胡艳芬

摘   要：澳大利亚联邦政府对高等教育的管理经历了从州政府收回管理权、平衡大学教育与职业教育、建立一体化的国家高等教育体系三个重要时期。如今，澳大利亚高等教育的国际声誉建立在联邦政府科学的高等教育分类管理制度和质量标准框架上，《高等教育标准框架（门槛标准）2015》将国内高校分为了六类，并规定不同类型的高校在教学、研究、课程认证等方面的不同要求，为高校提供了自我发展的上升路径和参照标准。联邦政府根据高校类别设置不同的质量标准、建立联通的人才流动桥梁、实行市场介入和政府管控下的高校自由办学，促进了澳大利亚高等教育的高质量和多样化发展。

关键词：分类管理 澳大利亚高等教育 高校分类 高等教育机构

高校分类发展是优化我国高等教育管理方式的重要途径，《国家中长期教育改革和发展規划纲要（2010—2020年）》中提出，高等教育的发展目标之一是“促进高校办出特色”，探索建立高校分类体系、实行分类管理成为促进高等教育发展的首要选择[1]。高校分类的方式有很多种，其中，政府的规划式分类是依据高等教育发展的现实配置、机构的层次类型和分工而得到的分类体系，旨在优化高等教育结构，合理配置资源，提高高校的办学效率和效益[2]。澳大利亚因卓越和优质的高等教育水平享誉全球，其教育领域的国际声誉很大程度上建立在联邦政府科学的高等教育分类管理制度和质量标准框架上。

一、澳大利亚高校分类管理的演变历程

（一）高等教育管理权的收回

19世纪50年代至20世纪60年代中期是澳大利亚高等教育体系的初建时期。1850年，澳大利亚第一所大学——悉尼大学在新南威尔士州成立，主要是为满足当时英国殖民者子女的教育需求，以及培养一批合格的领导者和管理者。直至1953年，澳大利亚才出现了第二所大学，随后几年，各州和领地陆续在当地建立了大学。起初，澳大利亚的大学由各州政府提供资金支持，大学的管理权掌握在州政府手中，后来随着民族意识的觉醒，联邦政府开始试图收回对大学的管理权，以扩大在教育领域的影响力。因此，大学经历了一段时期的联邦政府和州政府协商共治局面，最终联邦政府通过向大学拨款的方式获得了高等教育领域的领导权。1946年，澳大利亚国立大学成立，这所大学归属于联邦政府所有，是澳大利亚的第一所全日制研究型大学，其研究和教学都以国家需求和利益为出发点[3]。无论是设法掌控高等教育管理权，还是建立专门培养国家所需人才的澳大利亚国立大学，都体现了联邦政府将高等教育与国家发展紧密捆绑在一起的决心。

（二）大学教育与职业教育之争

20世纪60年代中期至20世纪80年代后期是澳大利亚高等教育的双轨制时期。这一时期澳大利亚的大学虽然发展缓慢，职业教育却在矿业和工业迅速崛起的背景下得到蓬勃发展[4]。当时澳大利亚处于产业结构大调整时期，国家建设亟需来自各行各业的优秀人才和丰富多样的劳动力类型，而大学教育所传授的知识被认为与当时的社会需求脱轨，无法为产业输送合适的人才，因而大学教育受到来自社会各方的质疑。为了调整高等教育结构以适应经济发展需求，1964年，联邦政府发布《马丁报告》，要求丰富高等教育类型以满足多样化的劳动力市场需求[5]。1965年3月，联邦议会宣布建立新的高级教育学院（Diploma College，即文凭学院）与大学教育进行区分，由此形成了包括大学和高级教育学院在内的高等教育双轨体制，其中，师范学院、工艺学院和其他一些高等教育机构也被囊括在高级教育学院体系之中[6]。报告中提到，大学与高级教育学院享有同等地位，各自承担不同职责。大学教育可以继续保持原有的学术和研究特色，培养优秀的本科学历和研究生学历人才，高级教育学院则承担起高级职业教育的责任，教授基本的专业知识，重点培养学生未来工作所需的知识与技能，前者颁发学士及以上学位，以科研为主，后者负责文凭层次的高等教育，以教学为主。而未被政府归于高级教育学院的一些职业技术教育和培训机构在这一阶段也得到了政府的重视和支持，逐渐发展成规模化的技术与继续教育（Technical and Further Education，TAFE）的职业教育体系[7]，成为澳大利亚的教育特色之一。

