张坚 吴蕾

（海南经贸职业技术学院）

一、基本概念界定

（一）机关事业单位

机关事业单位是机关单位和事业单位的统称。具体包括：

（1）机关单位指国家机关，即国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织，包括中央和地方各级组织。作为国家政权机关，机关单位包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队中的各级机关。

（2）事业单位指由国家行政机关举办，受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主要提供教育、科技、文化、卫生等活动的非物质生产和劳务服务的社会公共组织。事业单位接受政府领导，其表现形式为组织或机构的法人实体。

（二）公职人员与编外人员

公职人员是指依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、相关公职部门、机构的工作人员。随着我国经济社会和公共服务事业的快速发展，相关公职部门、机构承担的管理和服务职能也越来越多。然而与日益增长的业务职能相对的是，国家对于公职人员多采用编制管理办法，而相应的编制却没有成比例地增加。这就导致各单位、部门为满足其发展需要，开始大量聘用“编外人员”。

“编外人员”仅相对于“编内人员”而言，是指在机关事业单位中，不能入编的人员被聘用。这些人员享受不到入编人员所应有的待遇和福利，如同“打零工”，这样的人员就叫“编外人员”。由于编外人员存在结构复杂、流动性大等特点，导致对于编外人员的管理难度亦成倍地增加，甚至严重影响到了本部门的工作效率。

规范机关事业单位编外人员管理，既是贯彻落实劳动法的要求，也是保障机关事业单位和“编外人员”双方合法权益的需要，对于提高行政效能、提升政府形象、构建和谐社会具有重要意义。

二、调研基本情况

（一）调研过程

1.准备阶段

⑴由某市A区人力资源和社会保障局协助组织召开调研专题会议，对调研工作作出全面部署，组织各部门单位配合，填写编外人员用工花名册及调研数据汇总表，确保A区所有机关事业单位均能提供编外人员用工花名册及调研数据汇总表。

⑵成立调研团队，根据本次所需调研单位的编外人员用工基本信息，提前设计好机关事业单位调研数据编外人员用工花名册。

2.调研实施阶段

⑴数据收集与整理

通过对A区各机关事业单位数据收集，全面了解现阶段各单位编外人员用工预算、人员结构及基本情况进行数据的整理，录入电子版信息汇总、分类。

⑵意见征询抽样走访

通过对机关事业单位及被聘用编外人员进行意见征询采样，充分了解目前事业单位现阶段编外人员用工存在的问题、原因分析、对策及建议等。收集用工单位及编外被聘用人员的意见及时反馈。

⑶用人单位座谈会

现阶段编外人员用工需求量大或具有代表性的机关单位进行座谈会，了解单位编外人员用工的真实情况与困难。座谈会邀请区人民法院、区机关事务管理局、区教育局、区卫生局、区城管局、区司法局、区环保局、区征收局、B街道办、区C镇政府、区妇幼保健院、区治安联防大队共12家单位。

3.调研报告撰写阶段

基于数据和资料，生成调研报告提纲。提纲确认后，结合A区各机关事业编外人员用工现状及问题、聘用财政预算执行情况等，提出A区机关事业单位编外人员合理化用工和方针政策。

（二）调研概述

本次调研针对2016年某市A区机关事业单位编外用工情况进行，A区共参与调研136个机关事业单位，其中事业单位76个，政府行政机关60个（按照2015年截止的事业单位分类改革划分），同时存在空编数与编外人员的单位有43家。

调研单位中无聘任编外人员（或者没有填写编外人员的）21个单位，在聘有编外人员的115个调研单位中，102个单位的编外人员大于1的。

调研单位的核定编制总数4441人，编外人员数2384人，编外人员率53.68%（编外人员与核定编制总数之比）。部分单位，尤其是政府机关的编外人员率超标严重，如B镇人民政府编外人员率达到219%，C镇政府编外人员率达到205%，D镇人民政府编外人员率达到134%，F镇人民政府编外人员率达到117%。

根据调研数据，A区每年为上述编外人员平均每人每月工资及福利支出3800元，每年支付的工资及福利资金总规模达8000万元人民币。

三、调研具体内容

（一）编外人员的数量结构

调研中编外人员总数2384人，其中自聘人员1769人，政府购买岗位（合同工）389人，政府购买服务（劳务派遣人员）217人。

从分布情况上看，编外人员的用工主要集中在城市管理局、治安联防大队、卫生系统及教育等系统。其中A区城市管理行政执法局编外用人276人，占调研总人数的11.58%；A区治安联防大队编外用人216人，占调研总人数的9.06%；卫生系统13家单位编外用人共计258人，占调研总人数的10.82%；教育系统30家单位编外用人共计790人，占调研总人数的33.14%。

