朱识义

(绍兴文理学院 商学院，浙江 绍兴 312000)

《关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年中央一号文件)为宅基地“三权分置”改革提供了政策指导。从法理上分析，农村宅基地“三权分置”改革思路的核心在于创新地提出了“农户资格权”这一概念，将现行“集体所有权”和“宅基地使用权”相分离的“两权分离”进一步深化为“集体所有权”“农户资格权”和“宅基地使用权”分置的“三权分置”。作为首次在中央政策性文件中出现的概念，“农户资格权”提出的历史背景及其政策目标是什么？其基本法律内涵及其权利性质应当如何认识？具体法律规则又应当如何设计？这些问题，是农村宅基地“三权分置”改革政策法律化的关键性问题。

一、农户资格权的历史形成

农户资格权的提出，从历史视角分析，乃制度变迁的必然。理解农户资格权概念，需要从考察和理解新中国农村宅基地制度的历史开始。

“宅基地”作为我国政策法律所独有的概念术语，为1962年《农村人民公社工作条例修正草案》最早采用。有关宅基地制度的实质性内容，则最早规定于1950年《中华人民共和国土地改革法》(以下简称《土地改革法》)，该法规定农村宅基地归农民私人所有，可以继承、买卖或者出租。1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)重申了《土地改革法》关于农村宅基地的有关规定。1956年后，基于农业合作化的需要，中央决定实行农村土地集体化政策，宅基地制度基本内容发生重大变革，即宅基地改为农民集体所有，农民(户)只享有房屋所有权和房屋所占用土地(宅基地)的使用权。同时，农村宅基地不得买卖、出租。农民(户)新建房屋需要占用集体所有土地时，需要经过集体大会讨论通过。农民(户)出卖房屋的，宅基地使用权随之转移，但宅基地所有权不变。

改革开放后，农村社会经济迅速发展，农民(户)宅基地供给需求猛增，耕地占用情况严重。1981年《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年《宪法》和1988年《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)等多部法律法规确立了以“一户一宅”为基本内容的农村宅基地制度，严格规定宅基地申请条件、宅基地面积，并禁止违法占用耕地。为保护农村土地资源，确保农村集体土地有序利用，1999年后农村宅基地审批制度更为严格。1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年《土地管理法》(修订)，以及2006年《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规陆续颁布，明确农民(户)建设住宅需要遵循严格的宅基地审批程序，必须经过村集体内张榜公布，相关部门实体核实，县级人民政府审批，市、县国土资源管理部门颁证等程序，并严格禁止非农业户籍的城镇居民到农村购置宅基地。

2007年《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第三编《用益物权编》规定了宅基地使用权，2008年《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》、2010年《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》等则进一步明确了农村宅基地制度的有关内容。依据该等规定，农民(户)对宅基地所享有的使用权明确为用益物权，权能上受到较大限制，不享有完整的处分权。农民(户)对于自己申请获得的宅基地，只能用于建设住宅，不得用作营利性建设。此外，基于保护耕地的需要，法律、政策要求占用耕地建设的，必须占补平衡；引导农民居住适度集中，鼓励农民(户)将剩余的宅基地使用权指标用于支持二、三产业发展。

党的十八大以后，2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年《关于全面深化农村改革和加快推进农业现代化的若干意见》(2014年中央一号文件)、2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设若干意见》(2015年中央一号文件)均提出改革完善宅基地制度，改革的价值取向由强调宅基地的居住保障功能向强调宅基地的财产属性、注重其财产(融资)性功能转变，不仅允许农民(户)以宅基地置换城镇住房，而且允许试点范围内农民(户)住房抵押担保。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)沿袭《物权法》规定宅基地使用权为限制性用益物权，虽然能够满足保障农民(户)居住功能的需要，却阻碍了宅基地财产性(融资)功能的彰显,迫切需要理论上的重大创新和制度方面的规范设计。