（三）一体化的国家高等教育体系

20世纪80年代后期至今，是澳大利亚高等教育的一体化时期。受西方经济萧条的影响，惠特拉姆政府承诺的全民免费高等教育政策难以维持，高校面临入学人数越来越多而政府资金投入越来越少的窘境[8]。为了给高等教育注入活力，政府决定放权给各高校。大学和高级教育学院可以自行设置课程和招生规则，重新制定收费标准，凭借自身办学实力和专业特色争取生源和政府的竞争性资金。于是，大学和高级教育学院的关系从各司其职变成竞争对手。一方面，高级教育学院以其广泛的专业学科、多样化的课程设置、灵活的教学方式、实用的教学内容、校企合作等特色吸引了大量受教育者，同时，高级教育学院通过提升实力后所颁发的学历资格等级越来越高，到20世纪80年代，有些高级教育学院已能授予研究型硕士学位，一些实力雄厚的学院甚至和大学合作，联合培养博士研究生。另一方面，大学在受到社会质疑后也开设了大量更具实用性的课程，旨在培养学生未来职业所需的知识和技能。长此以往，大学和高级教育学院之间的界限在激烈的市场竞争下逐渐模糊，两类学校的区别越来越小。1988年，澳大利亚职业、教育与培训部时任部长道金森发布了《高等教育：一份政策声明》，宣布废除澳大利亚高等教育的双轨制，取而代之的是新的、统一的国家高等教育体系[9]，高级教育学院类别被取消，原有的学院将并入大学或是自行合并成为新的大学。

澳大利亚高校的发展在很大程度上受国家发展战略的影响，教育的首要目标是服务国家建设和经济发展。在联邦政府的强势干预与宏观调控下，澳大利亚的高等教育体系经历了双轨制到单轨制的变化，这期间政府对高等教育的管理力度逐渐加大，管理视角趋向微观。21世纪初，政府开始关注高等教育的质量和多样性，出台了一系列相关政策和文件，分析高等教育面临的问题和挑战，建立第三方质量监察机构和完善分类管理制度[10]，大力整顿国内办学水平参差不齐的高等教育机构，以确保澳大利亚高等教育的声誉。政府的目光从高等教育体系和结构的改革聚焦到各类学校的发展和提升上，各高等教育机构也借此机会获得了正式的身份和地位。通过科学的分类方式和严格的质量把控，澳大利亚高等教育中的大学与高级教育学院之争被淡化，各类高校在政府的支持下各展其才，优势互补，构成了丰富多样的高等教育体系。

二、澳大利亚高校分类管理制度

（一）高等教育机构分类标准

“高等教育机构分类标准”（Higher Education Provider Category Standards，PCS）是《2015年高等教育标准框架（门槛标准）》（下文简称《门槛标准》）的重要组成部分，阐明了现有的高等教育机构类别以及相应的机构特征和职责。《门槛标准》的另一个部分为“高等教育标准”，详细规定了澳大利亚所有高等教育机构在教学、研究、学生参与和成绩、学习环境、治理与问责等方面的具体要求[11]。该文件为澳大利亚高等教育质量与标准署（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）定期审查全国高校资质的主要依据[12]。值得一提的是，澳大利亚教育部在2018年单独对《门槛标准》中的PCS展开新一轮的审查，并于2019年10月采纳了审查报告中最新的分类体系和各类高校的条件设置，根据最新的审查报告，政府将简化对大学的分类，增加非大学高等教育机构的类型[13]，以确保PCS的灵活性和有效性，催生类型更加丰富的非大学高等教育机构，以应对不断变化的劳动力技能需求。新的PCS仍处于制定之中，因此，目前澳大利亚采取的分类标准依旧参照2015年的《门槛标准》。依据该分类标准，澳大利亚现有的186所高等教育机构被分为了澳大利亚大学、澳大利亚专业大学、澳大利亚大学学院、海外大学、海外专业大学以及非大学高等教育机构六类。

