鹿光耀，郭锦墉

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，随后的各年度中央一号文件①如2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》、2020年《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》、2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、2022年《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等。、《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等中央政策、国家规划均对乡村振兴战略的实施作出了系列顶层设计和政策安排。通过农村土地利用政策激活农村土地要素的多元价值和多功能发挥，以及制度保障农村土地利用转型和农村土地利用效率提升，是实现乡村振兴发展的关键核心和重要突破口。恰值国家《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》核心政策文件实施期末，文章以乡村振兴战略实施中“农村土地利用政策供给”为研究切入，结合新时代国家乡村振兴战略实施的总要求，梳理总结新时代农村土地利用政策演进态势与乡村振兴土地利用政策需求特征，厘清农村土地利用政策供给与乡村振兴战略实施的耦合互动机制，分析农村土地利用政策助推乡村振兴战略实施路径与典型模式，提出新时代农村土地利用政策供给改革的对策建议。

一、新时代农村土地利用政策演进态势与供需特征

（一）新时代农村土地利用政策供给演进态势

在中国共产党百余年奋斗征程中，农村土地政策的变革始终居于十分重要的地位，党的农村工作始终围绕土地问题这条主线而展开，党对农村土地政策进行了积极的探索，创造性地走出了解决中国农民土地问题以及乡村发展的中国特色道路①易振龙.中国共产党农村土地政策的百年发展历程及其经验启示［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版），2022（3）：31-40.。我国农村土地利用政策历史演进脉络始终遵循了马克思土地产权理论中国化的理论逻辑和“以人民为中心”的价值旨归。农村土地利用政策是我国农村发展的基础性制度安排和乡村发展最重要的内生动力源泉，其内嵌于整个国家经济社会运行体系，是对国家发展战略、国家发展阶段和农村农业农民发展诉求等多种因素的积极响应。在党的百余年奋斗历程中，我国农村土地利用政策经历了系列的制定、调整和完善，其总体上促进了各个阶段我国农业农村的发展要求，并形成了与乡村发展政策需求与时俱进、良性互动的关系。党的十八大以来，我国农村土地利用政策供给改革重点围绕“农村集体土地确权登记”“建立健全农村承包土地‘三权分置’制度”“开展农村宅基地制度改革试点”②2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30个左右县（市）行政区域进行试点，掀开了新一轮农村土地制度改革和农村土地利用政策调整的序幕。“集体经营性建设用地入市改革试点”③2019年，《中华人民共和国土地管理法》修正案经全国人大常委会表决通过，其破除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，进一步明确了土地征收公共利益范围，确定了征收补偿的基本原则，改革了土地征收程序，强化了农村宅基地权益保障，实现了农村土地制度改革的多项重大突破。“明确土地承包期再延长30年”④郭仁忠，罗平，罗婷文.土地管理三维思维与土地空间资源认知［J］.土地理研究，2018（4）：649-658.等工作，激发了农村土地资源要素活力，释放了农村土地产权制度改革红利，推动我国农业农村农民发展取得了历史性新成就，农业农村农民事业发生了历史性变革，为党和国家事业全局发展提供了有力支撑。

有学者总结梳理中国共产党的百余年农村土地利用政策，认为大致经历了“1921—1955年：农地私人所有阶段”→“1956—1978年：农地集体所有阶段”→“1979—2013年：农地集体所有下的‘二权分离’阶段”→“2014年至今⑤关于“第四阶段”的起始时间，笔者更倾向于农村土地“三权”分置改革的提出肇始于2013年，理由是2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能、允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”；2014年中央一号文件（《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》）提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。至此，我国农村土地“三权”（土地所有权、土地承包权、土地经营权）分置改革的框架基本形成。：农地集体所有下的‘三权分置’阶段”等四个阶段⑥刘聪，张露露.一百年来中国共产党的农村土地政策：演变历程、变革效应与后续展望［J］.粮食经济研究，2022（2）：1-11.，新时代我国农村土地利用政策供给从农地集体所有下的“两权分离”农村土地利用政策，逐渐演变为农地集体所有下的“三权分置”的中国特色农村土地利用政策。虽然我国不同历史阶段农村土地利用政策的工具和内容有所差别，但主要都围绕“解放农村土地生产力和保障农民土地财产权益”的主线⑦罗冬霞.我国农村土地政策沿革：历史脉络、理论逻辑与价值旨归［J］.农村经济，2022（5）：40-49.，遵从了农地土地政策供给坚持“以人民为中心”的发展思想和共同富裕的长远目标。新时代推进农村土地利用政策供给改革仍应坚持充分保障农民权益的基本原则，不断赋予农民土地权能以提高农民的财产性收入，围绕乡村振兴和统筹城乡发展农村土地利用政策供给需求，致力推进农村土地利用转型和农村土地利用效率提升，以此助推乡村振兴战略实施，促进新型工农城乡关系建构。