农村宅基地集体所有权和农民(户)使用权“两权分离”蕴含了保障居住和维护社会稳定的制度功能，在过去发挥了重要作用。随着新型城镇化、乡村振兴等国家战略的实施，大量农业户籍人口(农民工)进入城市，或经商或务工，有的甚至在城市买房定居。国家统计局抽样调查结果显示，2015年全国农民工总量为2.774 7亿，其中，外出务工的农民工总量为1.688 4亿[1]。基于工作、生活便利的需要，进城农民工需要在城里租房或者买房，有的甚至全家进城定居。进城务工农民虽然已经在城里租房或者买房定居，但并不放弃在农村的房屋，甚至还大力兴建新居。第三次全国农业普查结果表明，截至2016年末，99.5%的农民(户)拥有自己的住房，其中，拥有1处住房的农民(户)占87.0%，拥有2处住房的农民(户)占11.6%，而有0.9%的农民(户)拥有3处住房，在城镇拥有商品房的农民(户)占8.7%[2]。从全国范围内来看，虽然大部分农民(户)为“一户一宅”，但有调查统计结果表明，有的地区，例如江西余江7.3万农户中，一户一宅农户为4.4万户，“一户多宅”农户比例已高达40%，有2.9万户[3]。大量农民进城务工，农村常住人口显著减少，不少地方出现空心化村落，农村大量房屋或者宅基地被闲置。据统计，2013年，全国农村宅基地闲置率约为10%～20%，部分地区甚至高达30%[4]。随着城镇化进程的迅速推进，以及农民市民化意愿的不断提高，农村房屋和宅基地的闲置率呈现出增长趋势。

农村劳动力大量从农村流向城市，农民居住需求也随之由农村转向城市，宅基地保障农民住有所居的社会保障功能也必然被弱化。土地是最为重要的生产生活资源，是极为重要的财产性资源，宅基地亦不例外。从理性经济人的视角分析，对于拥有闲置农村住房(宅基地)的农民而言，与其将宅基地闲置，不如将其盘活利用。目前，农户规避法律进行农村宅基地非正常流转已不是个别现象。有研究表明，全国农村中出现宅基地使用权买卖情况的村庄高达42%；城郊农村地区，出现宅基地使用权买卖情况村庄的比例，甚至高达70%[4]。宅基地使用权买卖现象出现乃至在个别地区盛行，表明传统的按照身份设计的具有较强福利色彩的宅基地分配制度在现代社会主义市场经济体制下已严重失灵，已经无法满足新型城镇化战略与乡村振兴计划等的需要。从适应经济社会转型发展的要求出发，为农村宅基地流转设计新制度规范已成为现实需要，2018年中央一号文件创设的“农户资格权”概念乃应运而生。