（二）澳大利亚高校类型和办学要求

TEQSA最新发布的国家注册汇总表显示，截至2019年，在TEQSA注册的高等教育机构包括了40所大学（其中3所为私立大学）、1所专业大学、1所大学学院、1所海外大学以及包括TAFE学院在内的143所非大学高等教育机构。[14]

1.澳大利亚大学

澳大利亚大学是本土最受尊崇和认可的高等教育机构，因而PCS对其有着最高的要求。在教学方面，大学需要提供至少三个广泛领域的本科生和研究生课程，且至少85%的课程通过自主认证;在研究方面，大学需要承担国家主要的科研任务，努力在各领域创造新的知识和技术;在教育资源上，大学需要为教师和学生提供丰富的教学、学习资源以及充足的奖学金。此外，行业参与、公民领导和社区参与是大学区别于其他高等教育机构的重要特征，大学需要与当地的社区和企业建立积极的联系，推动地区经济发展，在各类高校中发挥领头和示范作用。

2.澳大利亚专业大学

该类大学需要满足与澳大利亚大学相同的要求，在研究和教学领域只需专攻一个或两个广泛领域。澳大利亚神学院（University of Divinity）是澳大利亚唯一一所专业大学，它是一个类似于牛津大学或伯克利研究生神学联盟的学院模式，包括三个天主教学院，以及浸信会、路德会、圣公会等 11个学院，学生总数相对较少，全日制学生人數约为700人。神学院的教学和研究主要是围绕人文科学、圣经研究、基督教思想与历史、神学四个广泛领域展开，毕业生可获得澳大利亚资格框架（AQF）中的5～10级（即高级文凭至博士学位）的学历证书和神学文凭。[15]

3.澳大利亚大学学院

大学学院是澳大利亚高等教育机构发展过程中比较特殊的一种过渡阶段类别。其标准基本与大学和专业大学一致，但是在课程自主认证权限上没有硬性要求，需要注意的是，大学学院需要具有切实可行的计划，保证自己能在五年内达到澳大利亚大学或澳大利亚专业大学类别的标准。阿文代尔高等教育学院（Avondale College of Higher Education）是目前唯一通过了TEQSA注册的大学学院，其前身是维多利亚州墨尔本的一所学院，从20世纪50年代开始授予学位，提供的学位范围不断扩大且受到新南威尔士州政府的认证。经过10年的发展，学院教师的科研水平大幅提升，研究成果丰硕，建立了4个研究中心和1个学术出版社，与澳大利亚大学、学术界和工业界的合作研究日益增多，最终在2019年8月获得了TEQSA授予的阿文代尔澳大利亚大学学院资格。

4.海外大学

此类大学首先需要符合澳大利亚大学类别的同等标准;其次，其大学身份必须在母国通过注册，受到认证机构或同等政府机构的认可;最后，学校的地位和标准应当通过TEQSA的审核。澳大利亚卡内基梅隆大学是澳大利亚第一所海外大学，它在硅谷、华盛顿特区、卢旺达、卡塔尔和澳大利亚的阿德莱德市都设有校区。卡内基梅隆大学获得了美国中部各州高等教育委员会（Middle States Commission on Higher Education）的认证，所授予的学位也得到了TEQSA的全面认证，在澳大利亚交付的课程全部符合澳大利亚资格框架的要求。

5.海外专业大学

该类大学需要同时满足海外大学和专业大学的注册标准，事实上，澳大利亚目前并没有任何一所海外专业大学，因此，在2019年的审查报告中，教育部决定和其他部门协商取消专业大学和海外专业大学的类别，将其分别并入大学和海外大学的类别之中。

6.非大学高等教育机构

非大学高等教育机构必须符合《门槛标准》中的PCS，并提供至少一个经认证的高等教育资格。相较于大学，这些机构更侧重于教学，不要求教师在其教学领域内从事研究，除非学校希望通过研究活动提供更高的学位。高等教育机构可以向TEQSA申请授权自行认证其部分或全部课程，TEQSA将会根据高等教育机构的课程设计、课程资源和信息、课程准入标准、教学质量、学生成绩评估、课程监控等方面进行审查和评估。非大学高等教育机构包括了提供高等教育学历的TAFE提供者、一些与职业教育和培训相关的公司、半自治政府机构成立的机构，或是以在线课程为主的机构等一系列营利性或非营利性的机构[16]，其专业领域和课程内容丰富多样、规模大小不一，既可以专攻某些小众专业也可以涵盖广泛学科领域，极大地丰富了澳大利亚高等教育的类别。

