王秋花，郑洁姗，林 彦

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

随着我国城市化进程的不断加深，城市社区治理问题引起了社会各界的广泛关注。全国各个城市社区积极探索社区治理新模式，希望通过创新社区治理模式促进基层治理水平的提高和治理能力现代化。2017年6月，中共中央、国务院颁布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，强调要充分发挥基层党组织的领导核心作用，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领社会治理的路径，推动基层党建工作全面加强、不断进步，社会治理有序推进、健康发展［1］。为响应党中央和国务院号召，近年来多个城市积极探索将党组织嵌入社区网格化管理、落实党员网格责任制以及提高“基层党建＋社会治理”能力的“红色网格”治理模式，即在原有网格化管理基础上，确保“每个网格都有党组织、每名党员都在网格中”，常态化开展基层的民生服务、矛盾调处、隐患排查等工作，形成以“小网格推动大党建、带动大治理”的工作格局［2］。

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件［3］。这次新冠肺炎疫情给人类的生产生活、社会秩序和社会发展带来了巨大威胁，不仅被列为“国际关注的突发公共卫生事件”［4］，也是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件［5］。针对疫情防控，习近平总书记接连做出重要部署，强调“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。要以疫情防控工作成效来检验和拓展‘不忘初心、牢记使命’主题教育成果，发挥基层党组织政治引领作用和党员先锋模范作用，把社区居民发动起来，构筑起疫情防控的人民防线”［6］。这对正在城市社区推行中的“红色网格”治理模式是一次严峻的考验。实践证明，在疫情防控工作中，“红色网格”治理模式展现出其独特的优势，在整合社区红色资源和构建社区治理共同体方面发挥了重要作用，也为打赢疫情防控阻击战提供了宝贵的地方经验。

一、突发公共卫生事件下的城市社区应对策略

网格化管理作为一种推动政府与居民共治的方式逐渐被城市社区所采用，其本土化发展也在不断尝试和改进中成了社会治理格局中重要的一环。作为社会治理的基本单位，学府社区自2016年开始实行网格化管理，并逐步探索“党建+网格”的社区治理新模式。在应对来势汹汹的新冠肺炎疫情时，学府社区通过“红色网格”创新实践，构建起一整套基层疫情防控工作体系。

（一）以“一小区为一网格”，重新划细“块”网格

图1学府社区网格化管理分格示意图

学府社区位于广东省惠州市南部新城河南岸街道的最南端，是由物业管理小区、商业区及自建房构成的大型人文社区。辖区面积约1.3平方公里，常住人口5300户，约23000余人。社区党支部共有在册党员87人，现有工作人员9人，其中党员8人，本科学历8人，大专学历1人。辖区内共有市政道路5条，由东江学府、鸿润叠韵、保华铂郡等全封闭式住宅物业管理小区组成。辖区建有学校3所，幼儿园4所，社区卫生服务站1间［7］。社区虽然人口众多，但基本上都以封闭式物业管理小区为主。结合辖区这一特点，学府社区改变传统网格划分方式，以自然封闭管理小区为主体，以物理界限为线，将原有八大网格转化为“一小区一网格”的治理模式。其中封闭管理小区和自建房分为19个网格，商业区分为3个网格（见图1）。

针对基础条件较好的小区，再进一步细化到“一楼栋为一个小格”，由各物业经理或房东担任格长；每一栋楼设置一位楼栋长，由物业管家和各楼栋热心党员群众担任楼栋长。楼栋长负责组建所在楼栋“居民微信群”，统一明确群规，形成“家长式”管理模式。

（二）以党建为引领，建立健全“三工协同、五方联动”机制

学府社区以“红色”作为风向标，在社区治理中坚持党建引领，建立健全以党员为先锋、“社区网格员+小格长”为主力、楼栋长为依托的“党工+社工+义工”三工协同和“职能部门/社区+物业公司/房东/商家+社区党员+热心群众（楼栋长）+爱心企业”五方联动的社区治理机制。