二、农户资格权的法律性质

现行宅基地法律制度所设定的宅基地集体所有权和农民(户)使用权“两权分离”的权利结构体系已经无法满足盘活闲置宅基地资源的现实需要。2018年中央一号文件出台前，全国不少地方在现行法律制度框架下进行盘活宅基地资源的实践探索，概括起来大致有五种模式。一是农民(户)自愿放弃农村宅基地使用权模式。从法律关系的视角分析，该模式实质在于，集体经济组织作为农村宅基地所有权人收回宅基地使用权。值得注意的是，宅基地作为法律概念，系指被农村集体经济组织成员用于建设住宅的土地，即集体所有土地只有被农民(户)申请用于建设住宅，且被批准后才能称为宅基地。使用权被收回后的“宅基地”用途有待于集体经济组织规划确定，并不一定仍为“宅基地”。农民(户)自愿放弃宅基地使用权当然是最理想的盘活闲置宅基地的方式，但在实践中却不一定切实可行。农民(户)具有较为浓厚的“乡土”情节，除非特殊情形，否则一般不会自动放弃宅基地使用权，尤其是在宅基地有望成为财产性资产的情况下。二是农民(户)出租宅基地模式。按照“只要法律不禁止，人们即可为”的私法原理，农民(户)出租宅基地并不与现行法律相悖。农民(户)作为宅基地使用权人将宅基地出租而获得相应的租金，从法律关系视角分析，乃行使使用权的一种方式，完全符合现行宅基地“两权分离”的法律制度框架体系。宅基地出租不同于北京市创设的宅基地租赁使用权模式，两者虽然在形式上相似，但实质上存在权利义务的差别。宅基地出租，对于承租人而言，享有的是债权，不是物权；对于宅基地租赁使用权人而言，享有的是用益物权。三是农民(户)转让宅基地使用权模式。在改革试点实践过程中，有个别地方突破了现行法律强制性规定，将农村宅基地使用权的受让人范围有限制地扩大。云南大理将农村宅基地使用权的受让人范围扩大至同一乡镇或办事处辖区内的符合宅基地申请资格条件的农村村民；湖南浏阳等地则将农村宅基地使用权受让人范围扩大至县(市)域范围内的农村集体经济组织成员。大理、浏阳等地实践突破了现行法律的规定，是否可取，尚值得探讨。四是变换农村宅基地性质后再转让模式。为避免出现“违法”现象，有些地方采取将宅基地变换为集体经营性建设用地后再转让。从法律关系的视角分析，该等转让已不再是宅基地使用权的转让，因为受让人依据该等转让取得的不再是宅基地使用权，而是有期限的集体经营性建设用地使用权。浙江义乌规定，对于已经完成更新改造的村庄，允许农民(户)将宅基地使用权转让给本行政区域范围内非本集体经济组织成员；但受让人需要与村级组织签订宅基地有偿使用合同，一次性缴纳土地所有权收益金。五是宅基地共享方式转让模式，典型实践出现在四川泸县。这一模式的具体做法是由农民(户)提供宅基地，与其他人进行合作共建房屋，即由他人提供房屋建设资金，房屋建成后，产权由农民(户)和提供资金的人按照协议共享[5]。

宅基地资源盘活的实践试点，从权利结构上分析，实质上是在坚持(保持)宅基地所有权不变的前提下，如何通过法律制度供给创新宅基地利用的权利结构，以实现盘活闲置宅基地资源，增加农民财产性收入的目标。从法理上分析，农村宅基地“三权分置”制度改革思路与现行“两权分离”宅基地制度相比，核心在于权利结构细化，将原来“两权”分离的宅基地权利结构细化为“三权”分置的宅基地权利结构。由于“所有权和使用权”属于现行法律制度体系中已有的概念术语，而“农户资格权”却属于现行法律制度体系中没有的概念术语。因此，农村宅基地“三权分置”改革实施的前提性理论问题便是“农户资格权”概念内涵的确定。对于农户资格权的法律性质，目前理论上大致有成员权说、宅基地使用权说、剩余权说、类所有权说等不同观点。成员权说认为，农户资格权为集体经济组织成员权所派生的权利，农户资格权是集体经济组织成员基于自己成员身份而享有的以农户为单位，以本集体经济组织所有的土地为对象，申请取得宅基地的权利。成员权说强调宅基地所负载的住有所居保障功能，将农户资格权定位为一种期待权。按照成员权说，农民(户)基于自己集体经济组织成员身份申请宅基地使用权，一旦申请获得批准取得宅基地使用权后，农户资格权就已经实现。“资格权作为成员权的组成部分，本身属于土地所有权行使方式的范畴，并不是宅基地使用权的组成部分。”[5]成员权说在逻辑关系上将农户资格权与宅基地使用权并列，形式上似乎对2018年中央一号文件作出了法理诠释，但对于集体经济组织成员以外的主体通过继承、析产等方式而取得宅基地使用权的情形，无法作出理论上的圆满解释。宅基地使用权说认为，农户资格权为现有宅基地使用权所派生，是以现行宅基地使用权为权源基础而创设次级使用权后的宅基地使用权。有学者认为，2018年中央一号文件提出的农村宅基地“三权分置”中的农户资格权，就指现行法律上的“宅基地使用权”，在“三权分置”改革之后，宅基地使用权并不需要也不应该发生本质上的改变[6]。宅基地使用权说在法理上将农户资格权的性质诠释为宅基地使用权，显然存在理论上的逻辑障碍。因为既然农户资格权的权利性质为使用权，那么，中央一号文件为什么要将“两权分离”的农村宅基地权利结构创新为“三权分置”的权利结构呢？剩余权说认为，农户资格权是宅基地使用权人将自己所享有的宅基地使用权在一定年限内让渡与他人使用后的剩余权。允许宅基地使用权人为他人设定有固定期限的土地使用权，自己保留宅基地剩余权[7]。剩余权说以英美法系的权利思维作为理论支撑，能否契合大陆法系的权利体系，不无疑问。类所有权说认为，农户资格权对应于传统大陆法系国家中的所有权，农户资格权为一种独立的用益物权，具有“类所有权”的属性[8]。类所有权说将农户资格权的权利性质定位为类所有权，对于保障农民(户)宅基地权益具有很强的现实意义，但类所有权是什么样的权利，仍然需要从理论上予以说明。