三、澳大利亚高校分类管理制度的特色

（一）根据高校类别设置不同质量标准

整体来说，PCS将澳大利亚的高等教育机构分为大学和非大学高等教育机构两大类，对这两个类别采取了截然不同的注册和审查标准，在强调大学的教学与科研双重使命的同时，给予非大学高等教育机构最大的生存空间。例如，大学除了需要按照标准规定的要求进行高水平的研究与教学之外，还需要在高等教育各部门中发挥领导和示范作用，带头履行输送优质人才、产出科学成果、服务社会发展和推动国家经济繁荣的职责，而不只是提供一个经认证的高等教育资格、保证完成基本的教学任务即可。非大学高等教育机构是澳大利亚高等教育系统中非常重要的组成部分，虽然他们在规模上不能与一般大学相媲美，但广泛的专业领域和注重实践的教学理念使其在实力强大的大学夹缝中站稳了脚跟，且具有极大的发展潜力。PCS的划分实际上是为非大学高等教育机构提供了一张发展路径图与目标清单。对于想要平稳发展的高校，可以根据标准要求进行自我审查，在保证质量的前提下，最大程度地凸显本校办学特色，而另一些发展成熟、具有野心的高校可以参照标准，对比自身的实力与大学要求之间的差距，在发展到一定程度时成为大学学院，最终经过5年预备实现层级的跨越。这种具体的、灵活的质量评估标准，鼓励了高校的不断提升与发展，增加了澳大利亚高等教育结构的多样性和透明性，各类高校定位清晰、泾渭分明、目标明确、优势互补，不仅提高了高校的办学效率，而且强化了不同类型学校的办学特色，平衡大学与政府、社会之间的关系，促进了澳大利亚高等教育事业的优质发展。

（二）构建联通的人才流动桥梁

澳大利亚的高等教育机构虽然被分为六类，但AQF构建了不同类别机构学生进行流动的桥梁。AQF是澳大利亚联邦政府在全国范围内实施的国家制度，等级划分为1～10级，等级越高学历层次越高，包括职业资格、学历和学位资格。其中1～4级为证书，5～6級为文凭，7～10级则包括学士到博士之间的一系列学位证书，一般来说，只有大学才可以授予学士以上的学位，非大学高等教育机构只能颁发各级证书和文凭[17]。AQF鼓励在学历之间建立通道，要求各类机构必须认可学生之前的学习经验，即根据之前获得文凭所完成的课程兑换一部分学士学位的学分，从而减少获取更高学位所花的时间和精力，同时，各级各类学校也必须设立连接不同层次资格的课程，学习者完成相应课程就能够获得该类课程对应的证书和文凭，从而促进学生在不同的教育和培训部门以及劳动力市场间流动，实现终身学习的目标[18]。非高等教育机构学习者可以在毕业之后进行专业方向的深造，获得更高学位，或是再学习一项其他技能，取得相应文凭。而接受了大学教育的毕业生，也可以根据工作岗位的实际需求再去职业院校或培训机构获取技能证书以提高自身竞争力。不同高校之间的相互连通和学生流动将澳大利亚的高等教育包裹在一张大网之中，每一所高校都是一个结点，各种类别的高校在这当中实现了联接与合作，为学生提供了丰富多样的选择，学生的学习轨迹不再是传统意义上线性的和单向的，而是可以根据兴趣的改变、能力的发展以及工作的需求，进行横向上的专业跨越，或是纵向上的知识与技能精进。这种网状的高等教育体系为澳大利亚高等教育注入了生机与活力，使之能更好地应对竞争激烈的全球化市场和变化多端的劳动力需求。

