陈永峰

（河南警察学院，河南 郑州 450000）

党的十九大报告明确强调要“加强和创新社会治理”[1]。当前我国公安机关社会治理在不断实现执法创新发展的同时，也面临一系列执法风险。以警察执法道德风险为例，它不仅增加了警察群体的道德压力，还会引起舆论发酵，从而影响警察形象与公安机关的公信力。在警察执法风险问题有增无减的同时，理论实践中对于该问题的关注仍局限于从忠诚教育、从严治警等角度单方面向内寻求解决路径。任何一项社会问题的解决都既需要协同治理，也需要从理念、制度到行动的全方位治理。当前警察执法风险问题更多的源于多元文化之间的价值冲突。比如，警察执法道德风险的产生就来自一个伦理难题，即道德困境。道德困境产生的成因主要为两种，一种来自外界因素的施加，一种来自自我认知。所谓道德困境，是指在外界因素与自我认知这两种因素的共同干预下，出现个人必须在两个或更多冲突选项之间做出选择的情况。但是，无论是哪一种类型的道德困境，作为选择主体的个人可能对选择结果都不满意，而且这些选择结果往往在道德体系中也不被接受。事实上，任何仅从单一道德体系中寻求道德困境的解决方案都是难以奏效的。道德困境永远都无法从伦理道德范畴内寻找到最符合道德的解决方案。因为道德困境属于现代社会治理中必然面临的一种现象，即“现代性困境”。解决这一困境的根本之道在于跳出原本的命题逻辑体系，在原本的思维系统之外寻找答案。这一答案可能并不指向最佳道德行动选择，甚至可能不足以解决道德困境，但是从社会治理这一视角出发，却会成为防控警察执法道德风险的应有价值选择。

“人们自觉地或不自觉地，归根到底总是从他们阶级地位所依据的实际关系中——从他们进行生产和交换的经济关系中，获得自己的伦理观念。”[2]可见，马克思主义认为道德是具有阶级性的。代表统治阶级的政府在主导社会治理的进程中会不断面临新问题与新矛盾，也不断因为阶级或矛盾等因素带来道德伦理观念冲突，进会发展为社会治理道德风险。“国家愈益限制它自己，致力于法律的执行，而将道德、习惯及伦理准则的推行留给地方团体、同业机关或这类的社会组织。”[3]所以，在现代公安机关社会治理中，警察执法作为社会治理行为，不能仅仅采用道德标准进行评价，否则不仅容易陷入多元道德价值的判断与纷争，还无法彰显治理思维。警察执法应该从现代社会治理的顶层设计与终极价值出发进行评价。无论是走出道德困境抑或是化解道德风险，都需要关注道德个体和影响道德个体的社会环境。身处风险社会之中，仅凭道德个体的自觉性与能动性寻求问题的解决是片面的，也是乏力的。可见，防控警察执法风险需要一种崭新的系统思维，不仅要从警察群体内部寻求答案，还要从警察群体之外寻求答案，最终以一个自洽的逻辑维度来实现串联。从理性、良法与善治三个维度出发，是一个从思想意识、制度规范到行为实践的逻辑体系。走出现代性治理困境，化解警察执法风险应进一步以理性提升思想意识，重视价值导向；以良法优化规范，完善警务机制建设；以善治提升实践效能，促进公安机关社会治理现代化进程。

一、理性：警察执法风险治理的科学认知

在哲学中，理性是指人类能够运用理智的能力。理性是与感性相对应的概念，强调审慎思考，以推理方式推导出符合逻辑的结论。从理性角度来开展警察执法风险防控研究是从思想意识来分析社会问题的一种基本方式，也是对人类社会科学认知方法论的应用。

（一）理性是公安机关社会治理现代化的首要前提

理性是人区别于动物的一种劳动实践能力。理性首先是一个哲学范畴，在古希腊哲学家那里，理性通常被定义为一种人所具有的探索真理的能力，或者指人的认知活动所能达到的真理性认知的阶段。在这里，人、真理性认知、理性是紧密相关的概念，甚至有人直接把“理性”视为人区别于非人存在的根本所在。从认知活动来说，理性指认识事物本质和规律的能力，包括确认人能够运用概念、判断、推理的逻辑思维能力以及将认识成果转化为行动指南的能力。从实践活动来说，理性指人类特有的一种规范行为的自控能力和实践批判精神。