（二）土地政策供给与乡村振兴政策需求特征

乡村振兴战略旨在根本破解我国“三农”问题，助推实现我国农业农村现代化，其实现的关键在于路径的选择。加强农村土地利用政策供给与乡村振兴战略实施土地利用供给政策需求的适配性和衔接性，既是实施乡村振兴战略政策保障体系的题中之义，又是加强农村土地利用政策供给适配性和衔接性改革的客观需求。基于农村土地要素的要素盘活和高效利用共同的公共政策供给目标，新时代农村土地利用政策供给改革与乡村振兴战略实施均具有迫切性、攻坚性和互促性等鲜明时代特征。

1. 农村土地利用政策供给具有迫切性

伴随着新型城镇化的发展，农村人地关系远程耦合趋势加强，中国农业已经深度融入世界农业体系当中。随着农村转移人口市民化或农民非农就业的增多，迫切需要农村土地利用政策供给改革为其提供农村土地退出制度安排，并保障其合法土地权益。伴随着全球化的发展，国际农业和农产品竞争日趋激烈，因而加快提升我国农业生产全要素效率，实现农业高质量发展成为中国农业现代化最为紧迫的任务，迫切需要通过政策制度性保障农村土地资源利用转型和土地利用效率提升。现行城乡“二元”土地制度引致农村土地要素入市制度障碍和城乡征收价值差异性较大，迫切需要完善农村土地要素市场化配置机制，形成农村土地要素价值多元、平等、安全和便捷的实现方式。在此意义上，深化农村土地利用政策供给改革是健全城乡融合发展体制机制的重要组成部分，又是助推城乡融合的重要抓手，农村土地利用政策供给改革与乡村振兴战略实施具有耦合性、多重迫切性的需求，实践中也亟须加快推进农村土地利用政策供给改革，以降低农村土地利用制度变迁迟滞引发的效率损失①陈坤秋，龙花楼，马历，等.农村土地制度改革与乡村振兴［J］.地理科学进展，2019（9）：1424-1434.。

2. 农村土地利用政策供给具有攻坚性

农村土地利用政策供给改革历来具有涉及主体多、范围广和利益调整影响深远等特点。乡村振兴背景下农村土地利用政策供给改革除了具有上述一般性特点外，还体现出攻坚性、长期性、变动性和复杂性等特点，如农村土地权益主体方面涉及农村土地确权与农村人口变动、农村流入人口和流出人口的农村土地权益的再配置、农村集体经济成员身份认定标准与准入条件设计等等；农村土地权益保障方面涉及农村土地征收公益性范围的认定条件设置，农村集体经营性建设用地入市制度建立健全，村集体、村民和基层政府的土地收益分配机制的构建完善，农村宅基地退出与补偿机制的建立健全等，因此，在推进农村土地利用政策供给改革过程中，必须致力破解当前农村农业农民发展底子薄、基础差和短板多，乡村发展内生动力不足，农村土地利用政策供给和乡村振兴战略不匹配等难题。

