刘 帅

（安徽大学 历史学院，安徽 合肥 230039）

引言

上海租界的历史可追溯至1845年。第一次鸦片战争后清政府与英国签订《南京条约》，根据条约，上海为五个通商口岸之一，1845年设立英租界，1848设立美租界，1849年设立法租界，1863年英美两租界合并，“成立外人租界，又称洋泾浜北首外人租界”[1]。1899年，因租界大加扩充，于是最终改称为上海公共租界[1]。上海公共租界作为中国近代历史上重要的租界之一，其研究热度一直居高不下，而捐税作为公共租界的重要组成部分和其赖以存在的经济基础，在诸多学者看来更是备受青睐的研究内容，围绕着捐税这一主题从不同角度展开研究。有研究者从征税主体出发，对上海公共租界纳税人会议加以研究，此类代表有李东鹏[2]等；有研究者以征税权的变迁为视角，对上海公共租界征税权的演变发展过程展开研究，如孔志强[3]等；也有研究者以捐税的影响为切入点，深入探讨由增捐所引发的一系列重大影响，以彭南生[4]、王丹辉[5]以及魏兵兵[6]等学者为代表。但鲜有学者从捐税的两个主体——即征税者和纳税人之间的关系来进行研究。文章在前人研究的基础上，分析1937年发生在上海公共租界的增捐风波，以期探讨公共租界内征税主体与纳税人即工部局与广大市民之间的微妙关系。

一、增捐风波的背景

《上海英法美租界租地章程》，即1854年《土地章程》中规定了租界有权对界内全体租地外人征税，并设立具有租界自治政府性质的工部局为征税主体[3]。自此工部局正式获得了对公共租界的征税权。1869年的《土地章程》更是赋予工部局可以强制征税的权利[3]。1937年，工部局以“去年虽受市面不景气影响，收入方面短少1250000元之巨”[7]为由而欲对公共租界内居民实行增捐以实现平衡收支的目的。但上海自1932年的“一·二八”事变后，市场就日渐凋敝，普通市民对于按期照付先前的捐税尚且感到吃力，倘若真正实行增捐，于租界内居民而言便无异于是雪上加霜，难堪重负。

先前这仅仅只是拟案，并未正式通过，但就在工部局增捐之拟案正式通过前，在上海市沪西越界筑路地段愚谷村处，工部局还与当地居民发生了严重冲突。愚谷村本属于租界以外地区，依照《土地章程》中的规定，工部局是没有正常的合法手段对其征收捐税的，为此它往往会采取一些制裁措施，如工部局为强制交捐就“曾切断一些住户的电力供应”[8]。而此次更为过分，工部局竟将愚谷村各出入道口堵塞，严重影响了当地居民的正常生活[9]。对于此事中工部局的所作所为，一些法学家曾评论道：“工部局在界外筑路，于法无据，于理实属侵犯主权；而欲向界外住户征取捐税，更属不法；今且以一般住户之拒付捐税，而将交通阻塞，尤为无理!”[10]由此可见，工部局的做法极其荒谬。此事后在愚谷村住户、上海市第一特区市民联合会、公共租界纳税华人会、工部局董事会诸华董以及上海市政府等各方与工部局的交涉下，方告和平解决[9，11-15]。最终的处理结果为愚谷村居民将房捐缴纳给市政府，而“市政府因愚谷村住户会享受工部局所敷设之道路沟渠下水道等利益，保证将来缴纳与工部局等于本年春季该处房捐数目之报酬金”[15]，工部局也于3月27日下午“开始将该村通往地丰路大西路愚园路各铁门原有一切障碍物完全撤除，并将沟渠下水道开通，一律恢复原状”[10]。愚谷村的冲突虽暂时调停，但增捐问题却并未解决。