理性是现代化治理的重要内涵与要求。理性是价值理性与工具理性的统一。从社会学角度来讲，无论是想获得经济利益的最大化还是安全的生存环境，都需要理性支撑以实现精准识别与判断，理性作为一种人类智慧，需要对社会运行成本与收益进行合理权衡。当前我国社会治理正致力于体系与能力的现代化建设，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题”[4]。在社会治理现代化进程中，无论是社会秩序运行还是社会安全保障，均需要权衡成本与收益，自然就需要理性作为现代化治理的重要内涵与要求。在党的十八届三中全会上，中共中央明确以“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革在社会体制方面的总目标，自此，“治理现代化”概念在中国的政治舞台上取得了正式的话语地位。可见，从理念提出到政策设计，推进国家治理现代化的一个重要前提就是理性构建。理性是公安机关社会治理现代化的首要前提。公安机关社会治理现代化作为国家治理现代化的重要一环，其高质量发展必然需要以理性为前提，即具备政治理性。作为一种政治理性的核心，公安机关必须旗帜鲜明地讲政治，毫不动摇地坚持党对公安机关社会治理现代化工作的领导。首先，要坚持党的领导，理性把握公安机关社会治理方向。要把坚持党对公安工作的领导作为推进公安机关社会治理必须遵循的根本政治原则，切实把党的领导贯穿到公安机关社会治理的全过程、各方面。其次，要突出系统观念，理性谋划公安机关社会治理。系统观念作为一种成熟的社会治理方法论，具有哲理性，也应突出其基础性。公安机关社会治理坚持系统观念，可以从国家治理现代化的高处着眼，判断公安机关在党和国家工作大局中的角色与定位，从而既保障常态化的打击与服务，也防范社会安全稳定的风险隐患。最后，突出法治导向，理性规范公安机关社会治理。法治作为现代化的重要内涵，必然承担社会治理的重要使命。公安机关社会治理必须彰显新时代中国特色社会主义理论理性，在严格执法与服务人民中规范执法理念，彰显公正与文明。

（二）警察执法风险成因的理性分析

警察作为特殊群体，虽然因为法定的职责而强化了内心的归属感，产生了不同于普通公众的道德选择，但是警察群体毕竟来自公众群体，并且现实地存在于公众群体之中，所以从现实社会的角度分析警察执法困境，可以有文化、价值观及社会本身等多个维度。

1.现代文化发展影响社会实践

文化自身具有强烈的感染性，优秀的文化能积极推进社会实践，低劣的文化则会桎梏社会实践。当前我国公安机关社会治理中，中华传统优秀文化与外来先进文化交融，使得我国现代文化既保持特色，又焕发出生机。但是，随着改革开放的不断深入和外来文化的影响，某些传统优秀文化的影响力也呈现出弱化的趋势。以道德实践为例，一些人过分地重利轻义，逃避社会责任，导致社会道德实践矛盾重重。同时，一些外来文化也开始逐渐侵蚀我国的社会道德实践，比如过分放大个体权利而忽视公共利益等。文化发展使得现实社会中的人必然在选择中表达自己的道德价值观念，执法道德风险的存在正是现代文化发展的必然产物。

2.多元价值观念遮蔽终极价值

人类社会不断发展进步的过程，也是社会价值从宗教价值、伦理价值到政治价值不断发展演进的过程。当前社会多元价值同时存在，彼此之间既有区别又有联系，相互之间既有影响又有抵斥，这不仅会影响现代社会价值观念的发展，还会导致多元价值遮蔽终极价值，进而成为产生道德困境的一个思想认知因素。例如，交警依法对在市区销售农产品的农民进行违章处罚时，虽然维护了法律权威，但却会违背其他价值观念；再比如道德价值观强调对人要宽容以待、要以德化人等，交警的执法就因此被舆论认为是对弱势群体的无视和执法的不当，从而产生执法道德风险。由此可见，多元价值在社会现实中无处不在，当多元价值交织发力并激烈竞争时，社会治理的终极价值往往被人们忽略。换句话说，也就是公安机关社会治理追求的执法公正、社会安定与人民安宁等终极价值被多元社会价值观念所遮蔽。