（三）市场介入与政府管控并行不悖

高等教育大众化导致澳大利亚政府的财政不堪重负，道金森改革将市场机制引入高等教育领域，各高校为了争夺生源、学费和竞争性科研经费，不得不关注国家、社会、企业以及学生的需求，并积极做出应对。一方面，高校在课程设置、培养模式、教学资源等方面打造学校特色，提高办学质量，迎合市场需求;另一方面，高校通过和企业建立密切的联系，或是模仿企业的运行模式，将学术知识转化为产品，实现研究成果的产业化，同时获得经济上的回馈。在市场的介入下，高校的办学质量得到了保证，效率与效益大幅提升，对有限资源的利用更加经济和理性，政府和社会所关注的问题得到高校的重视，学生的多样化需求得到满足，劳动力结构更加合理。高校拥有自治权，政府则实行基于绩效和成果的监管。联邦政府对高校的分类管理经历了不同时期的变化，先是从州政府收回高等教育管理权，其后控制大学教育和职业教育的比例，到现在明确制定高校在课程认证、教学水平、科研成果等方面的办学要求，联邦政府对高校的分类管理视角由宏观逐渐转向微观。政府的监管面向的是最终的质量成果，在保证各目标完成的前提下，并不限制高校的实施过程。通过设置拨款方案、提供竞争性项目以及实施严格的质量监管，澳大利亚联邦政府不仅没有在市场的介入下丧失高等教育领域的话语权，其在高等教育改革中的影响力反而日渐增强，高等教育发展的大方向还是紧紧地掌握在政府手中。澳大利亚高校在政府管控与市场介入的微妙平衡中找到了多样化发展的空间，由此形成了市场需求导向和政府质量把控下的充满活力、类型多样、内容丰富的高等教育格局。

参考文献：

[1]雷家彬，邱钰倩.高校分类管理：目标、方法、框架与使用[J].现代教育管理，2020（8）：61-68.

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[3][4][6]杜海燕.澳大利亚大学发展史研究[D]. 保定：河北大学，2011.

[5]MARTIN L. Tertiary education in Australia： report of the Committee on the Future of Tertiary Education in Australia， Vol 1[R].Melbourne： Australian Universities Commission， 1964.

[7]柯雅婷.澳大利亚TAFE的特点及对我国高职教育的启示[J].职教论坛，2014（30）：93-96.

[8]段肖阳.澳大利亚高等教育治理模式研究[D].西安：陕西师范大学，2016.

[9]何晓芳.澳大利亚高等教育的政策演进与治理嬗变[M].北京：科学出版社，2020：95

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[11]Federal Register of Legislative Instruments. Higher Education Standards Framework （Threshold Standards） 2015[EB/OL].（2015-10-07）[2021-03-18]. https：//www.legislation.gov.au/Details/F2015L01639/Download.

[12]馬燕超. 澳大利亚高等教育质量与标准署（TEQSA）研究[D]. 重庆：西南大学， 2016.

[13]The Department of Education， Skills and Employment. Australian government response for the review of the higher education provider category standards review[EB/OL].（2019-12-10）[2021-03-28].https：//www.dese.gov.au/quality-and-legislative-frameworks/resources/australian-government-response-review-higher-education-provider-category-standards-review.

[14]Tertiary Education Quality and Standards Agency （TEQSA）. National register summary table[EB/OL].（2021-03-09） [2021-03-09].https：//www.teqsa.gov.au/national-register.

[15]BURN K.“Alone we can do so little; together we can do so much”： collaborative library projects at the University of Divinity[J]. ANZTLA EJournal， 2017（19）： 21-37.

[16]The Department of Education， Skills and Employment. What’s in a name？ review of the higher education provider category standards[EB/OL].（2019-09-01）[2021-03-05].https：//www.dese.gov.au/higher-education-reviews-and-consultations/resources/final-report-review-higher-education-provider-category-standards.

[17]Department of Education. Australian qualifications framework review[EB/OL].（2019-10-24） [2021-03-05].https：//docs-edu.govcms.gov.au/node/53081.

[18]李强. 澳大利亚中职直通本科统一资格框架衔接制度及借鉴[J]. 现代教育管理， 2020（4）：123-128.

编辑 吕伊雯   校对 娜迪拉·阿不拉江