行土地储备债券获取到業务开展资金。同时，地方新建重要基建项目时，政府部门也可发行专项债券，用于对交通设施、能源设施、物流设施以及市政建设项目等重点项目给予资金支持，地方政府可根据国家所支持的项目申请发行地方专项债券资金，由地方政府通过配套投入方式弥补资金缺口。

四、地方国有融资平台公司转型发展的路径

（一）发挥地方政府的支持作用

1.推进投融资体制机制改革进程

为保障地方国有融资平台的快速转型，驱动其长效与平稳的发展，需要建立健全企业管理机制及投融资体制。首先要坚定党的领导，同时还要制定与实施政企分离管理机制，由地方国有融资平台公司自行负责自身的经营管理，并采用市场化的方式进行企业经营决策的制定与实施。

2.开放国企经营管理权限、实现资本化管理

地方政府应以中央及国资委的管理方式为基础，根据本区域发展实际，实施国有资本授权经营体制的调整与优化，列出授权放权单位，给予其充足的自主管理权限，使之能够更加科学化地完成国有资本管理，驱动原有的事务管理及资产管理模式向资本管理的方向转变。

3.加强资源整合、彰显整体优势

现阶段国家针对地方国有融资平台进行了严格的规范，地方政府应利用这一契机，整合分散于各个融资平台公司的资源，实现资源的高效配置，促进资源协同效应的最大化展现。同时，地方政府还应对资源结构进行优化，加快不同类型资源的整合，分离公益性职能及商业性职能，引入分类管理模式。此外，还应促进地方国有融资平台公司业务板块的多元化发展，从而使之风险抵御能力得到进一步提升。

4.结合项目投资特点规范投入机制

针对要突显社会效益的公益性项目，项目投入机制应采取政府财政预算投入模式，而属于经营性且有明确收益来源的项目，则应采取市场化运作方式，准许社会资本参与项目投资，并由政府部门对项目投入与运营给予严格化监管，确保不同投资特点项目的投入机制均可得到规范化落实。

5.建立与推行偿债基金制度

地方政府应加强债务风险防控机制的建立，并制定与实施偿债基金制度，在这两个制度约束下有效预防与控制地方国有融资平台公司的风险，同时也可构建介于平台公司、地方政府之间的债务风险阻隔屏障，从而为地方国有融资平台公司的转型发展提供可靠的制度保障。

（二）强化国有融资平台公司自身管理能力

1.分权管理、构建现代企业制度

为加快转型步伐，平台公司应剥离经营权及管理权，并对政府及平台企业各自的职责权限进行清晰界定，增强企业信用度，对政府信用担保进行弱化。应以市场化以及科学规范作为平台企业的发展导向，突显平台企业的一般市场法人地位。以现代企业制度要求为基准进行法人治理结构的优化调整，增强公司治理的规范性，构建股东大会、董事会及监事会等各项制度，并应建立完善化、民主化的决策机制，并进一步完善经营者考核评价制度。

2.优化顶层设计、盘活低效资产与投资

地方国有融资平台公司内部存在多个管理层级，并且子公司之间业务与职能均有所交叉，且当前的管理组织过于臃肿，因而转型发展过程中，需要对企业产业布局进行调整，合理规划业务类型，重新进行企业组织架构，通过机构精简、风险资产剥离、低效资产或投资盘活等方式，实现资产向资金的转化，从而增强平台公司风险预防控制的主动性，加快平台公司的业务转型发展步伐。

3.实现市场化发展、突出与强化主业

对于平台公司而言，市场化发展的实现必然要参与市场竞争，因而需要对以往过度依赖政府部门的发展理念进行摒弃，建立起全新的市场化思维，并在此基础上完成新型经营及管理控制模式的构建，以使自身管理更具生机与活力，从而实现自身市场竞争力的有效提升。应结合自身资产类型及特征，进行主次业务区分，明确业务重点，大力促进主业发展，基于实践不断创新，从而促进平台公司的长效发展。

4.引入多元融资方式、结合应用多种融资方式

平台企业应对当前的经营性融资途径进行拓展，促进债务融资及权益融资的有机结合，助力企业转型发展的成功。应在原有银行信贷融资模式的基础上，引入新型融资方式，既可发行公司债券，也可推出短期融资券，或设立产业投资基金，还可采取中期票据或是IPO方式。此外，可以投资项目为依据引导社会资本进入，通过多种融资方式独立与组合应用驱动平台企业的转型发展。

结 语