3.现代社会必然是风险社会

现代性意味着社会变迁步伐的加快、范围的扩大和空前的深刻性。现代社会的一个显著特征是风险性，所以现代社会又被称为风险社会。以现代网络社会发展为例，在网络社会中，不同文化背景下的网络参与者均在网络空间中表达自己对现实社会的评价以及自己期待的理想图景，因此多元观点表达成为一种网络文化现象。这种文化现象虽然是以关注社会公共事务为基础，但缺乏秩序，且呈现出一种横向分布的无结构状态，因为网络社会的参与者宁可要平等意义上的混乱和无序，也不要等级森严的定式和秩序。正因为如此，警察执法行为一旦进入网络传播模式，经过网络公众的参与表达，极易形成热门话题。因此，在现代网络社会，警察执法风险很容易产生。但是，“作为特殊主体的警察群体，非但不能因此拒绝网络参与，而且作为网络治理的中坚力量，警察群体更多需要思考的是在网络文明发展进程中培育一种适应网络生活样式的素养”[5]110。

（三）警察执法风险防范需要理性引领

警察执法作为公安机关社会治理的重要组成部分，既无法游离于现实社会实践之外，也无法仅依靠社会治理实践来化解执法困境。走出执法困境，既需要理性引领对警察执法风险的认知，也需要以彰显理性的科学理论来引领对公安机关社会治理的认知。

1.以理性引领警察执法风险的认知

“文明国家的一个微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机构加在一起还要大的权威。”[6]公安机关社会治理离不开警察执法，而警察执法必须要遵守合理合法及程序正当等原则。这些原则无一不是在理性引领之下对警察执法进行的引领与规制。可以说，正是在理性引领之下，警察执法才能有效规避大量的执法风险，确保警察执法合理合法运行。但是警察执法虽然有了这些原则要求，仍然无法完全规避风险，如执法的宽严适度问题、执法态度问题、执法主体能力问题等都无法简单运用原则来加以解决，还需要在理性引领之下进行意识与能力的提升建设。当前，警察执法风险最常见的几种表现为钓鱼式执法、暴力执法、罚没式执法及诱惑侦查。唯有执法主体具备理性，能够明确这些执法方式背后所潜藏的风险，才能主动避免并在客观上化解可能产生的执法风险。警察理性认知的建立才是从思想意识层面实现警察执法风险防控的最根本有效的方法。

2.以理性引领警察执法风险防控机制的构建

警察执法风险的发生具有随机概率性，本质上具有不能预见、不能避免与不能克服的特性，这也被学界称之为风险的“三不能”特征。这些特征在实践中的表现如同航天事业的发展，即便再精益求精，仍无法提前预知风险会在何时何地发生。不仅如此，风险还会始终陪伴着航天事业的发展，永远无法杜绝，而且风险一旦发生，唯有努力化解危害后果并争取最优结果，而无法避免危害后果的发生。对于警察执法而言，是无法以某一种确定的成功执法案例作为范本而规避所有执法风险的。所以，警察执法虽然一直在负重前行，在质量与效能上精益求精，却永远不能彻底杜绝执法风险的存在与发生。既然警察执法风险具有“三不能”特征，这就需要在提升执法主体对风险认知的同时，关注警察执法风险防控机制的构建。一方面，通过建立科学机制，最大限度地防范执法风险的发生。另一方面，在发生执法风险后，运用科学机制最大限度地控制化解执法风险产生的消极后果。具体而言，这些防控机制又可以分为心理认知与干预机制、执法规范流程机制、舆情应对化解机制等。通过警察执法风险防控机制的构建，能有效实现以理性引领公安机关社会治理现代化。