3. 农村土地利用政策供给具有互促性

不断推进的农村土地利用政策供给改革是对乡村振兴战略实施不同阶段土地利用制度需求的积极响应。新时代农村土地利用政策供给改革旨在通过调整优化农村土地利用政策制度设计，保障和促进城乡各类发展要素的有序流动，补齐乡村振兴发展各类要素短板，优化“农村土地要素+”借以推进乡村要素再重组，进而实现新型城乡关系构建和城乡交融互促发展②同①。。农村土地是农村土地利用政策调整的对象和实施乡村振兴战略的空间场域，农村土地利用政策和乡村振兴战略实施重要发力点都在农村，二者从不同的角度致力加快补齐我国“三农”领域短板，具有共同的发力场域和目标指向。在实践过程中，二者以共同的发力场域和目标指向为纽带，具有耦合互动的作用，呈现交融互促的关系。

二、农村土地利用政策供给与乡村振兴战略的耦合互动

（一）农村土地利用政策供给对乡村振兴的多功能价值

新时代农村土地利用政策供给改革以“三权分置”为核心，通过对农村土地地权确定颁证稳定乡村农户预期，创造农村土地要素流通与产权交易的前置制度条件，确保了农村土地要素资源的多功能价值承载和多功能效应发挥。一是新时代农村土地利用政策供给旨在促进农村土地要素的有序流动与平等交易。例如，新时代农村土地利用政策支持农村宅基地退出，其必然会伴生人口要素的城乡间流动。新时代农村土地利用政策激励农村土地承包经营权流转，而在这一过程又必然引导城乡资本要素、人才要素的城乡间流动。二是新时代农村土地利用政策供给旨在促进农村土地要素的“隐性”价值显化。例如，通过激励农村土地经营权流转和推进集体经营性建设用地入市试点，鼓励农村土地经营权流转和集体经营性建设用地通过土地租金、入市增值和经营分成等多种形式实现农村土地要素的“隐性”价值显化，有利于唤醒农村土地“沉睡资产”，释放农村土地资源的资产价值与资本价值。三是新时代农村土地利用政策供给旨在促进乡村新型农业经营主体的培育。例如，新时代农村土地利用政策通过农村土地确权激励土地流转和支持有效盘活农村土地资产，为新型农业经营主体进入和农村土地适度规模经营提供可能。而新型农业经营主体的准入和培育又必将提升农村土地利用效率和农业全要素生产率，进而有利于促进农业农村现代化发展和乡村振兴的实现。四是新时代农村土地利用政策供给旨在优化改善农村农业发展环境。例如，通过农村土地确权颁证和土地承包期再延长30年等政策稳定了农户预期，促进了农户对土地保育的投资理性自觉，并将促进农地质量改良与农业耕作环境优化。又如，农村宅基地有偿退出政策与集体经营性建设用地入市试点政策将有利于推进实现农村闲置空废用地的再利用，以及农村村庄“空心化”闲置问题的解决，进而实现乡村“三生”空间环境的改善优化。

（二）农村土地利用政策供给对乡村振兴的制度功能

1. 农村土地利用政策供给将为乡村振兴补足发展要素短板

农村土地要素作为乡村振兴重要载体，需要运用农村土地利用政策助推乡村发展要素聚集、乡村“三生”空间重塑和乡村功能重构。新时代农村土地利用政策供给改革旨在通过释放农村土地要素活力和发挥土地要素组合粘性，推进农村土地要素资源的再重组和优化配置，进而推进农村土地利用转型和提升农村土地利用效率。乡村土地要素的再配置与农村人口等乡村发展要素的优化重组互相促进、相伴相生。例如，农村土地利用政策供给改革若能妥善保障农户的土地权益则有利于促进农村人口的转移就业和农民的非农就业，将直接缓解农村的人地矛盾和农地“碎片化”问题；又如，乡村振兴中农村人口的转移就业政策支持有利于引导新型农业经营主体进入农村或吸引农村精英回流创业就业，进而实现乡村振兴发展主体要素的再补充；再如，政策保障农村土地要素和人口要素的优化再组合，又将优化乡村振兴的内生系统和激发提升乡村振兴发展的内生动力，为乡村产业振兴发展提供更加充足、更加优质的发展要素供给。农村土地是乡村振兴发展的重要组成要素与空间载体，农村土地利用政策供给改革旨在以农村土地要素盘活为突破口，发挥政策制度激励作用，调整包括农村土地产权生产关系，重组乡村振兴发展核心要素和优化乡村要素结构，实现乡村人口、土地和产业要素的联动重组，为乡村振兴发展补齐生产要素短板，进而全面推进乡村振兴。