在愚谷村事件发生后，工部局于3月24日召开了董事会讨论是否增加总捐一案，该案最终宣告通过[16-17]。在3月22日由工部局主持召开的财务委员会上正式决定了拟增加市政总捐百分之十四为百分之十六，并准备提请董事会予以通过实行。董事会虞洽卿、江一平、奚玉书、郭顺、徐新六五位华董闻讯后，曾于董事会正式召开前一度集议，商讨制止此案通过的办法[9，11-15]。3月24日下午四时，工部局董事会正式召开。总董安诺德将增捐一案提出后，由各董事发言讨论。诸华董以“沪市面数年来不景气情形，去年虽略有转机，但一时尚难恢复原状，断难再行加捐”[17]为由坚决反对增捐一事，而以安诺德为代表的英美等董事则以“财政上种种困难情形，非增加总捐，则财政收支几无法使之平衡”[17]“市面以形好转，增加或有可能”[7]为借口强烈主张实行增捐，并声称工部局已将开支实行了最严格的节约，若再一步削减经费将会导致效率降低[8]。华董徐新六以为值此商业刚刚恢复之时，若立即增捐势必引起整个租界华人的不满与反对，故而建议“房捐增至百分之十六一事应推迟一年实行”[8]。双方为此各执一词，争辩良久，未得结果，最后决定以投票的方式来进行表决，结果却是“除华董五人一致投反对票，日籍董事二人守中立外，英美等出席董事六人均投同意票”[17]。所以关于“增加市政总捐百分之十四为百分之十六”一案，在当日工部局董事会上以华董五票反对、英美董事六票同意而宣告通过，同时公共租界地价税率也由千分之七增加为千分之八，并且“该局并定本年七月一日起，即须实行该项新税率”[17]。

至此，上海公共租界内增捐一案算是由工部局董事会正式通过，只待规定日期一到便实行增捐。工部局因其本身开支浩大且不知节俭，最终导致入不敷出，为了增加收入、弥补财政空缺而欲向租界内居民实行加捐，却全然不顾普通民众是否能够承受。更为可气的是，在代表租界内绝大多数中国居民的五位华董均投反对票后，依然通过了此案。工部局这一加捐政策实属杀鹅取卵、竭泽而渔的做法，也势必会遭到各方的强烈反对。

二、各方反对增捐之原因

综合这些团体组织所发表的宣言以及其致工部局的函件，不难看出各方之所以如此反对此次增捐，主要原因有三，既有客观环境使然，也有主观方面的因素，还与工部局的恶劣态度有关。

首先，租界内的居民确实无法承受增捐。值此时局动荡之际，上海经济亦受世界经济危机影响颇大，市民自身生活本就不堪重负，正如一位商界领袖所言“殊不知界内居民在此世界不景气中，虽自身如何挣扎，而终难挽救此难关”[18]。因此，于底层民众而言，是无论如何都难以应付这突如其来的增捐的。尤其是租界里的华人群体，他们还要另外向中国当局交纳所得税和其他各种捐税，所以反对增捐自然更为强烈。

其次，各方均认为工部局此次增捐极其不合理，即使租界内居民能够负担新增的捐税也不愿交纳，其缘由在于工部局只知开源而不知节流，故而对工部局此举十分不满。纳税华人会在此之前就曾多次提议工部局切实减少不必要开支，奈何工部局却并未付诸实施。在各团体于工部局的致函中更是提出了各项缩减开支的具体措施，其中以上海市第一特区市民联合会发表的《告市民书》中所提建议尤为详细。

《告市民书》中分析了工部局财政枯竭、入不敷出的几点重要原因[19]。首先是工部局的高级外籍职员汇兑的津贴，汇水高涨时他们获得的额外利益属于自己而不必减薪，但汇水下落时他们却还能得到汇兑津贴，“光这一笔，我们市民损失了一千多万，那么工部局的支出自然要大了”[20]。其次是冗余的机构，最具代表性的便是音乐队和俄籍队，这两个组织华而不实，每年耗费巨资维持却于实际并无多大益处，“音乐队在繁荣时期固然是文化的娱乐，但在衰落时期就变成奢侈品”[20]，“某西人谓，俄队仅仅是‘儿戏军队’，实在并非过份”[21]。虽然纳税华人会提出撤销这两项机构的建议为时已久，但工部局却始终未予采纳。另外还有警务费的扩张，已由民国元年的一百余万元增至如今的九百九十万元，但工部局警士所发挥的作用却实在令人不敢恭维。除此之外，总裁位置的设立也是徒增花费。而关于欠捐的问题也是导致工部局预算不能平衡的一个主要原因，“把这种欠捐统统收下来，已可平衡本年度预算有余”[20]。最后，诸于公用事业的不合理加价、工部局不照实在房租征捐以及地价的不变更等皆为造成工部局如今困境的因素。如《告市民书》中所言，如今工部局财政上收支不敷的局面着实是咎由自取。