宅基地“两权分离”和“三权分置”权利结构体系中都包括“宅基地使用权”。在“两权分离”的权利结构体系中，“使用权”与“所有权”并列，而在“三权分置”的权利结构体系中，“使用权”与“所有权”“农户资格权”并列。从逻辑关系上分析，两者虽然“使用权”术语相同，但概念内涵应当存在差异。“两权分离”的权利结构体系中，“宅基地使用权”内容为宅基地使用权人对宅基地享有“占有、使用”和一定的“处分”权能，而不包括一般用益物权人所享有的“收益”权能。具体言之，在现行“两权分离”法律制度框架下，宅基地使用权人对于宅基地可以“占有、使用”，可以将宅基地使用权转让给本集体经济组织内其他成员，但不可以用之作为财产而获得相应收益。宅基地“三权分置”改革的目的在于克服现行宅基地“两权分离”所存在的不利于发挥宅基地资源财产性功能，不利于盘活闲置宅基地资源的弊端。“两权分离”权利结构体系中的宅基地所有权和“三权分置”权利结构体系中的宅基地所有权，两者内涵并无差异。因此，旨在克服现行宅基地“两权分离”制度弊端的宅基地“三权分置”改革，对于“农户资格权”和“使用权”内涵的界定，应以充实现行宅基地“使用权”欠缺的权能为理论前提。从法律角度界定“三权分置”中“农户资格权”和“使用权”的内涵，应当包含有一般用益物权人所享有的“收益”权能，但不能去掉现行“两权分离”法律制度所具有的保障农民住有所居的社会保障功能。

从法理上界定农户资格权的内涵，正确认识农户资格权的法律性质，需要明确四个前置性问题：一是“农户资格权”中的“资格”的含义；二是“两权分离”中的“分离”与“三权分置”中“分置”的联系与区别；三是“三权分置”中“农户资格权”和“使用权”的逻辑关系；四是宅基地“三权分置”改革所适用的社会经济生活原型。

第一，资格的含义。“资格”，从词义上分析，主要有两种含义：一是指为获得某种权利，或者参与某种活动而必须具备的先决条件；二是指身份。因此，资格与身份有着密切联系，资格权与身份权有着某种亲缘关系。现行法律制度体系中虽然没有对资格权作出具体规定，但《宪法》《土地管理法》条文中有“集体经济组织成员”术语。从逻辑关系上分析，“集体经济组织成员”与“农民”身份两者具有一致性，凡具有“农民”(农业户籍)身份者一定为某个农村集体经济组织成员；同样，凡是为某个农村集体经济组织成员者一定具有“农民”(农业户籍)“身份”。由此可见，资格权不仅与身份权有亲缘关系，而且与成员权亦有亲缘关系。