2. 农村土地利用政策供给将为乡村振兴增添多重提质效应

农村土地利用政策供给改革促进城乡融合发展与乡村“三生”空间系统多功能提升是一项系统工程。新时代农村土地利用政策供给改革为加快乡村振兴提供了突破口，其在保障乡村振兴战略乡村“三生”系统功能提升和乡村振兴发展要素补短板的同时，也起到了多领域同频联动作用，助推城乡融合与乡村振兴多领域、多维度的多重提质增效效应。一是农村土地利用政策供给改革旨在畅通城乡土地要素流通渠道，推进城乡二元土地利用管理体制性障碍破除，将为农村土地流转市场化发展，健全城乡统一土地市场提供突破口。二是农村土地利用政策供给改革将促进乡村社会经济结构转型升级。例如，农村土地利用政策供给赋能农村土地经营权可进行抵押贷款等举措，将有利于提升农村金融供给水平，促进乡村产业发展的投融资；又如，农村土地利用政策供给改革支持农村经营性建设用地入市，将有效促进城乡土地要素等值化发展，将有利于促进乡村振兴与新型城镇化、新型工业化与农业农村现代化协同发力，共同推进城乡融合发展。

（三）农村土地利用政策对乡村振兴的互动机制

乡村振兴战略总要求的五个领域①乡村振兴战略总要求五个领域为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。分别对应不同的发展侧重。农村土地利用政策供给通过不同方式和不同路径对乡村振兴战略总要求的五个领域提供了政策支撑，并与乡村振兴形成了循环互促作用机制。农村土地利用政策供给改革通过支持和保障乡村振兴要素流动重组、乡村调整结构和乡村功能优化等助推乡村振兴战略的实施。一是推进农村土地确权与鼓励土地流转，配套农村土地整治等工程，通过培育和引入新型经营主体，吸引社会资本下乡，将进一步提升乡村产业发展的能力。鼓励盘活农村闲置土地等政策，将直接增加农村各类产业用地供给，再通过对新型农业经营主体的准入引导、土地入股的允许等合作政策，将有效助推乡村三次产业融合发展和实现乡村产业兴旺。二是农村耕地质量改善和农村“三生”空间重构等农村土地利用支持政策，将为乡村生态宜居实现提供有效途径和制度保障。三是农村土地利用政策支持农村发展主体再充实、农业生产高质量发展和农村“三生”环境改善，将有助于农耕文化保护以及实现乡风文明重塑。四是农村土地利用政策支持的土地要素“隐性”价值显化与集体经济功能提升，将为乡村现代治理体系和治理能力提升夯实经济基础，如宅基地制度改革试点政策有利于缓解农村宅基地供需紧张，同时还可以减少邻里宅基地矛盾纠纷。政策支持农村精英的回流与鼓励返乡创业就业，将进一步增强乡村治理主体并提升农村社会基层治理能力。五是政策支持农村土地要素流动，实现土地“隐性”价值显化和培育新型经营主体等将有助于乡村振兴生活富裕目标的实现。

