田东平 王婕

摘 要：爱国主义教育基地对未成年人收费，侵犯未成年人合法权益，属于未成年人保护检察公益诉讼案件范围。在该类案件办理中，检察机关通过全面梳理相关法律及规范性文件，确定爱国主义教育基地向未成年人收费违反法律规定;收集固定证据，确认未成年人公共利益受到损害;厘清行政机关监管职责，明确行政公益诉讼监督对象;积极开展磋商，制发诉前检察建议，监督行政机关依法履行职责。未成年人保护公益诉讼检察的主要法律依据是《未成年人保护法》，在实践中既要遵守检察机关公益诉讼的一般规律，又要贯彻最有利于未成年人原则及特殊优先保护等理念，围绕未成年人权益灵活判断公共利益类型，全面把握受到侵害的情形。

关键词：爱国主义教育基地 未成年人保护 公益诉讼

爱国主义教育基地是激发未成年人爱国情感、弘扬民族精神、培养社会主义核心价值观的重要阵地，更是“双减”背景下未成年人开拓视野，丰富课余生活，促进健康成长的重要场所。《未成年人保护法》第44条规定，爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心、儿童之家应当对未成年人免费开放。爱国主义教育基地面向未成年人收费，侵犯了众多未成年人合法权益。《未成年人保护法》第106条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”

一、基本案情及办理过程

[案例一]B市D區人民检察院（以下简称“D区院”）在全市“检爱同行、共护未来”爱国主义教育基地违规收费公益诉讼专项监督活动中发现，辖区内部分爱国主义教育基地存在违反《未成年人保护法》规定，向未成年人收费问题，损害众多未成年人合法权益。2021年9月，D区院从区内爱国主义教育基地名录入手，采取网络查询、电话核实、实地走访方式，对区内20家爱国主义教育基地逐个排查，发现某公园等4家爱国主义教育基地存在向未成年人收费问题。

D区院根据区行政机关权力清单、《定价目录》，确定价格主管部门为区发改委，价格违法违规处罚部门为区市场监管局。2021年9月15日，D区院决定以行政公益诉讼案件立案调查，后与区发改委、区市场监管局等部门召开诉前磋商座谈会，向其阐明《未成年人保护法》的相关规定及检察机关开展公益诉讼的依据，促进形成未成年人保护共识。各相关单位明确责任，由区发改委全面排查区属定价权限的爱国主义教育基地面向未成年人收费问题，下发通知要求落实未成年人免费参观规定，并在基地场所醒目位置及官网等网络购票平台公示;区市场监管局协同检查，对于存在向未成年人收费问题不改正的，责令限期改正、给予警告，拒不改正的，处一万元以上十万元以下罚款。2021年9月24日，D区院向区发改委制发公益诉讼诉前检察建议书，提出应及时调整区内爱国主义教育基地门票优惠标准，对未成年人免费开放;图书馆、青少年宫、儿童活动中心、儿童之家应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆、社区公益性互联网上网服务场所及影剧院、体育场馆、动物园、植物园、公园等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放;规范价格管理、监测及指导工作，加大对区内文化旅游等场所未成年人优惠政策的宣传指导;建立未成年人保护部门联动机制。2021年10月12日，区发改委组织召开工作推进会，统筹区委宣传部、区市场监管局、区文旅局、区园林绿化局等部门及区内爱国主义教育基地研究落实向未成年人免费开放工作，明确相关行政部门建立长效联动机制，实现信息共享与工作联动，强化检查监督，切实落实未成年人票价减免政策。

[案例二] 2021年9月，B市H区人民检察院（以下简称“H区院”）按照全市爱国主义教育基地违规收费公益诉讼专项监督活动的部署，对H区爱国主义教育基地收费情况进行排查，发现在H区40余家爱国主义教育基地中，有包括某遗址公园等在内的10家爱国主义教育基地未落实对未成年人免费开放制度，主要表现在：一是以年龄或身高为限缩小免票主体范围;二是设置入门收费关卡，使部分“园中园”的“免费”爱国主义教育基地形同虚设;三是执行以学段而非年龄段的免票依据标准，如部分景区规定大学生凭学生证享受半票，造成一些尚未成年的大学生无法享受免票优惠。

针对发现的问题，H区院根据区属、市属公园的不同情况，确定不同的监督方式：对于区级定价的景区，依据价格制定权力归属原则，确定由区发改委规范价格管理、监测及指导工作;对于市级定价及非政府定价的景区，依据价格违法行为发生地管辖原则，确定由区市场监管局对爱国主义教育基地所属景区的价格行为进行监督检查，规范其价格行为，落实对未成年人免费开放制度;同时将市属景区违法线索移交B市人民检察院（以下简称“B市院”），由B市院开展监督。H区院于2021年9月28日立案启动行政公益诉讼诉前程序，11月2日向H区发改委、区市场监管局制发检察建议书，督促依法履行监管职责。11月4日，H区院组织召开由区宣传部、市场监管局、文化和旅游局以及10家爱国主义教育基地参加的磋商座谈会，推动爱国主义教育基地尽快落实免票政策。12月7日，某遗址公园等10家爱国主义教育基地均已落实免费规定。

