张趁心

案   例

某行政单位由于工作需要，经县政府批准重新选址规划建设了一幢办公楼，整体搬迁后将原土地及建筑物出租给某企业改建宾馆，双方签订了10年的租赁合同，并约定未经租赁方同意，承租方不得扩建。该企业在宾馆装修过程中被自然资源执法部门发现，执法人员要求停止违法行为，企业却提供了双方签订的租赁合同。

经调查，该幢办公楼土地使用权登记的用途为机关用地，使用权类型为划拨。该行政单位未将该办公楼土地使用权出租报当地自然资源管理部门批准，也未向自然资源管理部门缴纳年租金。执法人员就行政单位能否出租划拨国有土地使用权及建筑物、该租赁合同是否有效，持两种不同意见。

一种意见认为，可以出租划拨国有土地使用权及建筑物，该租赁合同有效。理由是，行政单位搬迁后仍然持有该块划拨国有土地使用的合法手续及建筑物产权，只是用途由原来的办公改变为商服。同时，通过租赁闲置土地也得到充分的盘活和利用。

另一种意见认为，行政单位不能出租划拨国有土地使用权及建筑物，该租赁合同应无效。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款规定：“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人。”行政单位既不是公司、企业，也不是其他经济组织和个人，而是国家行政机关，不具备出租的主体，因此，无权和企业签订租赁合同。

分   析

首先，本案划拨土地不具备出租条件。行政单位原土地属于划拨国有土地，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下簡称《暂行条例》）第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”同时，也不属于《暂行条例》第四十五条第一款规定的主体范围。由于行政单位用地是无偿划拨的，因此该宗土地的性质不具备出租条件。

其次，应由自然资源管理部门与企业签订租赁合同。租赁期限10年已经属于长期租赁，根据原国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》（以下简称《若干意见》）的通知第五条“租赁期限六个月以上的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同”的规定，县级以上土地行政行政主管部门才是土地出租的合法主体，应由县级以上自然资源部门和某企业签订租赁合同，符合《若干意见》的规定，因此，双方所签订的租赁合同违反了该条例第四十四和四十五条的强制性规定，合同属于无效合同。

最后，行政单位土地租赁金应给予没收。根据《若干意见》第八条“收取的土地租金应当参照国有土地出让金的管理办法进行管理，按规定纳入当地国有土地有偿使用收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发”的规定，本案中，行政单位不能使用土地租金，只能上缴财政专户。同时，自然资源管理部门应根据《暂行条例》第四十六条“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”的规定，没收该行政单位的土地非法收入，并处以罚款。

对于划拨土地使用权人而言，其对土地上的房屋虽然享有所有权，但由于该土地使用权是以划拨方式无偿取得的，房屋所有权人对级差地租的形成并没有任何付出，而是由于国家投资形成，其租金收益实际上包含了应当上缴的土地收益。因此，这种情况下，出租划拨土地及地上建筑物，国家规定了一些限制性条件。

就本案而言，根据《暂行条例》的规定，房屋所有权人以营利为目的，将以划拨方式取得使用权的国有土地上建筑物出租的，应当具备相应的条件，并经自然资源管理部门批准，将租金中所含土地收益上缴国家。因此，本案行政单位的出租行为构成非法出租划拨土地使用权行为，应依法承担相应的法律责任。（作者单位：西华县自然资源局）