第二，“分离”与“分置”的联系和区别。“分离”中的“离”是指“离开”“分开”，“两权分离”是指两个权利“离开”“分开”，具体到农村宅基地“两权分离”的权利结构体系，是指宅基地所有权和宅基地使用权的“离开”“分开”，分别由不同主体所享有。“分置”中的“置”作为动词使用时是指“摆”“放”等。“三权分置”是指权利的“摆”“放”，具体到宅基地“三权分置”的权利结构体系，是指宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权分别“摆放”“设置”。因此，农村宅基地“两权分离”和宅基地“三权分置”的内涵区别在于，“两权分离”系主要从主体的视角而言，指所有权和使用权分别由不同权利主体所拥有；“三权分置”系主要从客体的视角而言，指所有权、农户资格权和使用权三个“权”分别予以设置。农村宅基地的所有权、农户资格权和使用权分别设置，并不一定由不同的权利主体享有。当然，宅基地“三权分置”重点在于“农户资格权”和“使用权”分置，而不是所有权与农户资格权或者所有权与使用权的分置。

第三，农户资格权和使用权的逻辑关系。从文义解释角度分析，宅基地“三权分置”中“农户资格权”和“使用权”的逻辑关系，有如下几个方面：一是既然2018年中央一号文件将宅基地所有权、农户资格权和使用权三者并列，则说明“农户资格权”和“使用权”逻辑上并非包含关系，而系并列关系。从理论上也许可以说宅基地“三权分置”中“农户资格权”和“使用权”派生于宅基地“两权分离”中的“宅基地使用权”，但绝不能说宅基地“三权分置”中的“农户资格权”派生于“使用权”。而且，宅基地“三权分置”中的“农户资格权”和“使用权”虽然从理论上可以认为是派生于宅基地“两权分离”中的“宅基地使用权”，但两者内涵并不能画等号，即“两权分离”中的“宅基地使用权”的内涵并不是“三权分置”中“农户资格权”和“使用权”内涵的简单之和。二是2018年中央一号文件将“农户资格权”列为宅基地“所有权”之后宅基地“使用权”之前，说明宅基地“农户资格权”相对于宅基地“使用权”具有逻辑上的优先性，即从权利产生的先后逻辑关系而言，先有宅基地“农户资格权”，再有宅基地“使用权”；或者说，拥有农户资格权者，原则上享有宅基地使用权，但享有宅基地使用权者，则不一定享有农户资格权。三是2018年中央一号文件在“资格权”之前明确使用了“农户”的修饰定语，从政策意蕴的角度而言，农户资格权利主体只能为农户。非农户可以参与利用宅基地这一土地资源，但并不能享有农户资格权。从此种意义上而言，农户资格权必然具有“身份”的因素。四是2018年中央一号文件使用宅基地“农户资格权”，说明农户资格权以宅基地作为权利载体，无宅基地当然就无农户资格权。农户资格权与宅基地之间的逻辑关系如同土地所有权与土地之间的逻辑关系：土地是土地所有权的载体，没有土地就不可能存在土地所有权。因此，理论上如果认为农户资格权首先是指农民(户)享有取得宅基地的资格，但并不一定能取得现实的宅基地的说法不可取。资格不同于资格权。农户享有取得宅基地的资格，并不等于农户享有农户资格权。

第四，“三权分置”改革适用的社会经济生活原型。依据权利取得方式之不同，宅基地权利的取得可分为原始取得和继受取得。从社会经济生活的实际情形而言，继受取得即宅基地流转之情形。显然，宅基地“三权分置”改革针对的是宅基地权利的继受取得即流转而不是原始取得。按照“如无必要，勿增实体”的奥卡姆剃刀原理，如果针对宅基地权利原始取得情形，“两权分离”理论即可解决，并不需要宅基地“三权分置”理论。因此，理论上应当明确的问题是，宅基地“三权分置”并不是针对宅基地的原始取得而是针对宅基地流转问题而言的。从此种意义上来说，宅基地“农户资格权”和“使用权”可以“分置”，但并不是必须“分置”。农民(户)依据法律规定申请取得的宅基地，只存在权利主体“分离”而不存在权利内容“分置”的问题。