3.以习近平法治思想引领公安机关社会治理

“我国的国家治理是具有中国特色的理性实践，是不断走向善治的理性实践。”[7]以理性引领公安机关社会治理现代化，需要以习近平法治思想和习近平总书记关于公安工作的系列重要论述精神等科学理论来引领公安机关社会治理现代化。习近平总书记非常重视社会治理现代化发展，强调在社会治理中要建立必须走法治之路的认识。这是总书记运用政治理性做出的重大判断，也是公安机关社会治理现代化的必由之路。习近平总书记要求公安机关社会治理要建立风险思维、底线思维等具体治理思维，同时还对人民警察队伍发布了重要训词。可见，公安机关社会治理离不开理性引领，公安法治现代化发展同样离不开理性引领。法治公安现代化越充分，公安机关社会治理进程就会越顺利，从而有力保障公安机关社会治理实现善治。习近平法治思想兼具理论理性与实践理性，能引领公安机关社会治理实现严格执法与服务人民的双重定位。

二、良法：警察执法风险防控的制度规范

法律有良法与恶法之分。良法，即符合时代要求，满足人民需要的法律法规。能够保证和实现公平正义等法治价值的法律，自然就是良法。没有良法，善治就等于空谈。

（一）良法为善治之前提

法律是治国之重器，良法是善治之前提。社会治理必须依赖法治，因为法治是治理的核心。法治的实施需要以良法为首要条件因此必须重视立法的质量、目的与终极价值。

首先，要抓住提高立法质量这个关键。我国古代历史上的封建王朝也大都选择法律形式来配合自己的统治，但那时的法律并不能称为良法。因为良法对立法的质量有着较高的要求。良法不仅应该具备调节社会矛盾的功能，还应该以稳定的状态来引领社会的发展方向。习近平总书记强调“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”[8]。这实际上就是在强调良法的引领功能。可见，良法是相对于“有法可依”状态的提升与跨越，更强调“科学立法”。“有法可依”是法律体系尚未完备之时全社会对法律的期待，更加强调形式体系的完备；而“科学立法”既包括对法律体系完备的要求，也包括对法律功能与价值的考量与追求。因此，在社会治理现代化进程中，我国才提出了“科学立法”方针，其实质就是在强调对立法质量的关注。

其次，要恪守立法为民这个根本。历史上不同阶段的王权更替之下，以法律形式来表达统治阶级意志的手段一直未被抛弃。但是不同社会体制之下，法律形式所代表的统治阶级并非一致。封建王朝之下，法律代表的是封建地主阶级的利益，而一直到社会主义基本制度在我国建立，法律才开始第一次以捍卫无产阶级利益为根本遵循。社会主义体制之下的立法工作坚定贯彻立法为民的根本要求，其实质既是对为人民服务理念的最好继承，也是对以人民为中心发展观的生动实践。社会主义国家一方面重视法律体系的完备，另一方面决不允许法律体系丝毫偏离立法为民的根本理念。良法需要满足以下两点要求：一是要求立法必须反映公众意志，即反映人民意志；二是要求制定的法律必须得到有效的遵守，即需要得到人民拥护。由此可见，良法最深刻的体现为立法为民的人民性。

最后，彰显公平正义的终极价值。无论是强调立法质量还是强调立法为民，最终都要落实在对公平正义这一法治终极价值的追求。但这一价值追求在过往的阶级社会中从未能够实现。而社会主义法治在中国共产党的领导下，在基本完成社会主义法律体系建设之后，就开始积极构建中国特色社会主义法治体系，并坚定选择了以人民为中心的发展观作为习近平法治思想的核心要义，这从本源上决定了社会主义法治作为良法反映了人民对法治建设的最朴素愿望，也因此得到了人民群众的热烈拥护。可见，良法具有以下两个特点：一是良法具有主观性。但是这一主观性并非某一个体的主观意愿表达，而是需要反映人民期待并得到人民拥护。二是良法具有客观性。即良法的内容是由现实社会的生产力发展水平所决定的，需要尊重具体国情与顺应时代发展变化。