最后，工部局的强硬和自私态度也是导致大家反对增捐的一个直接原因。其他团体组织在致工部局的会函中所提的建议虽与《告市民书》中所言不完全相同，但所循思路却大体一致，皆为告诫工部局节流方为平衡财政收支之本。奈何工部局不听良言，一意孤行，才最终导致了收支无法平衡的财政困境。可工部局不仅不思己过，反而还欲将此项负担转嫁到租界内居民身上，更是放言到“租界内之捐税纵使再增加，如与世界上面积相等之城市相较，其捐率仍为最低者”[21]。且工部局不顾诸位华董推迟一年实行增捐的合理建议，只言如果不及时增捐其财政就会处于非常困难的境地。在3月24日的董事会上，财务处长还声称工部局的工作人员已经在个人方面为节约作出了巨大牺牲，因此纳税人应该为平衡预算分担责任[8]。在投票表决时，总董安诺德又行使了他的决定性投票权而致使增捐一案通过。如此这些不尊重华董意愿、无视纳税华人利益的言行，更是让租界内居民愤愤不平。

三、各方反对增捐及结果

早在一月份增捐一事只是传言之时，公共租界纳税华人会就曾致函工部局以期制止此拟案通过而实行加捐，其会函称：“租界当局果有此拟议，则此种杀鹅取卵之政策必使市民经济益趋困疲，工商各业更陷于不堪设想，应请租界当局切实注意。用特函达，敬乞贵会俯念时艰，转函工部局根本撤销加捐之拟议，市民幸甚，工商幸甚。”[22]不仅如此，在此期间，上海市第一特区市民联合会为使工部局取消加捐之拟案，也曾两度表明反对态度，或致函，或发表宣言[7，23]。

当增加总捐地税一案正式通过并将于7月1日起正式施行新税率的消息传出后，即遭到了各方的强烈反对。各界对此均深表不安，对新增的捐税深感将无力负担，于是各尽努力，纷起集议商讨应对办法。先前增捐一案尚为拟案、还未正式通过时，上海市第一特区市民联合会、公共租界纳税华人会、各业公会以及旅沪各同乡会等组织机构就曾表示出坚决反对的立场[7，17]。增捐一事成为定案后，更是引起了更大范围内的不满。

上海市第一特区市民联合会于3月27日曾召开临时紧急代表大会，为反对工部局增捐一事做了以下几方面的努力。其一为致函工部局董事会请求复议撤销增捐一案，其二为致函纳税华人会和纳税西人会表明该会对增捐一案持否决的态度，其三为准备于必要时召集各团体联席会议，其四为通告各区分会一致准备有效应对此案的办法，其五为发表《告市民书》号召市民共同反对工部局增捐一事[19]。

作为工部局征税重要对象的工商界群众对于此次增捐一事则更是义愤填膺，因此工商各界领袖莫不派出代表以示反对态度。其言辞恳切，有理有据，“工部局措置失当应加以纠正，佥望该局医事会体察社会实际经济情形，及市民数年来挣扎于艰难环境中，力谋复兴市面之苦衷，接受众意，将该案提出复议，以符市政当局与市民共存共荣之旨。在相互合作之原则下，复兴市面，否则前途酝酿形势殊难乐观。”[24]除公开表示严重反对态度之外，工商界领袖代表还积极寻求纳税西人会的支持以期其对于增捐一案予以否决，此外还欲联合其他团体共同抗争，决定在统一战线下纠正工部局错误[24]。