一是通过完善区域化党建，构建鼓励党员“亮身份”、党员“双报到”等机制，动员党员为集体发挥自身能力的积极性，以党员示范带动群众参与，拉近群众距离，实现自治服务。2020年1月26日，在街道党工委的号召下，学府社区成立了疫情防控临时党支部，支部成员由社区党支部现有党员、街道干部以及辖区党员、志愿者等共40多人组成，支部书记由挂钩学府社区的街道人大工委主任担任。同时，在临时党支部的引领下，学府社区还组织党员、社工、楼栋长、居民代表、热心群众和爱心企业等200多人成立一支“社区党群防疫先锋队”，落实排查、宣传、重点人员生活服务和防疫物资筹措等任务［8］。

二是学府社区充分发挥党组织的资源整合作用，以市委“部门下沉、共建一流”工作部署为指导，通过进一步加强与辖区内驻地单位的互联互通，促使驻地单位树立“驻在社区、服务社区、共建社区”的意识，坚持资源、管理和服务向基层下沉，鼓励小区物业、辖区企业成立党支部，以组建红色网格资源库，全面构建共建共治共享社会治理新格局。鉴于物业处于防控第一线，对居民的基本信息和流动情况掌握及时，每个物业原本就有较为健全的管理团队，再加上有的小区物业成立了党支部，有的小区物业经理本身就是党员，社区居委会主动挖掘物业红色资源充实网格力量，在疫情监测、入户排查、人员管控、场所消毒、舆情引导、居家服务、物资保障等七道关口发挥重要作用。

（三）运用线上线下结合的方式，提升网格实效

在疫情防控的实际过程中，学府社区依靠网格强化对社区居民的信息收集与传递工作，因地制宜运用线上线下结合的方式，提升网格实效。在“线上引导”方面，首先根据不同属性将网格划分为“物业管理小区、自建房、商业区”三大基本类别，并分别采取不同模式开展社区治理（见图2）；其次组建线下五类工作队伍，发挥线上五类微信群作用，即物业经理队伍及其微信群、小区网格员队伍及其微信群、小区楼栋长队伍及其微信群、社区党群防疫先锋队及其微信群和自建房房东队伍及其微信群，及时传达文件精神和工作信息；最后以一个小区为一个网格，组建专门的工作队伍和微信群，工作队伍由小区物业经理、物业主管、保安队长、客服主管、社工和社区“网格员、民警、医生”三人组共同组成，负责落实该小区所有的防控任务。在“线下宣传”方面，利用社区橱窗、户外LED屏幕、楼道宣传栏、电梯广告等平台，通过发传单、拉横幅、寄封信等形式，引导社区居民加强自我防护的同时，消除各种恐慌焦虑情绪，遏制不良不实信息的传播。

图2“物业管理小区、自建房、商业区”三类网格架构图

网格员主要负责整合统筹社区资源，肩负着采集信息、及时上报综治中心平台、日常管控巡查、提供专业服务支持、高效服务群众的职能。例如，当社区书记接到防控办发来的名单或电话信息，称某小区某户人正从准备从隔离点回来该小区。此时，只需要将名单往该工作微信群一发，大家便能及时各就各位，物业准备好提醒函告知书承诺书和封条，网格员、医生、民警随后进行上门随访，社工和网格员负责每日电话或微信跟进体温情况，并做好相关台账。

二、突发公共卫生事件下的城市社区治理成效

近两年，学府社区在“红色网格”的创新实践中，结合疫情防控要求和社区地理特点，将原本固定的网格化管理机制推动形成了具有主体特色的社区治理模式，实现了社区资源整合与优势互补，并在营造群防群治良好氛围、强化社区服务的效能、推动社区服务精细化等方面取得明显成效。