（二）警察执法风险的法律制度规范缺失

警察执法风险的法律制度规范缺失主要表现在以下几个方面。

1.多元价值冲突时法律规制的缺位与无力

警察执法风险一部分是因为多元价值冲突所致。以警察执法道德风险为例，多元道德价值标准产生冲突时，冲突各方往往会各自通过设置议题、搅动舆情来引领公众对对方进行道德谴责或讨伐，其目的当然是为了寻求更多的价值拥趸。但是对价值冲突所带来的秩序的无序，法律规范有时却爱莫能助。法律本应是定分止争，如果法律能够发力来规范或彰显价值引领，虽然结果不一定尽如人意，但是绝不会出现社会失序的道德困境。而警察执法在遇到这类道德困境案例时，极易出现执法道德风险。因为在社会道德实践过程中，道德实践的困境决定着道德风险必然会发生，但对于普通民众而言，不管其秉持的是哪一种价值标准，均可以在社会道德价值的冲突中找到自己的支持者，进而以群体效应去对抗另一种价值标准。而对于警察群体来说，仅靠多元道德价值观自行博弈，不仅久战不决的道德博弈会给公安机关形象带来不良的影响，还会给执法主体造成心理负担。因此，警察执法风险的防控迫切需要良法来填补现有的不足。

2.公安立法未及时适应公安机关社会治理变化

公安机关社会治理处在错综复杂的矛盾之中，执法工作也因此面临交织叠加的风险。公安机关社会治理既要及时适应社会变化，又必须根据社会变化主动创新执法工作方式。执法工作的创新离不开公安立法工作的支持与保障，从良法的维度审视当前公安立法工作，需要从以下三个方面积极变革以主动适应公安机关社会治理的变化。一是公安立法应保障公安机关社会治理中的准确识别。应通过公安立法明确警察执法风险的客观存在及表现，并加大对其风险评估与监督，以及时把握涉警舆情的变化，做到以立法形式为精准识别提供法律支撑。二是公安立法应保障公安机关社会治理的科学应变。既然社会治理面临的风险无法避免，公安立法工作就必须要通过完善相关法律规范来有效化解执法风险。比如，通过完善执法过错责任追究制度来弥补对警察执法风险依法处理的立法缺失，既能体现程序公正，又能有效化解涉警负面舆情。三是公安立法应促进公安机关在社会治理中主动求变。科学的公安立法应该针对公安机关社会治理创新建立相应的激励机制，不仅如此，对因勇于担当而导致执法风险的，应建立依法履职免责制度。因为科学的公安立法不能片面地强调规避执法风险，以免公安民警执法时畏首畏尾，不敢承担责任。

3.因制度化而引发的风险需要制度优化

因制度化而引发的风险需要制度优化，换句话说，也就是为了防控风险而制定的相应的法律规范、规章制度本身也会引发新的风险。公安机关社会治理一直处在安全与风险交织的动态平衡之中，由于安全与风险永远无法达成长期平衡，因此警察执法一直处于一种紧张状态，稍有不慎，就会打破这种动态平衡，公安机关的公信力与公众形象也因此备受质疑。所以，当前公安机关社会治理中，为了防控警察执法风险不断进行各种研判决策和技术引进，并制定越来越多的法律规范与规章制度。但是，这些为防控风险而制定的制度自身又会滋生一些新的风险。因为无论是借助现代治理机制还是现代技术手段，一旦制度运转失灵，防控风险的制度就会成为制度风险。人类虽然具有冒险的天性，但也有寻求安全的本能。理性引领现实社会的风险防控绝不能仅仅采用线性思维来思考问题，解决问题的根本之道是跳出线性思维进行系统思维。比如，对警察执法道德风险的防控就不能完全寄希望于建立完善的道德评价体系，而是要从良法视角寻求解决之道。