三、农村土地利用政策助推乡村振兴战略的实施路径与模式

（一）农村土地利用政策助推乡村振兴的实施路径

新时代农村土地利用政策助推乡村振兴总体上遵循推进农村土地利用转型—促进乡村发展要素重组—推进乡村发展结构转型—健全乡村发展功能—实现乡村振兴发展的实施路径，其坚持农业农村优先发展，聚焦实现农村土地产权关系明晰化、农地权能完整化、流转交易市场化、农地管理法治化、产权保护平等化和土地收益分配公平化等政策供给改革方向，以农村土地要素利用转型和提升为突破口，推进乡村要素结构、治理结构和地域结构的重组，聚合农村人口、土地和产业等发展要素，通过发展要素重组聚合实现乡村“三生”空间的优化提升，进而助推实现乡村振兴发展，在作用路径上呈现分类推进、多维交叉和逐步递进的特征②陈坤秋，龙花楼，马历，等.农村土地制度改革与乡村振兴［J］.地理科学进展，2019（9）：1424-1434.。新时代乡村振兴工作按照“集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并”的分类推进思路，区分不同区域类型乡村分类推进乡村振兴工作，基于上述分类思路将乡村振兴分为集聚提升型、城郊融合型、特色保护型、搬迁撤并型四种主要区域类别。新时代农村土地利用政策供给改革应以此为依据，针对不同乡村振兴发展区域类型，对标“提升农村土地利用效率、促进乡村发展要素聚集、推进乡村发展结构转型、健全乡村发展功能”作用路径，有重点、有针对地发力并适时进行政策供给优化调整。同时，新时代农村土地利用政策供给改革要致力与乡村振兴相关政策、乡村非正式制度等形成有机衔接的政策体系，并通过体系性政策供给促进乡村组织、产业、人才、生态、文化和生活的多维振兴。故此，新时代农村土地利用政策供给改革要立足乡村振兴区域类型和乡村振兴发展实际，聚力重组乡村发展要素，助推乡村人员结构、治理结构、组织结构、产业结构和空间结构等多维重构，实现农村土地多功能发挥与乡村全方位振兴。

（二）农村土地利用政策助推乡村振兴的实施模式

农村土地利用与乡村振兴发展密切相关，不同类型的土地利用方式将给乡村发展带来明显的差异化影响①刘彦随，严镔，王艳飞.新时期中国城乡发展的主要问题与转型对策［J］.经济地理，2016（7）：1-8.。同时，农村土地利用形态与乡村发展状态不断变化②龙花楼，戈大专，王介勇.土地利用转型与乡村转型发展耦合研究进展及展望［J］.地理学报，2019（12）：2547-2559.，乡村土地利用变化和乡村发展的交互作用成为农村土地利用政策供给改革的重要关切和政策着力点。农村土地利用政策供给改革本质是为了不断适应城乡生产力发展的生产关系再调整。根据国家《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》安排，结合乡村振兴集聚提升型、城郊融合型、特色保护型、搬迁撤并型四种主要类别，分别探讨农村土地利用政策供给改革助推乡村振兴发展模式。一是农村土地利用政策助推集聚提升型乡村振兴模式。集聚提升型乡村振兴模式主要针对乡村人口流失严重与自然村大量减少情形，该类型乡村农村土地利用政策供给改革要聚焦支持中心村，大力培育乡村综合体，着力推进乡村的产业集聚发展、农民集中居住和资源集约利用，实现公共基础设施与服务的集中供给以及发展要素的集中配置，进而实现乡村聚落发展要素的再聚集。二是农村土地利用政策助推城郊融合型乡村振兴模式。该类型乡村农村土地利用政策供给改革应立足乡村立足打造城市“后花园”与“物质保障基地”，坚持城郊融合导向，围绕发挥乡村毗邻城市近郊区位优势，着力推进乡村土地整治和产业升级，鼓励并支持以土地流转、出租等优化农村土地利用方式，提升农村土地利用效率与优化乡村“三生”空间进行产业培育。尊重农民在土地退出与城镇社会保障换取之间的自由选择，助推近郊型乡村农民市民化进程。针对城市“盲目扩展”征收近郊乡村土地等的风险，应实施严格实施土地用途管制，严格禁止违规违法买卖乡村宅基地和城里人违规违法下乡建房，并充分保障已进城落户农民的合法土地权益。三是农村土地利用政策助推特色保护型乡村振兴模式。特色保护型乡村一般为历史文化名村和传统古村落等，其是传统中华文化赓续和“留住乡愁”的精神空间。该类型乡村农村土地利用政策供给改革立足保护优先和永续利用政策导向，发挥农村土地利用政策约束性作用，规范引导资本下乡，因地制宜发展乡村旅游或特色乡村产业促进乡村产业间的深度融合与创新开发。要立足保护传统空间与原生态环境，提取记忆符号与文化要素，优化村落“三生”空间，突显文化功能，塑造乡村精神空间，实现乡村保护与特色有机结合发展。四是农村土地利用政策助推拆迁撤并型乡村振兴模式。该类型乡村主要面临着生态环境脆弱、生存环境恶劣、人口大量流失和发展动力潜力弱等困境，不得不通过拆迁撤并的方式实现乡村异地振兴。农村土地利用政策供给改革供给助推“拆迁撤并型”乡村振兴可以通过土地复垦还绿、乡村生态建设等方式，兼用增减挂钩与占补平衡等土地管理制度，实现原乡村土地权益的跨区域转移，为村落的跨区域重构或农民搬迁发展积累发展资金。同时，统筹整合各项涉农资金，从土地、住房、就业和公共服务等多个维度保障搬迁农户合法权益。

