文/邰江淼 徐荣 赵鑫 郭世东

（本文作者单位系江苏省南通市应急管理局）

编辑 包冬冬

2021年初，某地应急管理局对房屋建筑工地起重机械使用过程中发生事故的责任单位实施行政处罚并引起诉讼，随后两审均败诉，在网上引起了大众热议。在本案中，应急管理局在事故调查、处罚及案件诉讼中存在哪些不当或不足，值得全国应急管理部门或执法单位深入思考。

案情回顾

2019年7月14日17时20分许，某工程建造有限公司在位于某项目3＃楼进行17层板面混凝土浇筑作业时，发生一起起重机械钢绳断裂致吊起的布料机坠落事故，造成1人死亡、1人受伤。事发后，项目所在县人民政府于7月19日批准应急管理局成立事故调查组，应急管理局于8月30日向县人民政府报送事故调查报告，县人民政府于9月26日作出了批复。

接到批复后，应急管理局于9月30日对该起事故进行立案查处，并于12月4日对事故起重机械出租方——某建筑设备租赁有限公司下达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。后经听证程序，应急管理局于12月25日作出《行政处罚决定书》，认定该设备租赁公司安全管理人员履行职责不到位，无安全生产教育培训记录台账，安全生产检查记录台账不规范、不健全，对派出人员安全教育培训不到位，对事故发生负有责任，对其作出罚款21万元的行政处罚。并于当日将《行政处罚决定书》送达该设备租赁公司。2020年1月10日，亿邦公司足额缴纳了罚款。

2020年4月27日，该 租 赁 设备因不服应急管理局作出的行政处罚向法院提起诉讼，一审法院支持了当事人；一审被告（应急管理局）不服判决，提起上诉。2020年12月14日二审法院经过审理，判决驳回上诉，维持原判。

败诉原因分析

笔者没有收集到此次事故的调查报告，但通过对二审判决书分析，认为存在以下5个方面败诉原因。

第一，法律法规存在“打架”的现象。从判决书上看，设备租赁公司诉讼请求是针对调查处罚主体不适格、运用法律不当的问题，并不是诉讼要求判决自己没有违法行为。其实关键就是这家设备租赁公司认为处罚额度高了。应急管理局依据《安全生产法》对发生一般事故负有责任的生产经营单位“处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定（时2021年9月修正的新法尚未实施），对当事企业处以21万元罚款，但《特种设备安全法》却规定对发生一般事故负有责任的生产经营单位“处十万元以上二十万元以下罚款”。同样等级的安全生产事故，法律法规处罚的额度不一样，让当事人有“吃亏”感觉，也就有了听证、复议和诉讼的内在动力。

第二，事故调查报告留下致命隐患。从判决书分析，应急管理局提交的事故调查报告不严谨，存在致命隐患。首先，认同起重机械属于特种设备。2014年版《特种设备目录》对于特种设备又重新进行了明确。特种设备从原先的10个种类、63个类别、307个品种缩减为10个种类、48个类别、99个品种，类别缩减率达到23%以上，品种缩减率达到67%以上。起重机械方面取消了额定起重量小于3吨的起重机；品种上取消了汽车起重机、随车起重机、悬臂式起重机、升降作业平台、塔式皮带布料机等21个品种。因此，属于上述范围内的起重机械不能等同于特种设备。

其次，认为起重机械引起的事故就是特种设备事故。实际上，依据《安全生产法》第二条，《特种设备安全法》第二条、第一百条，《特种设备安全监察条例》第三条第三款，《特种设备事故报告和调查处理规定》第九条第三款规定，房屋建筑工地和市政工程工地用的起重机械在安装、使用过程中发生的事故，不属于特种设备事故。

第三，法律理解不准确也是败诉的重要原因。一方面，对法律的理解严重偏差。应急管理局及其代理人认为，“当普通法没有规定，或者普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法，而非有了特别法就不再适用普通法。”“被上诉人作为生产经营单位，首先应当遵守《安全生产法》，根据《安全生产法》落实安全生产责任。同时，对涉及特种设备的安全生产工作，还应当遵守《特种设备安全法》的规定，履行安全生产责任，此种特别规定是在特殊领域，对生产经营单位安全生产责任的加重”，这明显与《立法法》第九十二条 “其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。”规定相背离，不仅给对方树立了靶子，也给法官判案提供了依据。

另一方面，答非所问。应急管理局及其代理人引述《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》进行答辩，很明显此“答复”是针对道路交通安全的，并不是针对特种设备的，也给对方律师抓住了反击的机会。

第四，失去自我纠错的机会。此案中应急管理局在履行行政行为过程中，没有依法依规灵活运用好自我纠错的机会。一是没有用好听证程序。此案按程序组织了听证，但从后续发展情况看，听证并没有取得好的效果。二是没有用好诉讼环节。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年）第八十一条规定，一审期间行政机关可以改变被诉行政行为。应急管理局没有在一审期间及时纠正其行政行为。三是法庭辩论没有切中要害。应急管理局及其代理人在法庭辩论中法治素养不高、答辩没有做到有的放矢。

对策建议

通过此案，我们应该看到，随着经济社会的飞速发展，法治的理念越来越深入人心，各类企业要合法生产、依法经营，作为综合监管的应急管理部门也应依法行政、依法履职，避免陷入法律纠纷。同时，案件败诉会影响政府和部门公信力。

强化顶层设计，健全完善法规体系

一是法律修订要及时统一。《安全生产法》于2002年实施，《特种设备安全法》于2014年1月实施，两部法律关于事故等级划分基本一致，对同等级事故责任单位的处罚也是一致的。因此，行政相对人对行政机关的处理相对矛盾较小。《安全生产法》2021年9月修正后，罚款数额有所提高；《特种设备安全法》没有修订，对一般事故责任单位的处罚仍然是10万元到20万元，就让行政相对人“感觉”处罚不公，也就发生了本案。因此，安全生产的相关法律关于同一违法行为的处理要同步修改到位。