二、实践探索中的做法

（一）全面梳理相关法律及规范性文件，确定爱国主义教育基地向未成年人收费违反法律规定

修订前《未成年人保护法》（2006年）虽已对爱国主义教育基地应当对未成年人免费开放作出了明确规定，但通过全面梳理涉爱国主义教育基地定价相关法律法规、部门规章及B市有关文件等，发现法律规定与部分规范性文件所规定内容均有不足。

一是按照《未成年人保护法》规定，爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心、儿童之家应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆、社区公益性互联网上网服务场所以及影剧院、体育场馆、动物园、植物园、公园等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。而某地既是全国爱国主义教育基地，同时也是博物馆，是应该适用“免费开放”还是“优惠开放”，存在不同看法。

二是《国家发展改革委关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》规定，各地实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点，对青少年门票价格政策标准为，“对6周岁（含6周岁）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的儿童实行免票;对6周岁（不含6周岁）-18周岁（含18周岁）未成年人、全日制大学本科及以下学历学生实行半票。列入爱国主义教育基地的游览参观点，对大中小学学生集体参观实行免票。鼓励实行市场调节价的游览参观点参照上述规定对青少年等给予票价优惠”。《国家发展改革委办公厅关于持续推进完善国有景区门票价格形成机制的通知》规定，“红色旅游景点、爱国主义教育基地应按规定对学生等群体参观予以优惠”。目前，大多数爱国主义教育基地均按上述文件执行，虽违反《未成年人保护法》规定，但符合监管部门要求。

经对上述问题研究，办案人员认为，《未成年人保护法》关于爱国主义教育基地应当对未成年人免费开放的规定是明确的，不附加任何条件，爱国主义教育基地设立在博物馆、科技馆、景区内的，应根据最有利于未成年人原则，适用爱国主义教育基地免费开放的规定;且《未成年人保护法》的效力等级为法律，法律位阶高，其他规范性文件与其内容有冲突的，应及时修改，不能作为收费依据，故案例一和案例二中均认定爱国主义教育基地对未成年人收费违反法律规定。

（二）收集固定证据，确认未成年人公共利益受到损害

办案人员通过网上查询、实地走访等方式，對全市爱国主义教育基地逐一排查，发现有面向未成年人收费情形的，及时依法固定证据。综合案例一、案例二中情形，经初步调查，部分爱国主义教育基地违法收费主要表现在：一是缩小免票主体范围，部分基地以12周岁以下为免票条件，或者以身高不超过1.2米为免票优惠条件;二是设置入门收费关卡，部分基地以“园中园”形式存在于景区范围内，未成年人要进入基地必须以支付景区门票价为前提;三是执行免票依据标准违法，多以学段而非年龄段作为免票或者享受优惠票价的划分依据，如部分基地规定大学生凭学生证享受半票，造成尚未成年的大学生无法享受免票优惠;四是增加额外条件，致使未成年人难以享受免票政策，如部分基地要求中小学生凭“学生证”才可免票;五是区分对待不同地区参观者，如部分基地规定仅B市本地中小学生可免费参观。

经研判认为，爱国主义教育基地对未成年人免费开放，是国家法律的明确规定，是未成年人依法应当享有的权益。《未成年人保护法》第47条明确规定：“任何组织或者个人不得违反有关规定，限制未成年人应当享有的照顾或者优惠。”部分爱国主义教育基地设置免票限制，面向未成年人收费，侵犯了众多不特定未成年人的合法权益，涉及公共利益，符合检察机关提起公益诉讼的条件。

（三）厘清行政机关监管职责，明确行政公益诉讼监督对象

爱国主义教育基地种类众多，从类别上看，既有博物馆、纪念馆，也有公园景区、宏伟工程，因此主管部门各不相同，如游览景区主管部门多为文旅局、园林局等;有的专业博物馆如铁道、邮政等博物馆，上级主管部门为铁路总公司、邮政集团等;有的主管部门是人民团体，如妇女儿童博物馆主管部门为全国妇联。从爱国主义教育基地级别上看，位于B市的爱国主义教育基地有国家级的，也有市级、区级的，因此精准确定行政公益诉讼监督对象尤为重要。

首先，根据定价职能部门确定管辖。依据《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《关于印发〈B市定价目录〉的通知》等规定，爱国主义教育基地定价区分市、区两级定价，主管部门包括市、区发改委。市发改委定价范围为8家爱国主义教育基地，既有国家级也有市级。市发改委定价之外的其他爱国主义教育基地为区级主管定价，在此基础上，按照定价机关级别，划分区院、市院管辖范围。如在案例一中，D区院将市级定价的线索移交分院办理。