综上分析，宅基地“三权分置”中“农户资格权”的法律性质宜定性为“身份”性权利。

三、农户资格权的规范构造

宅基地“三权分置”中的三权系指“宅基地集体所有权”“农户资格权”和“宅基地使用权”。作为政策性语言，该等表述并没有问题。但是，此种政策性语言如果转换为法学语言，转换为法律概念，权利名称表述是否规范、科学？有学者从农户宅基地资格权系创设了次级使用权后的宅基地使用权为立论前提，认为应当舍弃“农户资格权”概念，统一使用“宅基地使用权”的立法表述[9]。概念是思想理念的载体，新概念是新思想、新理念的载体。2018年中央一号文件提出“农户资格权”概念，旨在倡导一种新理念，一种新观念。从此种意义上而言，立法上如果舍弃“农户资格权”的概念，而采用现行已有法律概念，则“农户资格权”这一概念所负载的新思想、新理念、新观念的制度功能就难以得到有效的倡导和体现。因此，“农户资格权”概念在将来的立法(法律条文)中应予以保留。当然，在将来立法(法律条文)中保留“农户资格权”概念，并不意味着2018年中央一号文件关于宅基地“三权分置”的政策语言可以简单地直接转换为法学语言、法律概念。宅基地“三权分置”的“农户资格权”和“使用权”立法转换过程(法律条文化)中，有三个问题值得探讨：一是宅基地“三权分置”中的“使用权”与现行《民法典》规定的宅基地使用权的术语相同，但含义不一致，有悖于“同一语词，同一含义”的法律概念使用原理。二是宅基地“三权分置”中的“农户资格权”和“宅基地使用权”属于同一主体时，最好为两者设置一个上位概念，以简化语言表述和减轻思维负担。农民(户)按照法律规定，履行相应程序而取得宅基地时，除不享有宅基地所有权外，宅基地“三权分置”中的“农户资格权”和“使用权”应当均由农民(户)享有。因此，当农民(户)因申请而获得宅基地时，如果将此表述为农民(户)取得农户资格权和宅基地使用权，似乎有欠科学；如果表述为取得农户资格权，则有欠准确。从立法科学性、规范性要求出发，宅基地“三权分置”改革的政策语言转换为法学语言，转换为法律概念时，有两种表述方式可供参考：一种方式是将“三权分置”中的“使用权”在立法上表述为“利用权”，并以宅基地“使用权”作为宅基地“农户资格权”和“利用权”的上位概念，即宅基地上的权利首先区分为“所有权”和“使用权”，“使用权”进一步区分为“农户资格权”和“利用权”；“农户资格权”只能在集体经济组织成员之间转让，“利用权”可以自由转让至本集体经济组织成员以外的任何第三人。另一种方式是为“三权分置”中的“农户资格权”和“使用权”设置“地上权”的上位概念，即宅基地上的权利首先区分为“所有权”和“地上权”，“地上权”进一步区分为“农户资格权”和“使用权”。简言之，农户通过申请途径原始取得宅基地时，不需要使用“农户资格权”的概念，只有在农户将通过申请途径取得的宅基地予以流转时，才有使用“农户资格权”概念的必要。

农户资格权的权利主体为农户。农户作为法律概念，虽然为国家相关政策以及行政法规或者部门规章所采用，但对于农户概念内涵作出明确界定的并不多。2012年《农户贷款管理办法》第二条对“农户”概念进行了界定，但从逻辑上分析该概念仅仅是外延式的界定而不是内涵式的界定。“农户”作为概念包含了“农”和“户”两层含义。按照现行法律制度，“农户”中的“农”指户籍，为“身份”性概念。“农”的认定以户籍为标准，凡具有农业户籍的“户”即为“农户”。对于进行了户籍制度改革，不再区分农业户口和非农业户口的地区而言，“农户”中“农”的认定标准应为是否属于集体经济组织成员，集体经济组织成员方可成为农户资格权利主体。“户”的认定，原则上以户口登记簿记载为准，主要指父母以及未成年子女，但需要综合考虑家庭成员的年龄、婚姻状况等因素。子女已成年但尚未与父母分户的，则为一“农户”。成年子女如果需要另行申请宅基地，则必须先与父母分户，独立成“户”后才可以成为农户资格权主体。

