马小娟，冯钰婷 （.山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006；.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 0095）

政策问题是政策周期的逻辑起点，一项政策的制定首先源于对问题的建构。正如学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完美而优雅的方案去解决一个错误的问题所产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”［1］拉塞尔·L·阿克奥夫（Russel L.Ackoff）也强调：“要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。”［2］问题建构侧重问题的性质，是一个察觉问题、界定问题并描述问题的过程。而问题解决侧重行动，对备选方案的选择及执行。因此政策问题的合理建构，直接决定着政策质量，并影响整个政策过程。

问题取向是公共政策的主要特征，政策问题建构的科学性直接影响政策效果。社会问题通过多种途径进入政府议程和公众议程，进而转化为政策问题，其中，互联网的广泛应用使网络舆情迅猛发展，改变了政府与公众的互动关系，对政策制定和实施产生了积极的影响。但另一方面，网络舆情也因其易煽动公众情绪而影响稳定的社会秩序，甚至引发一定程度上的政治不信任。因此，我们要高度重视网络舆情的作用，剖析其对政策问题建构的深刻影响并规避风险，以提高政策制定的质量。

一、技术生态的变革与建构权的转移

20世纪中后期，随着以互联网为代表的技术变革在世界范围内的迅速发展，人类的生产、生活方式和思维方式等各个方面都发生了显著变化。技术生态的变革催生网络媒体兴起，并将网络舆情这种新的舆论形式带入公众视野。网络舆情是以网络为载体，以事件为核心，以公众为主体，对社会中热点、焦点问题的态度、看法和意见的集合，是具有较强的影响力、感染力和倾向性的言论观点。互联网的发展使人们处于一个由自然、社会和虚拟空间构成的频繁联系的世界中，网民形成的舆论逐步渗透到政治、经济、社会的各个领域，使社会生活呈现出诸多新特征［3］。技术生态变革加剧了公共事务的复杂性，一方面公共问题难以仅仅依靠政府的单一力量解决，另一方面与多元主体参与相伴而生的观点分歧和利益异化也为公共决策带来新的挑战，政策问题建构过程随之呈现出不同的境况。

公共政策系统是一个开放、动态的生态系统，系统内部的各个要素与外部环境不断进行着物质循环和能量交换，政策问题的有效建构必然受到现实行政生态环境的制约和影响。传统社会中，政策问题建构主要由政府主导，在关涉切身利益的社会问题治理上，公众习惯于听从政府的指令安排，以旁观者的态度置身事外，参与意识不强。技术生态变革以其特有的方式扭转了传统话语体系中的力量对比，催生创造了一个自由平等、充满活力的网络舆情社会，形成新的行政生态环境。数字化世界里，信息在高速流动的过程中随时可以存储，时间、距离不再成为参与的约束性条件，数据的存储和共享使社会问题能够被及时认识，并通过舆论发酵而迅速向政策问题转化。虚拟的公共平台为公众发声创造了机会，每个个体都是当事者，是热点事件的消费者，都置身于政策问题创制的场景中，对社会问题的共同关切形成直接感受。同时，在网络平台中，每个个体都具有平等的表达机会，无关乎其是一介草民还是身居要职，话语权的掌握取决于其言论的说服力和被认同度，主流价值在虚拟空间中经由赞成和反对的声音博弈之后显现出来。技术变革使众多“意见领袖”崛起，导致权力分散，弱化传统意义上政府主导的内部建构局面，政策问题建构权逐渐向社会主体扩散。公众在网络平台中灵活“结盟”，致使政策问题建构权发生了根本性的分配变化，以散点分布的状态呈现，权力不再掌握在某个中心手中，显现出去中心化特质，并且这种特质不会拘泥于虚拟的网络环境中，而是向整个现实世界扩散流动。网络舆情的发展助推网络空间力量的增长，对政策问题建构形成强大压力，并倒逼政府转型升级。

二、网络舆情预警推动社会问题呈现

一项严格遵守制定规则、符合制定程序的政策经常缺乏有效的执行性，部分原因是政策制定者们认为依靠自己的经验观察和抽象能力所分析出的社会问题便是政策问题，但实际上社会需求并非完全能够通过少数精英主体准确界定。工业化导致的技术化、专业化，使得政策问题建构倾向于追求一种理性建构。在对科学的向往中，专家们被称为技术精英，被认为拥有对该领域的绝对掌控，技术的光环使得公众臣服于专家，对他们怀有极大的信任感并产生较高的依赖性。另一方面，当技术精英对政策问题建构拥有较高影响力时，不可避免地会被其自身的价值偏好所左右，其观点总是优先于公众的需要，偏向于自己的团体，而真正的、具有实质性意义的问题反而会被忽略甚至隐藏。如此，通过科学和知识建构起来的政策问题未必能真实反映社会问题。