上海市第二特区市民联合会就公共租界增捐一事也特地于3月30日召开了整理委员会议并发表宣言。该会认为工部局若要在根本上摆脱收支不能相抵的困境，就必须得“摒除浪费撙节开支”[25]，而增捐此举只能徒添市民的负担却不能从根本上改变当前的财政窘况，实在是舍本逐末、饮鸩止渴的做法。为表示强烈反对的决心，该会更是直言道“今工部局为欲解决财政之困难，直向苟延残喘之商民作敲骨吸髓之举动，似此情形，何啻故意摧残商民。”[26]为扩大影响力，该会还致函给市商会、纳税华人会以及第一特区市民联合会以寻求支持。

在纳税人代表及其他众多团体组织的要求下，纳税华人会也致函工部局表明对增捐一事的反对立场。纳税华人会认为租界内居民收入并不能随捐税的增加而有所增加，况且由于市面萧条，有部分人因不能维持都市生活而迁归故里，这样无形中已然增加了尚留在租界内居民的负担，因此增捐一事于情于法都实在难以实施。并且华人在工部局董事会中虽然只有五个席位，但代表的却是公共租界内百分之九十五的居民的意志，因此对华董的意见不能不顾。该会甚至还建议工部局应对租界内居民加以扶植以促进市面繁荣，否则“以不堪之重荷加之于疲敝之人民，此非为维持贵局事业之道，乃欲同趋于绝灭之途而已。”[26]随后纳税华人会召开代表大会质问工部局为何抗不执行“本会历来向工部局所提平衡预算之计划”[27]，并责令工部局切实紧缩以应付此次财政危机。

由其他城市旅居上海的民众组织而成的各同乡会也联合发表反对工部局增捐的宣言，参与发表宣言的同乡会共有广东、山东、四川、河北、浙江、福建等六十余所。在宣言中，同乡会不仅表明了“一致反对公共租界工部局增加市政总捐，不达目的不止”[28]的态度，还为工部局解决财政困难提出了开源节流的办法。其中，开源之法为“惟有估低地价，空屋征捐使空屋得廉价出租，总捐之收入亦可随之而增加”[29]，而不是一味地向界内居民实行增捐。而在节流方面，主要强调的还是要缩减开支，避免浪费。尤其提议“高级洋员每天未满八小时工作，给动以千计，且对于本地风俗社会情形均甚隔膜，徒挂虚名，有害无益，如此职员应予裁汰”[29]。

除以上主要团体和组织以或公开发表宣言或致函工部局等不同方式来表达反对公共租界增捐一事外，另外还有广大市民以及南京路商联会暨市民一区分会等机构表示反对，并向工部局提出合理建议[30]。但工部局总董安诺德却对此视而不见，对诸多函件俱不答复[31]。为示反对增捐的决心，工部局董事会中五位华董均未出席工部局此次召开的末次会议[32]。

多方极力反对增捐的压力使得工部局不得不重新审视此事。总董安诺德就曾以举行茶会之名邀请董事会中诸位华董商议办法来应对僵持的局面，初步商定增捐一事展缓六个月实行[33]。在4月12日举行的工部局特别会议上，通过了“将增加地捐房捐及界外马路之房捐一事延期至明年一月一日实行”[34]的决议，并决定修改工部局下一年度的预算。经过商议，约定届时倘若工部局所收捐税仍然不敷支出，诸位华董因确认平衡预算之必要将于加捐一事进行赞助[33]。最终在4月14日召开的公共租界纳税外侨年会上“通过工部局一九三六年度报告暨决算及一九三七年度预算，决议增加市政总捐延至明年一月一日起实行”[21]。在会议上，批准工部局采用必要方法筹集款项以弥补亏短之数，“或就可能范围内再行节省，或两者并行”[35]，直至预算得以平衡。

