董本云，朱 丹

（吉林工商学院，吉林 长春 130507）

一、城市突发事件概述

随着经济社会的快速发展，城市化进程越来越快。同时，城市突发事件也频繁爆发，给社会及公众的生命财产造成了重大损失，对生产生活安全带来了严重威胁，制约了城市的社会经济发展。

不同国家对突发事件的定义不尽相同。国外最早对突发事件作出定义的是欧洲人权法院，认为突发事件是一种可能对社会生活造成重大危险或影响的急迫事件。美国把突发事件称之为紧急事件，具体定义为：由美国政府宣布，在任何情况和地点都有可能发生的需要美国联邦政府做出救援的，同时还需由地方政府开展救援以确保公众的生命财产和人身安全免受危害。

突发事件的类型主要包括气象灾害、地质灾害、海洋灾害、地震灾害等。我国自然灾害形势复杂严峻，极端天气气候事件多发，自然灾害以洪涝、冰雹、干旱、台风、地震、地质灾害、低温冷冻和雪灾为主，沙尘暴、森林草原火灾和海洋灾害等也有不同程度发生。事故灾难在城市突发事件中所占的比重也非常高，常见的事故包括生产事故、公共交通事故、居家安全事故、生产设备事故、环境污染事故等形式。城市突发事件中还包括公共卫生事件，其后果是形成了对大众健康严重影响的疫情，同时动物疫情、食品安全也属于公共卫生事件。近些年城市突发事件不断发生，近年的新冠肺炎疫情、曾经的“非典”都属于这种情况，其特点是发生突然、传播速度快、防控难度大。

我国目前的经济社会快速发展，正处在社会转型的关键时期，各类突发事件容易引发社会矛盾，因此对突发事件的预防和处置十分重要。为了应对突发事件带来的各种影响，为经济社会的全面发展保驾护航，2003年10月召开的党的十六届三中全会就提出对突发事件进行应急预警，同时也要提高政府对突发事件的应急管理能力。突发事件应急管理能力作为城市处置的核心能力，能够提高城市应急管理的效率，对预防和降低城市突发事件的危害起到重要作用。

二、城市突发事件应急管理存在的问题

（一）缺乏独立常设的应急协调机构

城市突发事件的特点是突然性、紧急性，同时需要决策人员在较短时间内迅速调动一切资源和力量，将人力、物力、财力从不同的部门紧急调拨在一起，因此当出现突发事件时，快速协调能力就显得十分重要。而从我国目前的城市突发事件应急管理调度上看，其建设还不够健全。从部门的组织结构上看，上下级政府之间信息沟通较为顺畅，物资流动较为迅速，但是平级部门之间缺乏协调性，城市在突发事件管理上大多采用垂直模式，垂直模式在某种程度上抑制了并行部门之间的交流与沟通，而应急管理需要针对各部门之间进行人力、财力、物力的调拨，一旦出现突发事件，各部门很难协调统一，因此由一个应急协调的组织对各个部门进行统一管理是十分重要的。从目前情况上看，很多城市很难应对复杂的突发事件，而相较于国外成熟的救援体系，当涉及到城市与城市之间的突发事件救援时，其合作程度更低，因此浪费了更多的处置机会和时间。

（二）上下级、部门间存在信息壁垒

我国在城市突发事件管理体系中已经构建了分级负责的管理模式，其主要负责人为事发当地负责人员，主要体现为地方政府拥有一定的自主性。而在实际实施过程中，涉及到各种责任的划分和认定，地方政府有时为规避问题，往往希望上级部门全权负责，同时也存在着瞒报、漏报的现象，最终延误了和有关部门沟通的最佳时机。另外，突发事件具有紧急性和复杂性，涉及多个部门的分工合作，通过配合才能解决问题，因此信息的共享性是十分重要的，而在实际信息传递中，各部门之间信息的传递具有一定的壁垒性。有些部门为了自身的利益最大化，不愿将自己的信息进行分享，从而对城市突发事件的管理及处置造成了很大的延误。

（三）应急法律体系不健全

我国目前的应急法律体系还不够完善，这也是影响我国突发事件应急管理的一个重要因素。我国执政的根本思想是依法治国，在突发事件应急管理过程应时刻以法律作为衡量标准，通过法律来规范突发事件应急管理的流程，同时还能规范政府处置的合法性和规范性。但从现阶段的法律上看，难以应对我国现有的突发事件。而且从目前的法律特点上看，法律的兼容性并不强，尤其是当出现突发事件时，现有的法律法规难以起到全面有效的指导作用。因此，总体上看我国目前的法律法规在应对突发事件上还有一定困难，需要进一步调整。

（四）突发事件应急管理社会力量参与度不高

目前突发事件应急管理的主要力量为政府，而社会力量则是突发事件应急管理不可缺少的辅助力量。《中华人民共和国突发事件应对法》就作过相关规定，并指出国家要想制定出有效的突发事件救援机制，首先就应提高全民的公共安全和防范意识，只有这样才能提高整个社会的抗风险能力。从国外城市突发事件的管理经验来看，更多的民众参与到突发事件应急管理之中，对突发事件的应急控制具有很重要的作用，但从整体形势上看，目前我国应急管理的主要实施者仍是政府机构，社会公众的参与度非常低，无论是社会组织还是城市居民对突发事件管理的认知度都很低，而在应急演练方面政府对公众的培训则更少。在应急管理方面，政府起到了决定性的作用，而其他的社会组织或机构起到的作用微乎其微，因此在突发事件应急管理中过分地依赖于政府，而不动用民间力量和不借助社会力量，从而造成管理方法过于单一，对预防和处置城市突发事件都是不利的。