在新的社会环境下，能够进入公共政策议程的社会问题来源更为多元化，许多社会主体展现出了其影响问题呈现的巨大力量，他们拥有自己的社会资源，频繁关注和参与社会公共事务。新技术条件下，网络舆情推动社会问题呈现的路径主要体现在：一是突发危机事件成为舆论的触礁点。由于政府资源和能力的限制，并非所有的社会问题都能够进入决策者的视野，一些严重且未得到足够重视甚至被长期忽视的社会问题容易不断累积，直至危机事件爆发。突发危机事件作为信息刺激源，具有较高的新闻价值和社会影响力，能够触发政府、公众和媒体的敏感点，放大事件的社会效应。同时，突发危机事件的爆发使被遮蔽的社会问题暴露出来，把例行性、潜在性的问题转化为公开、严重的社会问题，进而引起舆论热议并激发相关部门关注。突发危机事件作为舆论源，形成政策问题建构的客观情势，对社会问题呈现起到了催化剂的作用。二是媒体报道成为舆论的扩散点。社会中诸多复杂、隐蔽的问题和矛盾经由媒体的深度调查和挖掘报道，呈现在公众面前。媒体在扩散事件的影响力方面具有先天优势。首先，媒体发现和挖掘社会问题并公之于众，影响公众的关注焦点。正如美国传播学家威尔伯·施拉姆（Wilbur Schramm）指出，“媒介很少能劝说人怎么想，却能成功地劝说人想什么”［4］。其次，通过汇集公众观点、政府观点、专家学者观点及其自身见解，整合社会中离散的利益诉求和意愿并转化为明确的目标推进到决策者的视线范围内。三是重要人物关注成为舆论的助推器。知识精英、专业人士、知名媒体人或其他公众人物等在舆论形成中逐渐充当了意见领袖的角色，他们的声音又借助媒体的力量对公众认知产生了深刻的影响。他们具有较强的问题意识和敏锐的洞察力，观点扩散速度快，对普通人群的感染力和影响力强，在新的技术条件下极易推动社会问题呈现。

突发危机事件、媒体报道和重要人物关注等多股力量共同推动舆论发酵。加之新技术的应用，如微博、微信等社交媒体为公众提供了便捷的互动平台和即时的传播工具，加速了网络舆论的传播速度和广度，使得社会中的任何吸睛事件都能在瞬间引发热议，并获得公众的持续关注。基于此，公众意见和诉求不断地聚集形成强大的舆情态势，起到了重要的问题预警作用，推动社会问题呈现。

三、政策问题建构中的多主体互动

政策问题建构是政策过程的起点，是政策议程设置的源头。政策科学领域的研究者对政策议程设置的途径和方式进行过不同的分类，其中美国学者罗杰·W·科布在《比较政治过程中的议程制定》一文中将政策议程分为三种基本类型即外在压力型、政治动员型和内在创始型［5］。这三种不同的议程建立方式分别由具有权威作用的政治领袖、政府内部的人员或部门和政府以外的个人或社会团体提出，每一种建立方式的具体路径和难易程度各不相同。长期以来，我国公共政策议程以政治动员型和内在创始型为主，这种内输入模式下的政策产出更多的是通过政府决策者界定社会需求，自下而上建构政策问题的路径不畅，社会层面关注的议题最终进入议程的推动力不足。原因在于，外在压力型议程设置中的政策问题建构需要足够的社会关注和公共舆论发酵，往往须经历较长时间的公众议程扩散才能在众多政策问题中被政府关注。而前互联网时代公共舆论形成、扩散的途径十分有限，政府也无法及时敏锐地察觉和捕捉舆情，因此“政策问题建构过程中，关键并不在于大量信息和事务涌入政策制定领域，而是政策制定者按照自己希望的结构引入、筛选、管理信息”［6］。网络时代的到来，信息量剧增，信息传播速度加快，信息流动界限模糊，这一方面使政策问题更加复杂多样，另一方面也使社会主体参与政策问题建构的机会越来越多。网络舆情推动社会问题呈现之后，包括普通公众、媒体、政府等在内的多方主体不断互动，呈现自己或大或小的力量，其中包含两个重要过程，即利益表达和诉求回应。

