摘要：韧性城市作为近年来兴起的热点问题，越来越受到学术界的关注，尤其在城市由外延式扩张阶段转向高质量发展阶段，研究韧性城市建设有着重要的现实意义。以南京为例，阐释韧性城市建设对于城市高质量发展的重要意义，并分析南京在韧性城市建设方面存在的问题与短板。在此基础上，从经济韧性、生态韧性、设施韧性、社会韧性、治理韧性等几个方面提出南京建设韧性城市的对策建议。

关键词：韧性城市;高质量;南京

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.004

一、引言

随着城市化速度加快，越来越多的人生活在城市。随之而来的问题也越来越多，地震、洪水、火灾、车祸、恐怖袭击等各种天灾人祸影响了城市居民的生活质量。各国都在思考如何应对突发的危机和风险，打造更为安全的城市，韧性城市的概念应运而生。2020年以来新冠肺炎疫情肆虐全球，使得建设韧性城市的任務变得更为紧迫和现实。2020年11月3日，新华社播发了党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），其中首次提出建设“韧性城市”。《建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”韧性城市建设将成为我国“十四五”阶段城市建设的重要任务。鉴于此，本文将以南京为例，在分析韧性城市内涵和对于南京高质量发展重要意义的基础上，探析南京在韧性城市建设方面存在的问题与短板，提出南京建设韧性城市的对策建议。

韧性（Resilience）一词源自拉丁文resilio，原意是反弹或回到原始状态。生态学家Holling（1973）首次将其应用于科学研究领域，将其定义为“系统在受到扰动后恢复平衡或稳定状态的能力”。[1]之后，韧性一词被应用到多种学科，逐渐拓展为在危机中学习、适应以及自我组织的能力。2002年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）首次提出“韧性城市”概念，认为韧性城市是对于危害能够及时抵御、吸收、快速适应并做出有效反应的城市。[2]本文认为，韧性城市含义不应局限于从灾害中快速恢复过来的能力，而应从更为广义的角度来理解，应为能够有效应对外部重大风险危机的挑战，在风险危机后迅速恢复到原有运行轨道，维持稳定的社会治理和经济发展能力的城市。韧性城市的建设应当包括经济韧性、生态韧性、设施韧性、社会韧性、治理韧性等方面能力的提升。

二、韧性城市建设对于南京高质量发展的重要意义

（一）韧性城市建设有助于提升经济发展质量

2020年习近平总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话提到，要坚定不移贯彻新发展理念，推动长江经济带高质量发展。南京作为长江经济带的重要城市，2020年全市地区生产总值14 817.95亿元，经济总量位居全国城市第十位，这也是南京自改革开放以来首次跻身全国GDP十强。2021年前三季度南京GDP继续保持全国前十。江苏省“十四五”规划《纲要》提出，更大力度支持南京提升中心城市能级，全面扩大国际合作与交往，建成引领江苏参与全球化的国际大都市。无论是中央还是省里，对南京引领经济高质量发展都寄予厚望。经济高质量发展不同于以往的仅仅追求GDP增速的经济高增长，而是创新驱动型的增长方式，是增长和发展的统一，体现了新发展理念。加强南京韧性城市建设，特别是经济韧性的建设，有助于推动南京在面对外部风险挑战时，降低各种风险危机造成的经济损失，快速恢复到原有的经济运行水平，提升经济抗风险能力，推动经济高质量发展。

（二）韧性城市建设有助于提升生态文明发展水平

绿水青山就是金山银山。《南京市“十四五”生态环境保护规划》提出，“十四五”时期，南京生态环境保护工作的主要目标是：确保到2025年，经济高质量发展和生态环境高水平保护协同推进，碳排放强度持续下降，生态环境质量力争走在全国同类城市前列，生态环境治理体系和治理能力显著增强，为建成美丽古都奠定扎实基础。[3]生态韧性作为韧性城市建设的重要组成部分，强调城市应对气候变化等风险、灾害问题的可持续发展的能力，强调城市良好的生态环境可以成为抵御风险、灾害的天然屏障;当一旦城市生态系统受到破坏，那么可能会导致城市面临的风险、灾害增加。[4]推进城市生态韧性建设，可以加速生态环境修复进程，提高资源和能源利用效率，不仅可以提高城市适应气候变化特别是应对极端天气和气候事件的能力，也有助于提升城市整体的生态文明发展水平。