（一）多元主体参与，营造群防群治的氛围

学府社区利用辖区内多为封闭式新型物业小区的优势，以“一小区一网格”为网格治理方略，结合“三工协同、五方联动”治理机制，以网格员为主导，小格长为辅助，楼栋长为实践推动力量，不仅把党员骨干、热心居民、社工、志愿者“联在一起”，形成网格化治理共建力量，还有效缓解了人手不足的窘境。疫情期间，五方联动先锋队共同开展小区防疫工作，物业公司捐赠4万元粮油物质免费派送隔离户家中，楼栋长为小区物业捐赠消毒水，辖区爱心企业捐赠防护手套，社工发挥专业特长为隔离对象开展心理辅导等等。学府社区通过“党员责任岗”落实党员在社区中的责任，加强其统筹楼栋长与物业管家的管理职责，联合社区志愿服务队伍及各小区业委会等工作队伍，积极构建居民广泛参与的社会治理体系。通过创建社区居民调解委员会，建设社区“红色空间”，如党群会客厅、红色议事厅、谈心亭等，促使社区居民之间、居民与各工作部门之间、居民与居委会等主体间的扁平化沟通和互帮互助。居民在“红色空间”休闲运动，逐步形成熟人社会，聊天沟通过后，有些现实需求及矛盾纠纷在“社区围墙内”便得到满足和解决。

（二）发挥网格优势，推动社区治理高效化

在网格化管理的体系中，将管理对象置于网格单元并对其日常问题进行处理，相应处理情况能够实时跟进获知。在此机制下，诸多可能导致诱发突发公共卫生事件的隐患都能及时处理［9］。学府社区积极探索各类信息化、数字化技术，通过微信群、QQ群等与物业管家、楼栋长等一线工作队伍形成线上线下需求及问题反馈平台，及时精准掌握居民信息，并通过网格员传达至线上网格化信息管理平台，将需求及问题反映至街道、区各职能部门，实现了各级平台间的数据共享和互联互通。这在一定程度上避免了多级传送中存在的弊端，防止重复劳动损耗有限的人力资源，推动了社区网格治理工作的高效联动。同时使得网格化管理从单一管理转化为综合利用，将治理工作变平面为立体，从而推动社区治理高效化。

（三）精准对接需求，提升社区服务精细化

所谓“精准”，是及时有效地解决居民问题、实现居民需求。网格化管理在运行中主动发现、及时处理各类问题，加强管理能力和处理速度，将问题解决在事故发生之前，其最大的优势是将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题［10］。在与部分居民的访谈中了解到，网格化治理给他们的日常生活带来了诸多便利，在面对诸如小区停车、高空抛物、垃圾清理、饲养宠物及摄像头维修等问题的收集和上报中，有了更为广阔的沟通渠道，提高了各类需求和问题的回应度。物业和业主之间也逐步建立起相互信任的关系，双方之间的问题和矛盾有所缓解。在社区居民看来，居委会不仅仅作为政府的左右手，不单单提供行政性工作服务，而更多的是以一个社区伙伴的形象切实融入居民生活，以多方协作、互利共赢的方式推动社区服务精细化。

三、突发公共卫生事件下的城市社区治理困境

新冠肺炎疫情具有突发性高、传染性强、扩散性广、风险性高等特点，城市社区防控工作任务十分艰巨，加之国内外形势严峻、时间紧迫，可以说是对城市社区治理能力的一次“大考”。在学府社区的应对过程中，既有经验，也有教训，“红色网格”治理模式也暴露出一些短板和不足。

（一）网格工作偏行政化

网格治理线上信息平台更多是考量社区是否达到相应的治理指标，如n次入户探访、n次事件处理等多项固定数字指标，缺乏对网格成效检验的多层次考量。在疫情严重的非常时期，因整个党政机关系统普遍紧急动员和行动，导致各级政府条线部门大量行政事务和疫情统计工作瞬间下沉，按照属地负责的原则下沉到街居层面，使得基层社区网格的压力空前增大［12］。社区工作者疲于应付各类行政任务，常处于严重的超负荷运转状态。但是，在国家财政供养紧缩的大背景和社区居委会原本就超负荷运转的小环境下，以大量增加工作人员的方式来推行网格化管理也是不可持续的［13］。学府社区试点时曾聘请过一名专职网格员，但后续政府拨款经费不足，难以维持专职网格员的开销而作罢。由此可见，智慧网格管理平台的建设与维护、网格工作人员日常管理事务的费用等，都随着行政化的网格治理体系建设在不断增加，这也是学府社区“红色网格”创新实践的重要原因之一。充分挖掘社区红色资源，发动党员充实网格力量，可以最大限度地减少管理所占用的资源和成本。