网络空间中，普通网民成为舆情传播的直接源头。舆情事件爆发后受到一定数量公众的集体关注，他们在持续性的互动和信息交换中形成普遍意见，并借助网络平台放大自己的声音，掀起网络舆情的共鸣或争议，直接对决策部门形成压力。普通公众针对现实事件发布言论、传播舆情，并在相互辩驳、相互争鸣的景象中形成具有强大社会力量的公众议程，推动社会问题向政策问题转化。在普通公众利益表达过程中，“意见领袖”发挥着不容忽视的动员作用。“意见领袖”对信息的解读极易成为公众价值判断和行为决策的参考标准，“意见领袖”对特定社会议题的关注推动了公众舆论的扩散，进而导致政策回应的可能。值得注意的是，“意见领袖”只有合理把握言辞运用，以客观求实的态度引导网民对特定社会议题的认知，才能避免公众的误读和不良情绪。同时，利益表达也离不开媒体的积极行动。传统的主流媒体与新媒体在触及事件本质，优化整合信息资源，专业采访和解读焦点事件，凝聚更为真实的政策诉求方面具有独特的优势。在信息爆炸的网络时代，广大网民的注意力容易被碎片化，难以在特定的社会议题中驻足。媒体在网民对话讨论的基础上对特定社会问题进行“二次传播”，从时间上持续跟进，在内容上深度挖掘，积极塑造出更具问题建构力的网络舆情。现实事件经过媒体的强调报道和追踪跟进，不断引发公众的广泛关注与热议，形成媒介议程和公众议程频繁互动的局面，对政策问题建构形成强大推动力。

在各种力量推动政策问题建构过程中，政策制定者要密切关注舆情的发展方向、公众情绪的稳定程度和“意见领袖”与媒体影响力的扩散情况，主动接受并积极回应网络舆情对社会稳定提出的挑战。面对十分庞杂的网络信息，公众极易偏离是非判断标准。此时，政府部门和媒体平台是最佳的“意见领袖”。政府可充分利用网络空间关注公众舆论和媒体报道、监测舆情发展，将事件的真实情况告知公众，并通过官方媒体公布政府决议和行动，积极主动与公众商讨互动。政府在与公众的互动中发现政策需求，也在互动中对舆论所涉及的议题予以适时适当的回应，对舆论不现实的要求给予解释和见解，消除存在于网民心中的多种不确定，从而形成参与回应的良性互动状态。与此同时，媒体可及时获知政府信息，传递政府意向，推动社会问题在有序、良性的舆论氛围中向政策问题转化进而进入政策制定环节。基于此，新技术条件下的多元主体共同打造了公众议程、媒体议程、政策议程互动的新局面。

四、网络舆情推动政策问题建构的新风险

新技术条件下，网络舆情推动下的外在创始型政策问题建构比例逐渐增加，政策建构中的多主体互动为政策问题建构从公众议程向政府议程转化提供了更强的动力。这一政策问题建构路径为实现公众权利和决策优化提供了新的可能。但问题在于这一可能成为现实还需要一系列的条件，否则会走向反面。网络舆情推动政策问题建构存在着与新技术特性紧密联系的新风险。

（一）参与机会的差异性导致舆情表达的非均衡性，影响公众参与政策问题建构的公平性

尽管公众网络参与政策问题建构的应然状态是公众自由、平等地享受网络权利，但实然状态却是由于参与条件和参与能力的差异性，公众网络参与权利出现了分化和不平等，进而导致舆情表达的非均衡性。一方面，从群体特征来看，我国地区之间和城乡之间的信息化水平差距明显。地区差距表现为在经济、文化较发达的地区，网络用户的普及率整体高于欠发达地区。城乡差距表现为城市的信息化程度显著高于农村。另一方面，从个体特征来看，人与人之间往往会在信息获取能力和技术应用能力方面存在着较大的差距。信息社会中，网络舆情的表达主体存在年龄、职业、学历等方面不同程度的差异，一些信息能力低的弱势群体因能力的局限而受到限制。网络环境下参与机会的差异性导致了参与主体的非均衡性，处于信息贫穷地位的群体参与政策问题建构的机会较少甚至机会缺失，其利益诉求难以向政策主体传递，进入政策问题建构的通常是强势社会群体关注的问题，他们利用信息资源优势扩大自身的影响力。网络参与的非均衡性使得网络舆情作为民意的风向标失之偏颇，不能全面地反映社会不同群体的利益诉求，影响政策问题建构的公平性。