四、乡村振兴与农村土地利用政策优化供给的路径构建

（一）建构农村土地利用政策与相关各类制度联动效应

农村土地利用政策制度安排是乡村振兴战略实施的重要保障，基于“推进农村土地利用转型—促进乡村发展要素重组—推进乡村发展结构转型—健全乡村发展功能—实现乡村振兴发展”的政策效应发生机制，农村土地利用政策供给改革要立足激活农村土地要素的多元价值和多功能发挥，围绕农村土地利用转型和农村土地利用效率提升，坚持有效管控和促进农村土地利用转型和效率提升以达到助推乡村振兴的战略目标。同时，实践中不仅要发挥农村土地利用政策对乡村转型发展与乡村振兴战略实施的助推作用，更为重要的是坚持以农村土地制度改革为突破口，不断深化农村土地利用政策供给改革，优化农村土地利用政策供给，并使农村土地利用政策制度安排与乡村振兴相关制度、乡村非正式制度形成有机配套，互相联动，进而最大化地提升公共政策供给对乡村转型发展与乡村振兴战略实施的重要积极影响。尤其要推进农村土地利用政策与乡村人口、资本等要素集聚的联动，实现农村土地利用政策与城乡户籍制度、社会福利制度、金融制度等的大联动，实现农村土地利用政策与乡村振兴制度、非正式正式集合成“制度束”和“制度网”，对乡村转型发展与乡村振兴战略实施进行全方位、多维度、多层次的制度规范和制度激励。农村土地利用政策一般是在国家主导下的农村基本产权制度安排，其将对乡村价值观、乡村自治理秩序、乡村生产生活习惯、乡村文化体系和乡土关系等非正式制度产生影响，需要在农村土地利用政策供给改革过程中，注意扬长避短，吸收非正式制度精华。农村土地利用政策是实施乡村振兴战略的有力抓手，但仍然需要高度关注政策间“摩擦性冲突”和 “政策逆激励”现象。例如乡村振兴中非乡村经营主体过渡进入或非规范准入有可能对小农户“生计”产生冲击，乡村非农产业用地过渡供给、大面积农地非农化可能与耕地保护存在一定的供给矛盾。

（二）明晰乡村振兴对农村土地利用政策供给的反馈机制

乡村振兴实施成效是检验农村土地利用政策供给改革效能的试金石，并在乡村振兴实施过程中对农村土地利用政策供给改革形成正反反馈。新时代农村土地利用政策供给改革需要明晰乡村振兴对农村土地利用政策的反馈机制与反馈内容，健全乡村振兴进程中农村土地利用政策供给改革的风险防范与预警机制，实现新时代农村土地利用政策供给改革与乡村振兴互促关系负效应的有效管控。在乡村振兴过程中乡村发展要素重组有可能发生各类要素剧烈变动，如乡村人口的迁出与回流、乡村人口老龄化服务、乡村产业用地调整、乡村“三生”环境诉求、农地经营规模变动以及技术进步冲击等均会对新时代农村土地利用供给改革提出新的要求，在实施乡村振兴的工作中，需要深化乡村振兴对农村土地利用政策供给改革的正反馈效应认知和把握，以农村土地资源配置为主要方向，通过对乡村农户权益保障、乡村土地利用效率、乡村土地利用的生态环境与社会经济效应等多视窗反馈评估，适时调整农村土地利用管理政策供给。乡村振兴战略实施五年来，乡村产业实现新发展，乡村生态展现新气象，乡村文化蕴育新风貌，乡村治理开创新局面，农村民生跃上新水平，乡村振兴已经形成新格局。但是，要全面实现乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，仍需继续书写好乡村振兴的大文章。新时代农村土地利用政策供给改革要高度重视乡村振兴对农村土地利用政策供给改革的正反馈效应，立足夯实农业基础，深化农村改革，壮大乡村产业，推进乡村建设，强化乡村治理，加快推进乡村振兴步伐的工作举措。恰值《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》实施期末，亟须结合党和国家新一轮乡村振兴战略规划部署和任务安排，构建与乡村振兴战略实施更加科学合理、更加协调匹配的农村土地利用政策体系。更加关注乡村振兴战略实施与城乡融合发展互促共进机制，辨清乡村振兴战略实施与城乡融合发展对农村土地利用政策供给改革多元路径反馈特征，进一步健全完善农村土地利用政策供给的体系性和兼容性，实现城乡土地利用制度在乡村振兴战略实施和城乡统筹发展中释放更大政策红利。