（二）编外人员的年龄结构

从年龄结构上看，编外人员中年龄在35岁及以下有1582人，占总人数的66.36%；36至50岁（含50岁）657人，占总人数的27.56%；51岁及以上145人，占总人数的6.08%，详见表1。

表1 编外人员年龄结构

（三）编外人员的学历结构

从学历结构上看，编外人员中具有高中及以下学历的共1283人，占总人数的53.81%；具有大专学历共677人，占总数的28.4%；具有大学本科学历的421人，占总人数的17.66%；具有硕士研究生及以上学历的3人，占总数的0.13%，详见表2。

表2 编外人员学历结构

（四）编外人员的工资、福利结构

由于工资收入数据相对敏感，本次调研中有429名编外工作人员未填写工资收入数据，其余人员虽填写了工资收入数据，但有的以金额表示，有的以工资级别表示，表示方式不统一，难以横向比较衡量。但根据该省统计局发布的2016年该省城镇非私营单位就业人员平均工资为6323元/月，本次调研填写工资金额人员中未有月工资高于上述金额者。

福利调研中发现，未填写及填写无福利的人数为1441人，占总人数的60.44%。

（五）编外人员岗位结构

本次调研中将编外人员从事岗位分为“工勤人员”（以下简称“工勤”）、“专业技能人员”（以下简称“专技”）、“行政办事人员”（以下简称“行政”）、“领导职务人员”（以下简称“领导”）四类。其中“工勤”人员618人，占总数25.92%；“专技”人员609人，占总数25.55%；“行政辅助”人员600人，占总数25.17%；“领导”人员5人，占总数0.21%；另有552人未填写岗位情况，无法进行岗位统计归类。

（六）关于编外人员服务时间

从编外人员进入本单位服务时间角度来看，2384名编外人员中，有2181人近三年内进入现单位工作，占调研总人数的91.48%；另有175人未注明进入现单位时间。

（七）编外人员的日常工作时长

从编外人员的每日工作时长看，调研中共有72人日工作时长超过8小时，主要为安保、巡防以及卫生系统等工作人员，且据统计数据，上述岗位的日工作时长与工资不存在正相关。

（八）编外人员的籍贯结构

从编外人员的籍贯方面来看，在调研统计的2384人中，有43人未填写籍贯，非本省籍贯的有49人，其中1人担任领导岗位，23人从事专业技术岗位，从事专技岗位的人中有12人为教师。

（九）聘任编外人员的资金来源

136个被调研单位中，编外人员经费列入政府财政预算81个单位（含部分列入）。经费由单位自筹解决的49个（不含部分经费列入财政预算单位），有6个单位未列明其资金来源。

（十）聘用方式结构方面

本次调研中编外人员总数2384人，其中单位自聘人员1578人，占总数的66.23%；政府购买岗位（合同工）389人，占总数的16.31%；政府购买服务（劳务派遣人员）217人，占总数的9.10%，其他形式200人，占总数的8.36%。

四、编外人员聘任存在的主要问题

（一）管理不规范

1.聘用不规范

通过调研目前某市A区机关事业单位编外人员存在聘用不规范的问题。主要表现在存在大比例单位自聘与其他形式聘任人员。尤其其他形式200人，占总数的8.36%，由于聘任名目繁多，无法统一归类。

由此可见，某市A区机关事业单位编外人员聘用方式混乱，有单位聘用、购买岗位、购买服务（劳务派遣）及其他等多种形式。其中单位聘用人员以及其他形式聘任人员，用人主体和人员身份不明确。进入标准参差不齐，多为用人单位自行确定，多数未公开招考，或者招考不透明，易造成权力滥用及社会不公，存在严重的争议隐患。聘用资金来源不确定，造成福利待遇差距大，亦形成社会不公。

2.使用不规范

从调研的数据分析可以看出，A区机关事业单位的编外人员使用不规范主要表现在：

（1）编外岗位数量设置不规范

据调研得知，A区机关事业单位整体编外人员率过高，达到53.68%。有部分单位，尤其是政府机关，编外人员率超标严重，如B镇人民政府编外人员率达到219%，C镇政府编外人员率达到205%，D镇人民政府编外人员率达到134%，F镇人民政府编外人员率达到117%。