（三）韧性城市建设有助于提升社会治理能力

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。2019年，中央政法委启动了市域社会治理现代化试点工作。2020年5月，南京成为全国首批试点城市，南京制定下发了《南京市创建全国市域社会治理现代化试点合格城市三年行动方案（2020—2022年）》，明确了未来三年南京市域社会治理现代化的重点任务和方法步骤。韧性城市的建设，狭义上讲就是为了提高城市在风险和灾害面前的防范和应对能力，而《决定》中关于社会治理制度的完善，就包含了“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。[5]因此，韧性城市建设也是完善共建共治共享的社会治理制度，推进南京治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

三、南京在韧性城市建设方面存在的问题与短板

（一）创新能力仍有待提升

作为中国首批创新型城市，南京市科技教育资源极其丰富。南京共有高校53所，其中有12所高校入选了“双一流”名单。截至2020年底，南京在校本专科生75.71万人，在学研究生16.10万人，在宁两院院士84名，高新技术企业6 507家，省级以上重点实验室92家，其中国家级29家。然而，南京的创新能力和新型经济发展水平仍有待进一步提升。综合性国家科学中心是国家科技领域竞争的重要平台，目前，北京、上海、合肥、深圳相继获批综合性国家科学中心。南京的临近城市合肥和上海均已入选，而南京不在其中，表明南京在创新能力方面还有继续提升的空间。从高新技术企业总量来看，截至2020年底南京市高新技术企业6 507家，远低于北京（28 750家）、深圳（18 650家）、上海（17 012家），也低于省内的苏州（9 772家）①。代表新型经济的领军型企业南京仍然偏少，《中国独角兽企业研究报告2021》显示，2020年中国独角兽企业共251家，南京有11家，低于北京82家，上海44家，杭州25家，深圳20家，广州12家（见图1）。

（二）城市生态环境质量有待改善

南京长江岸线全长197公里，绝大部分是生产性岸线，南京的长江生态保护面临的压力很大。南京市政府网站2021年5月发布的《南京市长江生态保护情况调查报告》显示，影响长江生态环境的原因主要集中在五个方面：长江航运量激增带来大量船舶污染（62.6%）;工业生产过程中排放大量废水（60.9%）;长江沿岸人口较多，生活污水排放量大（55.7%）;水生生物的采集和捕杀，长江水生生物资源衰退（51.3%）;森林植被破坏，湿地减少，水土流失严重（50.4%）③。南京市中级人民法院公布的2020年典型案例显示，2014年10月至2017年4月期间，南京胜科水务有限公司在高浓度废水处理系统未运行的情况下，多次接收排污企业的高浓度废水，并利用暗管违法排放至长江。同时，该公司还人为篡改在线监测仪器数据，逃避环保部门监管，致使二期废水处理系统长期超标排放污水，造成的生态环境损害数额达2.5亿元。该公司最后被罚了5.2亿元，这也是国内开出的污染环境“最严厉罚单”。除了长江环保压力以外，南京还面临“散乱污”企业污染、大气污染等问题，城市生态环境质量有待改善。

（三）城市基础设施建设不够完善

2021年2月8日，国家发改委网站发布了关于同意南京都市圈发展规划的复函，原则同意《南京都市圈发展规划》，南京在都市圈中的交通枢纽定位正式得以确立，然而，南京都市圈内基础设施互联互通水平有待提升，都市圈城市间还存在“断头路”，据统计，南京都市圈多层次轨道网面积密度是德国北威州和首尔都市圈的1/3左右，轨道交通分担率不到发达国家的1/3。[6]推动交通网络智能化基础设施建设，完善基础信息资源和重要领域信息资源建设，形成万物互联、人机交互、各种运输方式一体的交通网络空间，是增強交通网络发展的内在动力。目前，南京对新技术产业化运营的能力还有待提升，在催生新产业、新业态和新模式方面仍有进步的空间。以5G、大数据、人工智能、工业互联网等新技术新应用为代表的新基建，是提升经济发展质量的重要举措。南京新一代信息基础设施的关键核心技术攻关力度还亟待加强，集约化建设水平有待提升。