（三）加强农村土地利用政策供给改革与乡村发展的适应性

在乡村振兴战略实施过程中涌现了诸多农村土地利用政策供给改革创新实践和制度突破，有效促进了乡村振兴战略实施，并健全发展了中国特色农村土地制度。但不可否认，当前乡村振兴战略实施取得阶段性成果的同时，局部乡村振兴发展依然面临诸多困难。党的十八大以来以“三权分置”为核心的农村土地利用政策的完善的同时仍然还有进一步改革提升的空间，尤其是伴随着乡村振兴实施阶段的更替，注重提升农村土地利用政策供给改革与乡村振兴发展公共政策需求的耦合协调水平和二者间的适应性仍然需要发力。我国乡村地域广阔且复杂，区域间区位、经济发展水平等差异较大，各项农村土地利用政策在形成、发展、利用以及功能演变等方面均存在显著差异。例如，宅基地“三权分置”政策仍然未达成共识，亟须对宅基地“三权分置”试点中实现形式中存在的问题、运行机理以及试点经验等方面进行全面系统总结，进行区域差别化地探索宅基地“三权分置”的实现形式。注重从全国宏观层面、地方中观层面和农户微观层面来系统协调其差异，为区域差异化的宅基地制度政策改革提供科学指导。又如，以“三权分置”为核心的农村土地利用政策以“土地确权”为重要内容，适度规模经营是农业现代化发展的客观要求，而农村土地利用政策中“土地确权”可能将进一步固化土地“细碎化”，增加较大面积土地整理的难度，疑似与适度规模经营的政策目标背离。再如，农村土地利用政策中宅基地制度改革是盘活农村建设性土地的重要措施，但现实中农村宅基地面积小，长久的建筑化利用导致宅基地复垦难度大和成本高，如何科学确定宅基地复垦标准值得商榷。因此，农村土地利用政策优化供给改革仍需结合实际、因地制宜，科学设计，努力处理好小农户与现代农业农村发展有机衔接问题尤为重要。

五、结 语

农村土地利用政策供给改革是推进乡村振兴的重要突破口与重要途径。农村土地利用政策供给改革旨在通过制度安排适应城乡生产力发展的生产关系发展变化，助推乡村振兴发展要素的重组和优化配置，激活乡村振兴发展潜能，实现乡村振兴发展与城乡地域功能的整体提升。新时代农村土地利用政策供给改革与乡村振兴战略实施兼具迫切性、攻坚性和互促性的鲜明时代特征。农村土地利用政策供给改革与乡村振兴战略实施二者耦合联动、互促互馈。新时代农村土地利用政策供给改革通过补齐乡村振兴发展在人口、土地和产业等核心发展要素上的短板，为乡村振兴乃至整个城乡地域系统的优化具有“多重提质效应”的功能。结合新时代国家乡村振兴战略因地制宜、分类推进部署安排，对“集聚提升、城郊融合、特色保护、拆迁撤并”各乡村振兴区域类型应提供切入点不同的农村土地利用政策供给，同时需要进一步发挥农村土地利用政策与乡村振兴政策、非正式制度等的制度联动作用；需要进一步明晰乡村振兴与农村土地政策供给改革的互相反馈机制，需要进一步加强农村土地政策供给改革举措与乡村振兴战略实施和统筹城乡发展的适应性、衔接性和系统性。