（2）岗位职责及工作内容不规范，存在同岗不同规等现象

例如同样作为“办事员”岗位，有的承担着护林员的职责，有的承担着机房工人的职责。

（3）岗位薪酬不规范

存在劳动强度与收入不成等比例等薪酬设计不合理的现象。如调研中共有72人日工作时长超过8小时，主要为安保、巡防以及卫生系统等工作人员，且据统计数据，上述岗位的日工作时长与工资不存在正相关。

（4）劳动合同签订及福利保障不规范

本次调研采取抽样方式电话拜访了52家调研对象单位，其中有效拜访数33家（18家无法联系，1家表示无编外人员）。就是否与编外人员签订劳动合同、劳动合同的签约期限以及是否为编外人员购买社保与公积金等问题电话调查。

关于是否签订劳动合同问题，33家有效调研单位中，30家明确回答签订了劳动合同，劳动合同签订率达91%。3家单位明确回答未与编外人员签订劳动合同。关于未签订劳动合同的理由中，有两家单位表示未签合同原因为原合同到期，因工作繁忙，还未来得及签订新合同。1家单位表示村一级单位编外人员未签合同。

关于劳动合同的签约期限问题，33家被调研单位中，18家单位明确表示一年一签，占调研总数的54.55%，5家单位表示三年一签，2家单位表示两年一签，2个单位表示五年一签，签约期限最长的为5年一签。

关于是否为编外人员购买保险及公积金等问题，同时为编外人员购买社保和公积金的单位有19家，表示仅购买社保的9家，部分购买5家。编外人员参保率（部分购买不计入）达84.85%。

从统计结果看来，大部分用人单位都与编外人员签订了劳动（劳务）合同并且购买了社会保险，但公积金部分购买比率不高，这与《劳动法》规定相悖。

A区机关事业单位合同签订与福利保障不规范主要体现在：

第一，劳动合同的随意性较大

大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。

第二，城乡二元化差别较为突出

编外人员的合同签约率和参保率，乡村及偏远地区均大大低于平均水平。仅就调研情况而言，反映乡村编外人员未参保或未全部参保比例较高。

（二）法律风险与社会维稳风险

部分机关事业单位并未与编外人员签订劳动合同，或签订了劳动合同但合同内容、条款等参差不齐。尤其在新版《劳动法》颁布实施后，对劳动者的合法权益给予了更为全面的保护，对用人单位的约束力度进一步加大，使得机关事业单位面临着劳动力成本攀升、劳动纠纷风险加剧的严峻形势。

（三）提升政府管理成本，影响政府形象

过量编外用工成为政府机构人员膨胀的暗道。编外人员人数的不断增加，不但严重破坏了政府对机关事业单位的编制管理，削弱了政府通过编制对行政进行管理和调控的效果，并且客观上提升了政府的行政成本。

按照我国最新《劳动合同法》的相关条款和规定，“连续两次订立固定劳动合同或连续工作满十年的员工，用人单位需与其签订无固定期限劳动合同。”

无固定期限劳动合同是用人单位与劳动者签订的一种无确定终止时间的劳动合同，一旦签订这种形式的劳动合同，除非劳动者亲自提出或用人单位的恶意行为，用人单位很难解除与劳动者的雇佣关系。

调研中大多数聘用单位采取了与编外人员每年签订一次劳动合同的方式，但90%以上编外用工人员已连续多年被聘用，乃至十年以上被聘用的人数也有186人，占调研总人数的7.8%，按照《劳动合同法》规定，这些人员就应该与用人单位订立无固定期限劳动合同。

这种做法就使得一些因签订了无固定期限劳动合同而长期被聘用的编外人员变相成为了在编人员。若继续按照法律规定实行这种用人方式，会使得固定长期吃“财政饭”的人员规模更加庞大，给财政带来沉重的负担，加大了政府的行政成本。

五、调研结论

编外人员已成为机关事业单位人才队伍的重要组成部分，也为机关事业单位的发展及社会的进步作出了重要贡献。某市A区机关事业单位编外人员存在数量庞大、人员结构复杂、流动性大、综合素质不高、管理不规范等特点。进一步完善机关事业单位编外人员聘任的体系与制度，能够为社会提供更优质、更有效率的服务，就显得尤为迫切。