（三）以良法防控警察执法风险

1.立良法化解执法风险

现代社会是高风险社会，风险已渗透到社会各个领域。公安机关社会治理中面临的执法道德风险本质就是社会风险的一种表现。在各种社会风险中，执法道德风险是危害最大的风险，因为道德风险会导致社会公信力破产，而社会公信力破产会导致执法公信力的破产，继而影响公安法治现代化建设。道德风险本质上是因为社会各界之间的利益博弈在道德领域引发的一种不确定性后果，具有主观上不能预见、客观上不能避免与根源上不能克服的“三不能”的特征。“我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。同时，我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”[9]防控警察执法风险，不仅需要强调执法主体的责任，还需要通过立良法来化解执法风险。以警察执法道德风险为例，防控思路不能仅以道德伦理后果为导向，还要以理性支配下的良法为基础，从而实现良善治理的目的。这就需要突破伦理学界的研究限度与解释边界，避免仅从道德伦理理论角度来研究警察执法道德风险防控机制。这种将理性、良法与善治有机融入伦理道德之中的创新思路不仅极大突破了传统风险理论研究的学科思维局限，还极大地拓展了伦理学的关怀视野。

2.重视法治与德治结合

法治与德治的相互关系主要体现在以下几点：首先，法治与德治存在显著区别。二者不仅作用的范围和功能不同，在表现形式上也有着显著区别。法律在一个社会形态中表现为统一性，而道德却具有多样性。正因为二者具有不可相互替代的特征，公安机关社会治理才必须采取德法共治的形式。其次，法治与德治联系密切。法治与德治均需要得到人们的认同才能得到有效实施，二者之间具有相通性与承接性。一方面，法律规范对于道德范畴的一些主张是接受的，比如关乎公序良俗的保障；另一方面，道德是法律产生的基础，道德不但强调公共群体的共识而且强调公共群体的遵守，但是因为道德缺乏有效的强制力，所以需要从法律层面表达及强化公共群体在意识观念上的认同。最后，德治与法治结合需要兼顾秩序与活力。法治的实施以强制力要求社会成员遵守，突出强调保障社会秩序；道德则以多元并存的形式来影响和提高社会成员的道德觉悟，从而保障社会活力。“创新社会治理体制，处理好活力与秩序的关系，增强社会活力，确保社会既生机勃勃又井然有序。”[10]93道德虽然也要求社会公众遵守一定的行为规范，但是既不统一，也缺乏强制力，往往采用舆论谴责和公众消极评价的方式。与法律相比，道德在社会治理中有时显得无力，且道德存在着多元性。各种利益主体的道德规范有一定差异，这在保持社会活力的同时，也易产生价值冲突。“德法共治并不是两者简单的并行适用，而是要体现合治与分治，即合中有分，分之有度；分中有合，合而不同。”[11]所以德法共治是法治中有道德精神，同时道德辅助法治，既保障社会秩序构建，也保障社会活力。

3.重视法治在公安机关社会治理中的核心地位

公安机关社会治理是一项持久且庞大的工程，警察执法则全方位、全过程参与其中。为了更好地防控警察执法风险，需要重视发挥社会主义法治的核心地位作用。以警察执法风险为例，社会主义法治要求保障公共利益与公共秩序优先，而法治又在公安机关社会治理中处于核心地位。这就要求当遇到道德价值冲突时，充分发挥社会主义核心价值观的定分止争作用。社会主义核心价值观不仅提出了新时代中国特色社会主义的新价值观，还以此来引领人类文明进步。社会主义核心价值观中不仅强调了社会主义道德规范，还突出了社会主义法治在社会价值层面的核心地位。如果社会主义核心价值观仍然无法有效化解道德风险，则应考虑发挥社会主义法治的核心地位作用来依法定分止争。这样不仅能突出公安机关社会治理中的法治导向，还能兼顾解决警察执法中的突出风险问题，比如干预执法、过度执法以及逐利执法等公众关注度较高的问题。“只有法治公安建设取得成效，才能确保执法公信力的提高，才能为人民营造公平正义的执法环境，提供更优质的法治保障。”[12]