（二）居民社区参与度不高

动员和激活社区居民自下而上的参与力量，是社区取得抗击疫情胜利的关键。但在针对学府社区居民的调查中，不少居民表示对网格化管理举措并不知情，加之日常生活中除部分事务外极少与社区干部打交道，两者联系并不紧密。究其原因有：一是作为城市新建社区，学府社区成员异质性较强，居民工作与生活区域重叠度低，对街居制依赖程度低，不易形成社区认同感及归属感，且其党员构成复杂，流动性较强，部分党员由于个人原因并未将其党员身份迁移至社区，导致参与社区治理的党员群体较为固定；二是社区乃至政府相关部门缺乏对网格化管理工作的宣传，与居民之间的沟通较少，部分政策推广并未落实到位，致使社区居民对网格化管理认知度及认可度较低，认为网格化管理工作属于政府部门及社区居委会的工作范畴，居民无权参与；三是网格化管理成效平台目前仍局限于政府至社区二元主体间共享，社区多元主体间联系不紧密，缺乏社区组织等共同体参与，网格化管理现状及成效信息并不及时和准确。

（三）网格员专业化水平较低

网格员是“红色网格”治理模式中不可或缺的重要一环。2021年1月，课题组针对学府社区网格员进行实地访谈，调查结果显示：全日制本科学历1人，占比11.11%；函授本科学历4人，占比44.44%；且88.89%的网格员是从社区其他岗位转岗成为网格员，社区干部身兼网格员的现象普遍存在。学府社区是河南岸街道人口最多的社区，也是疫情防控工作的主战场。然而，人手配置难以达到追踪敏感性和精细化程度，导致其他非传染病工作、一般公共事务受到冲击甚至停摆［11］。在实地调研访谈中，了解到大多数网格员并没有定期培训体系支撑，仅在网格化试点工作初期进行过专业培训，这也导致学府社区网格员缺乏相关岗位的知识或经验，专业化程度整体偏低。网格员在访谈中普遍反映现阶段存在工资待遇低和职业上升空间有限等问题，社区工作负责人则表示网格员的考核、工资等制度是由区（街道）负责，网格长仅在人员管理方面有话语权。

四、提高城市社区应对突发公共卫生事件能力的路径

针对上述问题，我国城市社区应吸取这次疫情防控中的经验和教训，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，尽快完善突发公共卫生事件应急机制，提升突发公共卫生事件应对能力，以在社区层面积极应对未来各种可能出现的突发公共卫生事件。

（一）转变网格工作管控思维

“以人民为中心”城市治理构成国家与基层治理制度设计的根本方向，决定了城市基层治理既要充分应用现代智能技术工具，更要坚持以人为本，充分释放基层多元主体的合作共治力量，以更加开放、有机的方式，打造对人关怀、精细高效的基层治理系统［14］。网格化管理的初衷是建设和谐稳定社会，满足政府和基层社区治理的需要，但这项改革的可持续发展，必须得到包括政府及广大民众的支持，应为社区居民提供更便利化、个性化的基本公共服务，而非一味地管控和要求。因此，要注重从管控为主到管理与服务相结合的转变，寓管理于服务之中，用服务的理念去做管理的事情。如坚持每天对社区里的楼道、电梯、小区门、广场等公共场所做消毒和卫生防疫服务工作；紧密联系重点人员和返程人员，做好每天电话或视频回访、督促测量体温、解决生活所需并提供心理抚慰；将党员干部下沉社区开展服务工作落到实处，真下沉、沉到底、做到位。

（二）完善网格线上信息公开平台

面对突发公共卫生事件，城市社区需强化对突发危机的评估能力，提前进行应对。结合城市历史重大事件，进行城市各类风险的调查、登记和评估，分析不同事件中的隐患点和影响人群的分布，进行风险分区分级，进而有针对性地进行预防［15］，这需要发挥信息化技术手段的支撑作用。目前，惠州网格化线上信息平台仍仅限于行政人员登录及浏览，社区居民无法通过便捷的方式了解社区事务处理现状，因此应尽快完善社区网格化管理信息公开平台，或是推动社区拓展自己的信息公开平台，贴近居民获知信息平台的诉求，拓展多元主体协同参与机制，满足多元主体的知情权，提高辖区内各共建单位、组织及居民的治理主体意识，促使居民积极参与网格化管理决策与监督。