虽然对于增捐一事工部局有所让步，决定缓期半年实行，但尚有部分团体和组织意不在此，其志在于使工部局彻底取消增捐一事，而不仅仅只是延期执行。上海市地产业公会就工部局未能根本撤销市政总捐曾“呈请市政府据理交涉，务达撤销目的，同时并分函纳税华人会及工部局声明誓不承认加捐”[36]，并发表声明“在工部局未经紧缩预算，撤销外籍职员汇兑津贴及不合实用之音乐队以前，绝对无检讨变更捐率之余地。”[21]纳税华人会在其发表的告纳税西人书中认为工部局对于捐税收入的估计过分悲观，其实只要切实缩减不必要开支并催收欠捐，是可以不实行加捐而维持收支平衡的，因此延期增捐也无必要[20]。上海市第一特区市民联合会一方面函请纳税华人会督促工部局切实紧缩以使明年加捐成为不必要，另一方面再函工部局以“短期内市面难以恢复如初”为由要求彻底取消加捐之议[37]。但颇为遗憾的是，根本撤销工部局增加市捐地税一议未能实现。在12月29日召开的工部局董事会上，还特别提到了“关于房捐、特别捐与土地税的提高将从1938年1月1日（星期六）起实施”[8]。而在增捐确实实施之后，无论是对于民众还是工部局而言其影响都是重大的。或受战乱影响，居民纷纷前往苏州河以南寻觅房屋，结果空屋被迅速住满，再加上工部局鼓励业主建造新屋，各类房屋的租价也就因此而高涨，从而也就致使工部局收入大增，在1938年的《捐务报告》中自称“其蒸蒸日上之趋势现尚显然可见”[38]。

四、余论

增捐之举历来有之，并不罕见，也并非工部局的“专利”，在此前公共租界的数次增捐中，引发民众抗捐的也并不在少数。然而1937年发生在公共租界内的这次增捐风波，前后历时六月有余，抗捐的主体除了诸多组织和团体还有广大市民。其持续时间之久、涉及人员之众、波及范围之广，令人瞠目。这其中，除去涉及到民众自身生存问题的直接因素外，大众反帝情绪以及民族主义的高涨无疑也是此次大规模抗捐的活动背景。与此同时，共同反对增捐也激发了人们空前的团结一致，在一定程度上为不久后到来的“淞沪会战”起到了精神上的激励作用。但抗捐的结果却不尽如人意，仅仅只是令工部局延期增捐，而未能彻底撤销此项议案。究其原因，还是因为在增捐与抗捐的博弈中双方的地位是悬殊的。

公共租界原本就是近代历史上不平等条约的产物，虽然经过长期的抗争，工部局董事会内已有象征着华人利益的华人董事加入，但它实际上依然处于英国的控制之下。在这一畸形产物里，居住于此的中国居民作为纳税人与作为征税主体的工部局之间的关系本就不对等，工部局因自身原因而导致财政上收支无法平衡就动辄向市民增捐便是最好的证明。但一方面市民为了维护自身的利益，另一方面也随着在以往数次抗捐中成长起来的市民权意识的日臻成熟，在此次增捐风波中，广大市民和众多团体不仅联合起来一致强烈反对增捐，而且在此过程中意识到中外待遇不平等的问题。纳税华人会在给工部局的致函中曾提出要求“公共租界工部局所管辖之各该处中外职员应按级一律平等待遇，不得歧视”“对于该局中外职员平等待遇，应令工部局即日实行”[39]，同时还意识到纳税华人会与纳税西人会之间的不对等地位，“所惜者则本会尚未能争得与西纳税人会处同等之地位，因之工部局预算等等不必提请本会承认，第经西纳税人会通过后即能生效，此畸形组织终须改正。”[40]这体现的不仅是租界民众勇于抗争的精神，更反映出他们在权利意识上的重大进步。

而作为征税主体的工部局面对各方压力时也不得不做出让步，延期增捐，表示“局方对于华人之意见极愿充分考虑，俾该局与社会各界间之合作得以维持”[30]。在租界内居民市民权意识逐渐提高的情况下，作为纳税主体，他们势必会为了自身的利益去奋斗，在这个进程中，征税者与纳税者之间的力量也必定会是一个此消彼长的过程。而在全面抗战的国内大背景下，此次增捐事件也必然激起租界内广大民众反帝国主义情绪的增长，从而为抗战起到了一定的精神激励意义。