（二）网络环境的虚拟性易引发非理性的舆情声势，与审慎决策过程相矛盾

互联网作为一个开放的信息平台，其“零进入壁垒”特性使得公众的身份大多时候处于隐匿状态，缺乏现实社会的硬性规范约束，公众可以自由地表达与交流。网络环境的虚拟性决定了公众在网络空间中的内在隐蔽性，网络空间中的信息传播者和接受者均是通过代号的方式参与到政治活动当中。正是由于传播环境的隐性化、传播主体的代号化，网络舆情是一种具有“蝴蝶效应”的传播方式，具有强大的社会“导向性”和“杀伤力”。一些公众认为可以逃脱群体规范的束缚，肆意发布不良信息，制造舆论，掀起网络热潮，从而引发非理性的舆情声势，更为严重的是引起群体事件的爆发，严重危害网络参与秩序。信息的快速传递和任意流动，易形成舆论的感性化、片面化、极端化，在相互感染的过程中，这些言论很可能被情绪放大化甚至一边倒的倾向而发展成为有害舆论，误导政策分析判断。舆情表达的隐匿性和舆论的非理性，易固化为网民的认知定势进而发展成为一种政策情绪，使决策者为平息事态，以应对舆论为核心而仓促建构失真的政策问题，这与审慎决策过程的要求背道而驰。

（三）参与主体的多元化增大了舆情识别和分析难度，危及政策问题建构的科学性

市场经济条件下，利益主体的多元化和利益差别的扩大化激发了公众参与公共决策的热情。同时，新技术的兴起使多元主体广泛参与公共事务成为可能，但技术生态变革所导致的权力分散会成为政策问题建构过程中的新障碍。首先，公众倾向于在政策问题建构中获得平等的地位，成为平等的行动者，而不再居于边缘地位，每个人都希望成为公共决策的信息源，问题建构过程充满了利益冲突和博弈。其次，在网络传播环境下，影响政策问题建构的有利益诉求的表达者，有期待真相的围观者，有不良情绪的宣泄者，有事不关己的过路者等。他们具有不同的参与目的、方式和内容，使得网络舆情复杂多变，增加了舆情的不确定性和对网络诉求识别、分析的难度。此外，网民快餐式的阅读网络信息，缺乏深思熟虑便对事件作出判断，形成观点，网络媒体为了在第一时间发布信息以赢得关注，可能未经验证就随意转发，一定程度加剧了网络环境的无序性，增加了舆情风险。新技术条件下的复杂舆情使问题界定和描述难度加大，应对不当会危及政策问题建构的科学性。

五、网络舆情促进政策问题科学建构的优化路径

技术生态的变革对公共政策过程的整体运行造成了客观的影响。网络舆情的存在使公共政策问题建构的逻辑过程发生了变化，这种变化可能是使建构过程呈现出更强的民主性、建构结果更具科学性，也可能是使建构过程更加混乱并暗藏风险。技术是一把双刃剑，互联网本身不主导价值。因此，要实现网络舆情环境下政策问题建构的良性运行须从多方面入手，因势利导、趋利避害，从舆情表达、舆情收集、舆情识别、舆情利用等多个环节加以引导、规范和优化。

（一）优化舆情表达环境，提升主体网络素养

首先，加强网络基础设施建设，夯实公众网络参与基础。网络基础设施是公众进行舆情表达的基础，政府要加大基础设施建设力度，降低网络使用成本。通过大力发展信息技术和信息产业，提高我国整体信息化水平。尤其要提高农村地区的网络接入比例，提高农村网络服务能力，避免因数字鸿沟扩大而导致的参与机会缺失。其次，净化网络生态环境，实现舆情有效表达。良性的网络生态环境是舆情助推社会问题表达的重要前提。目前网络空间中“潜伏”着一些“水军”群体，其在某些议题上可能主导了舆情走向。净化网络秩序，治理网络环境势在必行。促使网络从无序向有序发展，应从两方面着手：一是加快立法步伐，完善网络治理方面的法律法规体系，强化网民的法治意识。二是加强网络道德建设，提升公众社会责任感。网络身份的隐匿性削弱了个体行为的控制力量，导致公众自律意识的弱化。政府应引导公众在参与舆情讨论过程中对自己所应担负的社会责任给予更大程度的关注，形成法规制度与道德建设刚柔并济的治理模式，构建健康文明的网络社会舆论生态。再次，加强信息化教育和培训，努力缩小数字鸿沟。加大基础教育的投资力度和对公众的网络技术教育力度，提升公众掌握和利用网络信息资源的能力，将信息化纳入正规教育和培训体系，努力缩小网络使用的数字鸿沟。特别关注农村地区及一些弱势群体，开展网络基础知识和网络使用技能方面的培训，同时注重未成年人的信息教育。在强化教育过程中提升公众的信息素养和表达能力，将潜在的网络参与机会转化为现实的行动力。