农户资格权是针对宅基地流转而言的，如前所述，农户资格权以宅基地流转而需要将宅基地权利“三权分置”为前提，即农户作为宅基地权利主体将宅基地让与社会主体，受让宅基地的社会主体只能取得“使用权”，不能取得所出让主体的农户资格权。申言之，农村宅基地以本集体经济组织成员以外的社会主体为受让人进行流转的，农户资格权不发生流转，受让宅基地的社会主体并不因此取得所受让宅基地的农户资格权，农户资格权不发生移转，仍然由转让宅基地的农户享有。农户资格权在宅基地未流转时处于隐而不显的逻辑阶段，自农户将宅基地流转至本集体经济组织成员以外的其他社会主体，社会主体获得宅基地“使用权(利用权)”而“显现”。换言之，农户资格权是针对社会主体的宅基地使用权(利用权)而言的概念，没有社会主体的宅基地使用权(利用权)，也就无所谓农户的农户资格权，两者在逻辑上同时成立。从法理上分析，农户资格权和社会主体的宅基地使用权(利用权)在权利性质上非相对权而为具有对世性的绝对权，需要对外公示。宅基地为不动产，依照物权法原理，农户资格权和使用权(利用权)作为不动产物权，权利公示方式为登记。农户资格权和使用权(利用权)的登记遵循不动产登记的制度，按照不动产登记规则进行。理论上需要研究的问题是，农户资格权登记的主体为农户的“户主”还是农户的全体成员。登记簿上应当记载农户的全体成员，可以分为“户主”和“户成员”两栏分别记载。登记机关依照登记簿的记载向农户颁发农户资格权证书。农户资格权证书可以分为正本和副本。正本一份由农户“户主”持有，副本若干份由农户其他成员分别持有。

农户资格权和社会主体宅基地使用权(利用权)内容由农户与受让主体双方在法律允许范围内通过协议明确，并作为农户资格权和宅基地使用权(利用权)权利登记附件记载于权利登记簿中。当然，从立法角度而言，可以采用“倡导性条款+强制性条款”的方式，明确农户资格权人的权利内容。若农户和社会主体如果不明示排除，倡导性条款则自动适用，用以明确农户资格权利内容。倡导性条款包含的内容，可以考虑如下几个方面[9]。一是农户资格权人作为权利人，可以收取宅基地使用(利用)费。农户将宅基地让与社会主体使用(利用)，社会主体因此需要向农户资格权人支付相应对价，即宅基地使用(利用)费。农户资格权人享有收益权可以收取宅基地使用(利用)费，不仅是宅基地资源财产性利用的重要标志，也是宅基地农户社会保障功能的重要体现。当然，宅基地使用(利用)费，可以采用定期分期支付的方式，也可以采用一次性支付的方式；在金额上可以采取固定金额的方式，也可以采用逐年上涨(下降)的方式。社会主体向农户资格权人支付宅基地使用(利用)费的具体标准，可以考虑由县级人民政府根据本地实际情况，确定一定的幅度，由社会主体和农户在县级人民政府确定的幅度范围内进行确定。二是农户资格权人有权对社会主体使用(利用)宅基地的方式进行监管。社会主体获得宅基地使用(利用)权的目的通常而言，并不是用于建设自住住房，但是，其使用(利用)方式必须符合法律、行政法规规定。从促进、规范社会主体合理利用宅基地的角度来说，法律宜对社会主体如何利用宅基地画出明确的“红线”，以防止宅基地被不当滥用，违背宅基地“三权分置”改革政策初衷。强制性条款相对于农户资格权人来说为保护性条款，以确保农户资格权的制度初衷不被规避，不允许农户和社会主体协商排除。社会主体对宅基地使用(利用)的最长期限(如不超过七十年)，可以考虑设置为强制性条款。