二是要及时准确厘清部门权限。法律出台时，往往会出现兜底条款，也会出现模糊条款，如“法律法规规定的其他情形”或“由相关部门实施监督管理”等，因此，在制定实施细则或部门规章时应与相关部门会商，明确具体情形或具体部门，既便于行政相对人也明晰监管部门。对于权限不清、责任不明的情况，应急管理部门要及时向党委政府提出意见建议。党委政府依据相关法律法规制定有关部门职责清单，按照法定化的职能、权限、程序和责任，厘清各部门对企业监管、事故调查、处罚权力的边界，让各部门做到“依单配权、用单厘界、照单履职”。

三是对专有名词适用范围要有明确的界定。特种设备应指由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定的特种设备目录中的设备；特种设备事故是指因特种设备的不安全状态或者相关人员的不安全行为，在特种设备制造、安装、使用等活动中造成的人员伤亡、财产损失、特种设备严重损坏或者中断运行、人员滞留、人员转移等突发事件。而本案中的起重机械不属于市场监管部门管理的特种设备，本事故也不属于市场监管部门调查处理的特种设备事故。

强化业务学习，依法开展事故调查处理

一是了解事故调查处理步骤。如成立事故调查组，应有事故调查组名单，并聘请技术调查专家、召开事故调查组成员会议，进行分工、收集企业各类资料和询问有关人员、取证（现场勘查图、视频音像），分析、形成专家技术分析报告和事故调查报告等。

二是按照程序开展调查处理。事故调查中一般分技术组、管理组、综合组、责任追究组和评估组开展工作。如管理组一般由应急管理等部门的人员组成，在技术报告基础上分析事故发生的间接原因，并提出对责任单位和责任人的处理意见；责任追究组由纪委监委负责，根据事故调查报告中关于监管部门或人员在履职中存在的问题进行调查处理等。

三是事故调查处理中的注意事项。不能自我设置“陷阱”，如本案中起重机械不能认定为特种设备，起重机械引发的事故不能认定为特种设备事故；不能自我无视“异议”，事故调查中会有争论，要多方求证，请专家甚至请法律顾问论证；不能违反程序，如成立事故调查组、取证以及调查、批复期限等。

强化法治素养，提高过程把控能力

一是主动听取的把控能力。事故调查报告形成过程中，要充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。事故调查报告在向政府报批前，事故调查组主动召开事故调查通报或警示约谈会，向事故责任单位或责任人主动通报调查处理情况，指出其存在的严重问题以及通报初步处理意见，并制作事故调查通报或警示约谈会记录，由参加会议的人员签字确认。

二是听证复议的把控能力。事故调查报告出来后或行政处罚作出后，法律赋予行政相对人听证复议的权利。但在实际操作过程中，大部分行政机关都将其看成走“形式”，没有充分利用听证复议来回应行政相对人的诉求；对每次的听证复议，只是办案人员或法制人员了解，往往都是维持，容易忽视行政相对人提出的异议或疑义。特别是对于行政相对人提出的会影响案子结果的证据或事实，没有及时提交案审会讨论，因而引发诉讼，最后导致败诉。

三是法庭应诉的把控能力。行政相对人往往在听证复议阶段不能解决其诉求后，会向法院提出诉讼，应急管理部门接到应诉通知书后，应高度重视，立即组成办案人员、法制人员和法律顾问组成的团队来应对。首先是围绕行政相对人的诉求起草答辩状，要条理清晰、逻辑性强，要有证据、法律依据，规定期限内向法庭提供符合要求的资料。其次是经过推敲，起草庭审中的辩护词，辩护词还是围绕事实、法律、证据来展开，要充分考虑庭审中的“变量”，要以不变应万变，不能跟随对方律师“起舞”。

强化底线思维，提高应对风险能力

事故调查或行政处罚引起行政诉讼始终是客观存在的，因此，必须要强化底线思维，提高应对风险的能力。

一是加强法规知识学习。各级政府和应急管理部门要树立“依法行政”的理念。应急管理人员要全面提高依法监管的能力，加强安全生产领域法律法规学习，弄清搞懂安全生产领域的法律体系、框架，如特别法与普通法适用关系、法律法规的位阶关系等，学通弄透法规法条的释义、制度规章的内容。还要加强各类标准规范的学习，提高对事实、设备、事故定性认定能力。“法定职责必须为，法无授权不可为”，学会运用法治思维和法治方式解决监管、调查、处罚过程中遇到的问题。

二是建立会商研判机制。事故调查报告初步形成后，要及时召开事故调查组、专家组进行集体讨论，让各方发挥专业所长，畅所欲言。应急管理部门也应在日常监管、事故调查、处罚过程中建立法制审核机制，一般的情况可由法制审核人员进行审核，复杂案情可以协调同级司法部门或法院协助审核。同时，可以与当地安全生产方面的专业律师建立合作关系，在履行保密要求的前提下，让其对日常的事故调查报告或处罚案件进行审查，提出意见建议。同时，也应主动与法院沟通，维护法律精神和社会正义。

三是建立主动纠错机制。应急管理部门在事故调查和处罚过程中如果确实存在瑕疵或错误，要依法依规处置。如在事故调查报告和行政处罚下达后，通过听证复议等，发现有重大错误时，应当主动改正，可向行政处罚相对人出具撤销行政处罚决定书，将原处罚决定书回收后，按照法定程序重新组织调查并重新作出新的处罚决定；如已进入诉讼程序，一审期间行政机关可改变被诉行政行为，并及时书面告知人民法院，避免后期的被动。