（四）城市公共服务体系和民生保障存在短板

根据南京市民政局发布的《2017年南京市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，2017年末南京65岁及以上户籍老年人口占户籍总人口比例已达到14.07%，而按照联合国定义，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过14%即进入深度老龄化。那么南京在2017年就开始进入了深度老龄化社会。但与此同时，南京养老服务供给却存在不足。据统计，目前南京养老服务专职从业人员在一万人左右，而其中经过培训、可以照护老年人的专业护理员，只有6 000人左右，无法满足南京老年人对养老服务日益增长的需求④。同时由于一些市场化养老机构床位收费高，存在高价位的养老床位空置率相对较高、普惠型养老机构床位供不应求的现象。教育方面，优质教育资源供给仍有不足，公办学前教育资源总量不足、师资短缺，义务教育优质师资配置不够均衡，高等教育与国际先进水平相比还有明显差距。医疗卫生方面，南京的卫生医疗资源总量不及杭州、济南和广州，千人拥有医生数南京仅次于广州，但千人床位数南京要低于杭州、济南和广州（见表1）。

（五）应急管理、安全生产等领域面临的风险隐患

2021年7月南京禄口机场聚集性疫情虽然得到了有效处置，但疫情防控中暴露出了疫情防控常态化工作中监管缺位、防控管理不专业、预警监测不及时等基层社会治理中的短板和弱项，应急管理能力亟待提高。安全生产方面，随着“一年小灶”“三年大灶”专项整治工作推进，南京市安全生产形势好转，但安全隐患仍然要给予重视。如新街口2019年金鹰A座机电改造工程“5·24”火灾事故，过火面积约260平方米，虽未造成人员伤亡，但社会影响恶劣。2020年南京至句容城际轨道交通工程“4·6”高坠事故造成1人死亡，直接经济损失140.8万元。安全生产风险治理工作仍面临诸多问题，需要进一步完善。

四、南京建设韧性城市的对策建议

（一）加强自主创新，提高经济韧性

坚持把自主创新作为南京高质量发展的第一动力，充分发挥南京研发机构多、研发实力强的优势，加强科研院所与企业对接，建立一批多元化投资、企业化管理、市场化运作的新型研发机构，实施“揭榜挂帅”等科研攻关新模式，支持承担国家重大战略科研任务、“卡脖子”关键核心技术攻关、产业技术标准研制等。举全省之力支持南京创建综合性国家科学中心，面向国家重大需求和世界科技前沿，支持原创性基础研究，争取创建国家实验室。强化科技创新资源与产业发展技术需求的有效对接，促进技术转移和成果转化，推动南京重点优势产业创新发展。瞄准第三代半导体、基因技术、未来网络、新材料、空天与海洋开发、量子科技、绿色能源与节能环保等前沿领域，布局一批关键共性技术研发和核心设备研制，释放数字产业化和产业数字化新动能，快速形成以瞪羚企业和独角兽企业群为代表的标志性产业。

（二）促进绿色发展，提高生态韧性

牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，坚持在发展中保护、在保护中发展。深入推进南京长江沿线“共抓大保护、不搞大开发”，严格贯彻落实《长江保护法》，严禁沿江1公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目，继续推进排污口排查整治、水源地整治、岸线清理整治、非法码头取缔、沿江造林绿化等工作，加大保护和修复长江生态环境。推动企业节能减排，强化节能标准约束，严格行业规范、准入管理和节能审查。对于高污染、高能耗和效益低下的用能企业，必须关停整顿;对能耗最高的用能企业进行整治，淘汰落后产能、升级企业生产工艺和设备;鼓励企业瞄准国际国内同行业标杆全面提高节能技术、研发节能工艺和使用节能原材料等。通过加强环保宣传教育，把节能、环保等观念形成一种文化渗透到人们的生活中，培养、树立全社会的环保意识，逐渐改变人们的传统消费模式和生活方式。

（三）增强功能品质，提高设施韧性

加快完善空、铁、水多式联运的综合交通运输体系，优化城市路网和交通组织，科学规范设置道路交通安全设施，完善行人过街安全设施，打造智能化交通环境。以落实《南京都市圈发展规划》为契机，优化南京城区及都市圈交通基础设施网络的建设，同时扩容高速公路廊道，推进都市圈环线高速的建设，努力提升南京交通首位度。加强南京新型基础设施建设。充分发挥南京专家学术领军、技术领先优势，加快重大创新平台建设，推动新基建领域产业链、技术链、人才链、资金链、政策链的深度融合。在推进传统基础设施数字化智能化转型的同时，加快推进5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，搭建好新基建落地应用的数据平台，促进工业互联网创新发展，推进泛在电力物联网建设，进一步完善智慧城市设施，持续优化城市运行效能。