其次，厘清负有监管职责行政机关及其具体职能划分。通过查询行政机关“三定”方案、权力清单、责任清单等，查明定价主管部门与上级主管部门的职责划分，发改委履行定价职责，市场监管局履行处罚职责，爱国主义教育基地的上级主管部门履行管理职责。爱国主义教育基地定价权分为政府定价，政府指导价及市场调节价。如果整个景区或场所均属于爱国主义教育基地，其中属于政府定价或政府指导价的，向未成年人收取费用属于定价问题，应以履行定价职责的行政主管部门即发改委为监督对象;其中属于市场调节价的，则应将市场监管局作为监督对象。如果景区内部分场所属于爱国主义教育基地，景区要求未成年人先购置门票才能进入爱国主义教育基地免费参观的，则属于管理问题，应以该教育基地上级主管部门为监督对象。

（四）积极开展磋商，制发诉前检察建议并监督行政机关依法履行职责

根据查明的证据，办案人员立案后积极与相关行政机关开展磋商，释明《未成年人保护法》关于爱国主义教育基地免费的规定、各行政主管部门应履行职责的法律依据，就整改方案等事项进行沟通，制发诉前检察建议，要求：一是爱国主义教育基地对未成年人免费开放，并在收费场所醒目位置及官网等购票平台公示;二是以《未成年人保护法》修订实施为契机，加大文化旅游等场所未成年人优惠政策的宣传指导，切实贯彻落实爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心、儿童之家应当对未成年人免费开放，博物馆、纪念馆、科技馆等应当对未成年人免费或者优惠开放政策，以实际行动彰显对未成年人合法权益的高度重视及特殊、优先保护;三是建立未成年人保护部门联动机制，持续落实未成年人票价减免政策。经诉前磋商和制发检察建议，部分区由主管副区长牵头建立了由区委宣传部、区市场监管局、区文旅局、区园林绿化局等部门组成的工作组，形成长效联动机制，实现信息共享与工作联动，强化工作落实情况的检查监督，切实落实未成年人票价减免政策，持续营造良好的未成年人社会环境，达到良好的社会效果。

三、办案思考

《未成年人保护法》为检察机关开展涉未成年人公益诉讼提供了法律支持。办理未成年人公益诉讼应充分落实《未成年人保护法》的规定和要求，切实贯彻最有利于未成年人原则及特殊优先保护等理念。

（一）在未成年人检察特殊理念和原则指导下开展未成年人保护公益诉讼

未成年检察工作应秉持最有利于未成年人原则，体现未成年人特殊优先保护、全面综合保护理念，如在办理爱国主义教育基地系列公益诉讼案中，面对某些场所既是爱国主义教育基地，同时也是博物馆、科技馆等情况，在应该适用“免费开放”还是“优惠开放”的问题上，最有利于未成年人原则的适用起了决定性作用，促使各相关单位达成了免费开放的共识。办理未成年人保护公益诉讼案件，不能简单按照检察机关一般公益诉讼案件办理，应充分考虑未成年人保护特殊理念和原则。

（二）对公共利益的判断应更加灵活

关于如何判断属于公共利益，《未成年人保护法》第106条表述为：“未成年人合法权益受到侵犯，……涉及公共利益，人民检察院有权提起公益诉讼。”最高人民检察院相关文件则落脚于“儿童群体利益”或“侵害众多未成年人合法权益”，如《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》中规定：“对于因幼儿园食品安全、教育设施质量等问题，需维护儿童群体利益的，要依照法律规定提起公益诉讼。”《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》提出，“在履行监督职责中，发现食品药品安全、产品质量等领域侵害众多未成年人合法权益的，可以依法提出检察建议，探索开展支持起诉等工作”。《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》规定：“对食品药品安全、产品质量、煙酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害众多未成年人合法权益的，结合实际需要，积极、稳妥开展公益诉讼工作。”

可见，具备众多、不特定、未成年人群体合法利益受到侵害等要素，则可认定公共利益受到侵害。实践中，不少地方检察机关对无证幼儿园、雇佣童工等受害未成年人较为明确固定的情形开展公益诉讼工作，正是灵活判断未成年人公共利益受到侵害的体现。

（三）对“受到侵害”的把握应更加全面

未成年人合法权益受到侵害，既包括已经造成损害，如未成年人进入爱国主义教育基地时完成购票，也包括有潜在的损害风险，如网络应用未设置“青少年模式”、经营者向未成年人售烟、娱乐场所违规允许未成年人进入等情况，虽然未必能直接看到即时显性的损害，但对未成年人合法权益造成了潜在损害，或存在损害风险，同样应当属于侵害未成年人保护公益诉讼范围。如本文案例中暂时关闭的爱国主义教育基地同样应当及时整改。

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