三、完善城市突发事件应急管理的对策建议

（一）构建统一的应急管理机构

城市突发事件具有突发性和紧急性的特点，在应急管理中需要管理者作出快速响应，并集中一切资源和力量进行应对。而很多突发事件需要通过跨部门、跨区域甚至是跨城市完成相应的合作，并且还要做到对人财物统一的管理和控制，高效地对资源进行控制和管理是衡量城市突发事件处置能力的重要标准，因此采用集中统一的行政区管理是十分必要的。所谓的区域管理也可以称之为属地管理，就是在其所属管辖地发生突发事件需要应对时，不同类型的突发事件由不同的责任部门主要进行管理，例如出现疫情主要由卫生部门进行统一管理，而决策权则由所属城市任命负责人全权负责。当负责范围超过所属城市时需要及时上报有关部门，由上级部门统一调度和管理，在法律的授权下，可调动一切资源进行统一规划。

（二）处理好政府及职能部门之间的关系

为了应对突发事件信息难以沟通的问题，应该成立突发事件应急管理办公室。突发事件应急办公室作为城市应急管理的常设机构，其功能为对突发事件的各种应急预案进行设计及管理。突发事件应急办公室的主要作用为信息沟通、应急管理、专家咨询、应急监测等。突发事件应急中心是根据应急法律的特定情况临时成立的，而突发事件应急中心的工作人员都是由相关部门选送的。因此要明确各机构的主要职能，同时还要明确各机构间的关系。在城市突发事件应急管理时期，突发事件应急办公室应该作为最高的决策机构和组织中心，全面负责突发事件应急管理的决策及应急管理的规划工作，并且还要负责各城市间应急物资的调度和管理，同时作为应急信息的唯一出口防止网络舆情的出现，各地方部门作为应急管理的基础单位，应直接听命于突发事件应急办公室。

（三）健全法律法规，为突发事件应急管理提供法律保障

突发事件应急管理体系可以作为应对突发事件的可靠保障，其应该作为我国法律体系中的一个重要组成部分。自1954年起，我国首次颁布了戒严制度，其主要应用于突发事件的应急保障，目前已经颁发了一系列的突发事件应急保障法规，这些法规的主要特点是能够更好地适应国内的自然环境，同时公共卫生、社会安全法律及社会安全类的突发事件法律法规涉及较多。2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，比较全面地对应急管理进行了规范。

近年来，虽然我国关于突发事件的相关法律的建设取得了较大的进展，但从总体情况上看法律依然不够健全，因此，构建全面的突发事件的应急法律是十分重要的。目前我国正处在经济建设的重要时期，突发事件的出现频率越来越高，国家应对突发事件的案例进行分析，制定案例分析库，对其中的各个案例进行分析和研究，从而有针对性地制定相关的法律法规，明确其中的权力和职责。在对突发事件应急体系进行完善的同时，加强地方性法规的建设，各地方政府可以根据《中华人民共和国突发事件应对法》作为基础，参考《国家突发公共事件总体应急预案》等相关法律条款，有针对性地制定地方性应急法规，地方性法规作为城市突发事件应急管理的有力补充，对整个城市突发事件的应急管理将起到积极作用。

（四）建立多元化的突发事件应急管理机制

在突发事件应急管理中政府起到了非常重要的作用，但是单纯地依靠政府的力量进行突发事件的应急管理是远远不够的，因此应调动更多的社会力量来弥补政府部门应急在人财物方面的不足，让更多的社会力量、志愿者参与到突发事件应急处置之中，这不仅有利于政府顺利地开展各应急事项管理工作，同时也提高了政府在突发事件中应急管理的执行能力和策划能力。从国外的经验上看，其已经形成了较为成熟的管理和救援体系，在许多国家已经形成了市民和政府共同救援的模式。例如在日本不仅有政府救援组织，同时还拥有市民自助防灾组织；美国的城市突发事件应急管理的社会组织不仅包括学校，同时还包括社区及事业单位。因此，要提高公众突发事件应急管理的意识，只有拥有安全防范的意识和社会救助的意识，才会有更多的社会救助的责任感，从而影响突发事件救助的效果，而提高公众对突发事件应急管理的重视程度，也同样提高了公众在突发事件应急管理中的救援能力。同时政府也应该对公众的突发事件应急管理能力进行培训及应急演练，让公众对应急事件处理的过程更为了解，这不仅能提高公众的自我保护能力，同时还能更好地救助他人。高校应该把应急管理课程纳入到教学之中，让学生有更多自我防范的意识。社会也应该通过各种宣传手段，对公众开展应急管理普及教育。

城市突发事件的应急管理起到了积极有效的作用，目前我国城市突发事件应急管理中依然还存在很多问题，应该研究更多国内外的城市应急管理案例，总结出城市应急管理的规律性内容，为我国城市应急管理提供一定的参考。