（四）满足人民需求，提高社会韧性

城市的发展必须重视“人的城市化”。只有为城市居民提供完善、优质的民生性公共品，才能从真正意义上提高城市化的发展质量，保持城市化的可持续性。[7]因此，建设城市韧性必然要补齐民生的短板，满足人民日益增长的美好生活需要。要增强养老服务，鼓励发展具备全托、日托、上门服务等综合功能的社区养老机构，在房租、用水用电价格上给予政策优惠;聚焦老年人日常生活涉及的高频事项和服务场景，研究解决老年人在运用智能技术方面遇到的困难，让老年人更好地共享信息化发展成果;对符合条件的老年人开展养老服务需求调查，定制服务清单，实现供求信息对接，有计划地为老年人提供个性需求服务。促进教育高质量发展。教育关系到国家和民族的长远发展、关系到每一个家庭、关系到下一代，要给予充分重视。要严格执行国家关于“双减”的各项工作要求，完善各项配套措施，健全校长教师轮岗交流制度，提升基础教育优质均衡发展水平。加强公共卫生体系建设，提高早期监测预警能力，加大公共卫生资源向基层下沉力度，完善突发公共卫生事件应急管理体制机制，织密公共卫生防护网。大力发展智慧医疗服务，依靠人工智能、知识图谱、智能硬件、大数据等技术，提升远程医疗服务水平。

（五）保障公共安全，提高治理韧性

统筹发展与安全，聚焦重点行业、重点区域、重点时段，全面深入排查治理各类重大安全隐患风险，确保生产安全和生活安全。以创建国家安全发展示范城市为抓手，积极落实《南京市创建国家安全发展示范城市总体方案》，充分利用科技手段，尽快制定城市公共安全风险隐患清单，绘制城市安全风险分布图，加快建立健全城市安全风险综合监测预警工作体系。以数据驱动治理模式创新，提升社会治理的数字化智能化水平。推动5G、数据中心等新一代信息技术在社会治理领域的应用，通过提升对数据的收集、传输、存储、处理以及分析能力促进政府部门精准施政，提高城市监管、应急处置以及灾害预警和防治效率。积极探索党建引领基层治理体系机制创新。积极办好群众家门口的事，打通抓落实的“最后一公里”，把为民服务的宗旨贯穿基层治理全过程，不断推动基层社会治理创新发展，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

说明：本文系南京市社会科学基金一般（青年）项目“南京市主城区经济发展质量提升路径研究”（编号：21YB21）的阶段性研究成果。

注释：

①参见林小昭：《40城高新技术企业数量排行：京沪深第一梯队，前十城还有谁》，第一财经网站，https：//www.yicai.com/news/101156256.html，2021年8月29日。

②资料来源：长城战略咨询《中国独角兽企业研究报告2021》，http：//www.gei.com.cn/schd/8306.jhtml，2021年4月27日。

③参见《南京市长江生态保护情况调查报告》，南京市政府网站，http：//www.nanjing.gov.cn/hdjl/zjdc/wsdc/dcbg/202105/t20210519_2941587.html，2021年5月19日。

④参见《今后5年，养老护理员3万名够不够？》，扬子晚报网，https：//www.yangtse.com/content/1109896.html，2021年1月25日。

参考文献：

[1]Holling， C. S. Resilience and Stability of Ecological Systems [J]. Annual Review of Ecology and Systematics， 1973， 4（4）： 1-23.

[2]Safa， M.， J. Rivas， E. Kalnay， et al. Modeling Sustainability： Population， Inequality， Consumption， and Bidirectional Coupling of the Earth and Human Systems [J]. National Science Review， 2016（4）：470-494.

[3]江瑜，余梦迪.生态环境质量要走在同类城市前列[N].南京日报，2021-11-11（A02）.

[4]周伟，刘玲娜，葛建平.提升生态韧性 守护城市安全[N].中国自然资源报，2021-10-29（03）.

[5]谭刚.深圳需要建设成为全球韧性城市发展范例[J].开放导报，2020（4）：83-89.

[6]朱璇，梅剑飞.江苏率先打造全国“交通運输现代化示范区”——从“补齐短板”迈向“先行示范”[N].新华日报，2021-02-22（09）.

[7]李慧，葛扬.土地财政与城市民生性公共品——基于2004—2011年我国省级面板数据的实证分析[J].学习与探索，2018（6）：141-148.