三、善治：警察执法风险防范的治理创新

党的十八大以来，我国开始进入国家治理的快车道。以习近平同志为核心的党中央结合新时代公安工作实践要求，对公安工作做出了许多重要指示，公安机关承担着为民族复兴提供安全保障的重大使命。公安机关需要在社会治理能力方面不断实现创新，其中自然包括执法风险防范能力的创新，选择善治路径是这一创新的具体实践。

（一）善治为治理之至高境界

善治即良好的治理。善治仍然秉持社会治理的功能，但是着力于实现良善治理，显然这是一种治理的优化形式，属于现代社会的一种新的发展企盼。具体说来，一是善治是治理的优化形式。传统的社会管理大多采用统治方式。虽然善治仍属于治理范畴，但其不同于传统社会治理，非常强调政府与社会多元主体的协同治理，是对传统治理方式的优化。二是善治是现代化治理。随着现代社会的发展，公众对民主议事的参与愿望和参与度也日益提升，善治是现代政府与社会公众就公共事务进行协同治理的典范方式，可以有效规避因治理制度复杂、治理主体责任模糊以及治理效能对权力的依赖等因素导致的治理失效，不仅展示了现代政治文明的发展方向，还可以促进人类社会的现代化发展。

善治是社会治理方式现代化发展的产物，社会的现代化发展迫切需要一种崭新的治理形式来处理公共事务从而维护公共利益。现代社会治理的发展源于三种力量的助推。第一种力量来自信息赋能。随着现代信息技术的迅猛发展，技术赋能开始在社会治理中显现出实践效能，物理空间与时间维度均不再成为公众参与社会治理的障碍，公众参与社会治理的愿望及热情也因此得到表达与释放。第二种力量来自市场化赋权。随着现代经济发展，市场化不仅为各国经济提供了增长点与着力点，同时为参与市场化的社会公众提供了一种治理参与范式，平等交往、竞争博弈等观念深入人心，传统管理范式不仅得不到拥护，甚至可能会将一些拥有治理能力而无处释放的群体逼退到其他的市场化社会中去。所以，为顺应这一发展趋势，实施市场经济的国家在社会治理方面纷纷向公众释放良善与诚意。第三种力量来自公众理性引领。无论是信息化还是市场化，其对社会治理方式的影响最终都需要通过具体的参与主体来实现。现代社会中的社会公众关注的公共事务无论如何多元，都不会超出公共属性，而公共事务的处理需要凝聚共识并尽可能消除分歧，所以说公共事务天然呼唤公共理性。公共理性具有自我纠偏的功能与螺旋上升的发展趋势，这就为善治的出现提供了极大的动能。

善治强调公共权力部门与社会力量的协同。在传统社会统治过渡到社会治理的过程中，虽然在去人治与去专制方面实现了极大进步，但是传统社会治理仍然依赖公权力的中心化与唯一性，而现代社会治理则需要信息赋能、市场化赋权及公共理性引领，需要公权力在社会治理中调整自己的定位与角色，从“放、管、服”三个方面实现公权力与社会力量的协同。一是公共权力部门需要下放部分权力给社会力量。现代社会治理任务繁杂，对人员、技术与设备等方面的要求越来越专业及精准，公共权力部门在承担起动员、组织及决策等职能后，在具体治理事务上有时会表现乏力，如果再不下放部分治理权力，必然会弱化治理效能，进而弱化公共权力的公信力。二是公共权力部门需要转变管理理念，引入社会力量参与治理。现代社会治理机遇与挑战并存，风险与变局频现，格外需要重视社会治理力量的引入。如在处理一些突发公共灾难事件时，如果不充分重视社会救援力量的运用，不仅会贻误救援时机，还会给决策权力部门带来信任危机。三是公共权力部门需要优化公共服务，彰显公共权力的公益属性。公共权力部门的属性是公共性，但无论怎样向公众强调自己的定位，都不及在提升且优化公共服务方面取得实效更能得到公众的认同与信服。公安机关社会治理中执法与服务并举，就是对公共权力彰显公益属性最好的诠释。