（二）促进政府—公众良性互动，主动引导舆论风向

首先，搭建政府—公众互动平台。要充分发挥政府门户网站的互动交流功能，并拓展微信、微博、客户端等方式作为公众利益表达和政府收集民意的途径，建立更广泛的政府—公众互动交流体系。构建政府与网民的对话交流机制，实现政府与社会的双向互动、信息输入与输出的平衡。其次，加强政府舆论引导，积极防谣辟谣。政府要加大信息公开力度并对网络上流传的虚假不良信息及时回应澄清，杜绝不法分子钻漏洞。要改变过去仅仅依赖传统媒体和官方网站进行辟谣的习惯，借助微博、微信等手段及时将权威可靠的信息公之于众，以有效防止衍生舆情的出现。同时，还应重视日常的防谣工作，如建立防范网络谣言扩散的预警机制；实时监测虚假信息，尽早采取措施控制网络舆情发展趋势；注重宣传教育提高公众认知能力；加大对谣言的惩处力度等。再次，加强政府回应。政府应利用互联网和大数据平台，通过部门间、地区间的信息交流与共享，建立网络舆情政府回应联动机制，提升政府回应速度和效果。政府在与公众不断对话沟通中，持续动态地听取民意，增进共识，充分发挥网络舆情在推动政策问题建构中的作用。最后，主动进行议题设置。目前，公众参与社会问题讨论的热情较高，但是由于信息的分散性、去中心化和低制约性，政策制定者从海量信息中获取有效信息的难度增大，影响决策的效度。政府应根据舆情动态，设置多样化的议题，设立专门的互动栏目吸纳公众献言献策。公众根据自己的偏好选择议题参与讨论，这对于政策问题建构而言具有重要意义。

（三）重视舆情分析识别，提高舆情收集质量

正确认识网络舆情的重要性，对于政策问题建构意义非凡。网络舆情作为人的主观能动反映，由于个体思维、知识、能力、身份等的差异对同一问题的见解就会有所不同，而政策问题作为一种客观存在，其建构过程中要尊重内在规律。政府一方面要广开言路，鼓励公众积极参与网络舆情表达，主动收集相关的公众意见作为政策问题建构的民意基础，以建构出符合社会发展需求的政策问题。另一方面，要完善网络舆情监测制度、推进网络舆情监测系统建设。大数据时代的到来为信息甄别提供了强有力的手段，政策制定者可运用合法的技术跟踪手段实时监测网络舆情、了解舆情发展动态，对有悖于发展的舆情走向及网络参与主体的非法言行进行适时引导和控制，减少决策失误，发挥网络舆情在政策问题建构中的积极作用。同时，加大对虚假信息的筛选力度。开发利用互联网过滤与隔离技术，运用一系列筛选工具，如关键词过滤等软件，对网络舆情进行判断和审查。决策者需充分利用新技术在信息统计分析中的优势，围绕热点问题对网络信息进行筛选、识别、分类和分析，去粗取精、去伪存真。在此过程中发现舆论焦点，抽取关键问题，作为政策问题建构的基础。

（四）加强研判和整合功能，推动政策问题科学建构

技术生态变革所导致的权力分散使得政策问题建构往往表现出议而不决的状况，建构权扩散到了政策网络中的各个节点上，建构过程充满了利益冲突和博弈。如何对海量的信息进行筛选、研判和整合，把握网络舆情走向，成为政策问题科学建构的重要环节。首先，政府要积极扮演好公众舆论“把关人”角色，打造高素质的舆情监管团队，将网络中的非理性参与限制在合理范围之内，最大限度地减轻各种不良影响的叠加效应。其次，建立网络舆情信息整合机制，删减重复信息，集中零散信息，拼接碎片信息，将多样化的事关公共问题的信息整合归类。在整合官方传播网站、商业及非营利性服务网站以及民间传播渠道等信息资源基础之上，充分找准舆情焦点，为政策问题的建构提供助力。政府在研判和整合舆情的过程中，应在充分尊重舆情、考虑不同群体的利益的基础上保持相对的自主性，发挥其平衡协调作用，特别关注一些弱势群体的潜在诉求，避免“政府俘获”现象，实现政策问题建构民主性和可行性的有机统一。