此外，网格化管理不能仅依靠信息化技术手段应用，还应结合财政投入、政策宣传、上门了解、居民代表会议等协同推进。加大线上线下宣传力度，在社区人流量较大的宣传布告栏及社区大型活动中积极宣传网格化管理要点、具体成效及参与治理的渠道，才能使更多居民了解网格化管理，积极主动与社区干部进行沟通，从而推动网格化管理主导权由社区行政部门到社区多元主体的让渡。

（三）引入专业力量参与网格化管理

目前一些地方把负责网格巡查和发现上报问题的网格工作人员称为网格员，而这里论述的网格员泛指城市社区网格管理的工作人员，包括网格管理员、网格协管员、网格督导员和网格监督员等，一般由社区专职人员、街道各类聘用人员、街道机关党员干部和社区志愿者担任［16］。网格员除了回应居民需求以外，还要发挥党建引领作用，负责指导、引导党员居民或积极性高的居民开展自治工作，包括支持、帮助居民成立各种社区组织、完善活动机制、开展具体活动等，促进社会治理井然有序，而不是“有事就做，无事闲聊”［17］。因此，城市社区需要组建一支专业能力强、素质高、多元化的工作队伍参与到网格化管理工作中。

首先，积极探索社区党组织领导下的社区居委会、业委会和物业公司“三位一体”党建联建模式，通过党建引领、搭建平台、多方联动等措施，推动社区党员干部入网格，并采用将社区意见领袖培养成党员或将党员培养成社区意见领袖等方式，激发党员引领示范效应。其次，将社会工作者纳入网格员队伍，公共危机事件的应对和治理需要跨部门、跨专业的合作，社会工作的专业优势并不局限于运用独特的专业方法去解决受危机影响者的问题，也表现于通过整体思维，连接各种资源，开展有效的支持性服务［18］。最后，通过专业医疗卫生机构对网格化管理工作小组开展防疫知识普及、应急情境演练等，提高应对突发公共卫生事件的能力与素质，充分推动社区网格化管理团队向多元化、专业化发展。

（四）建立健全网格员考核激励机制

网格员承担着社区治理工作中极具挑战性的职责，也是基层社区网格化管理工作成效的重要反馈者。在不少城市社区中，因为经费问题仍缺少专职网格员，虽有社区党员干部代职，但其中所需具备的一系列工作机制仍然模糊不清，建立健全网格员考核激励机制迫在眉睫。

首先，建立社区网格员岗位职责及管理制度，结合工作年限，业绩和学历等要素，制定合理的薪酬保障制度，建议制作网格员活动积分记录卡，从社区网格员的出勤情况、突发事件处理的及时性、对所负责网格的日常访问情况等多个维度实时统计和排名，并将积分情况作为年度考核、评优评先和提拔任用的重要依据。其次，引入外部监督评价，尤其是积极鼓励社区居民以回复短信、问卷调查、微博投票、网络投票、群众评议等方式参与到网格员的年度考核当中，居民满意度评价不得少于考核总分的40%。最后，针对网格员是一份“从事即定性”的工作，普遍缺乏晋升机会的问题，政府相关部门需出台网格员职级评定办法，明确在选拔社区“两委”干部人选、招录薪酬待遇更高的岗位人员时，优先考虑表现优秀的网格员，促使从业者明确自身发展空间和实现路径。

五、结语

在应对诸如新冠肺炎疫情这样的突发公共卫生事件之初，在人财物尚未完全到位的情况下，学府社区从主要依靠政府行政管理资源和聘请专职网格员，变为党建引领下的多元主体共治共建，既是对原有网格的优化探索，也是社会治理的一种有益尝试，其运行结果显示，它既可行也比较顺畅有效。当然，“红色网格”治理模式是否适用于我国其他类型的城市社区（如单位型社区、经济适用房住宅区、老旧小区等），以及在突发公共卫生事件的善后重建阶段持续效果如何，还有待于实践的进一步检验。