（二）警察执法道德风险的治理之困

1.现代社会必然伴随社会风险

随着现代化的快速推进，当代社会已经步入了典型的风险社会。作为风险的一种类型，道德风险普遍存在于人类社会中。道德风险之所以在当今引起人们的广泛关注，是因为道德风险的不定性对人类的道德行为和经济社会发展产生着深远的影响，这种影响既包含了否定性的危害作用，也包含了肯定性的创生作用。“网络社会改变现实世界中的人的交往方式和思维方式，增强了其行为的不确定性。但同时其隐蔽性和共享性增加了他们不道德行为的可能性，继而导致网络参与者的道德出走状况。”[5]113因此，积极防范道德风险可能带来的危害，充分发挥道德风险促进社会发展和人类进步的作用就成为一个具有重大理论和现实意义的课题。

2.社会发展新阶段必然出现新问题

社会在不断地发展变迁，新的问题也随之不断出现。在现代社会场域中，稳定与变局、安全与风险无法实现静态平衡，二者永远处于一种此消彼长与共生共存的关联状态。同时，人类为了解决新矛盾与新问题不断进行决策并采取各种行动，而这些决策和行动又成为新风险的来源。公安机关社会治理既要保障社会安定，又要积极解决社会发展新阶段出现的新问题。警察执法风险一方面是社会实践活动后果的不确定性所引发的结果；另一方面，警察执法风险也是社会发展新阶段中价值观念自身不确定性所引发的。以警察执法道德风险为例，在社会发展的新阶段，道德价值观念必然会经受冲击、洗礼，多元价值同时存在，这就造成了警察执法实践中的不确定性，进而导致执法结果的道德风险的不确定性。道德风险本身具有隐蔽性与创生性的特点，执法实践中，每个公众个体都可以从自利性的角度制造道德议题，发起道德谴责，从而产生执法道德风险。可见，社会发展新阶段对执法质量与效能的高度关注是警察执法道德风险产生的间接条件，而执法实践中的每一个个体对社会发展新阶段中新矛盾、新问题以及风险社会等认识的有限性则是执法道德风险产生的直接条件。

3.社会公众要求警察执法标准多元

人民警察的执法质量关系到法律在群众心目中的权威与尊严，也是人民警察形象的体现。公安机关社会治理面临的执法风险不仅会弱化执法公信力，还会降低全社会的综合治理效能。如果仅有公安机关作为单一主体从事社会治理，当然无须考虑多元治理主体之间协同治理的问题，但现实是社会治理不仅需要多元主体参与，还需要公安机关作为主导部门来协调多元主体参与治理，从而使多元主体治理得以真正实现。在没有实施现代化治理之前，公安执法标准更多地来自上级部门的要求与评价，因此容易忽视社会公众的要求。但现代化治理模式下，多元的执法需求不仅要求公安机关内部加强自我建设，还要求公安机关关注并及时回应社会公众的需求。

（三）以善治实现公安机关社会治理的创新发展

所谓善治，就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化，使国家的治理能够充分保障人民在经济、文化、社会等方面的全面发展，满足人民对美好生活的向往。

1.善治是准确把握公安机关社会治理工作的客观需要

法律是治国之重器，善治是治国之良法。选择善治除了要以良法为重要前提，还需要准确认识公安工作面对的社会基本矛盾，明确实施善治对解决当前法治公安建设所面临的重点与难点的重要意义。首先，拥有良法方能实施善治。当前我国独具特色的法律体系已经形成，极大满足了人民群众对良法的期盼，人民群众的下一个期盼是公安机关能成功运用良法，使良法发挥社会治理效能，从而以良法推动善治。其次，更好地保障人民群众利益。马克思历史唯物主义强调人民群众是历史的创造者。当前我国正处在国家治理实现现代化的关键阶段，人民群众积极投身经济社会建设既推动了生产力发展，也推动了社会关系发展，使得二者实现契合。可见，实施善治符合更好地保障人民群众利益这一人民群众的主观愿望。最后，科学理论引领社会发展方向。习近平总书记对公安工作先后做出了一系列重要论述，强调我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会公众不仅开始关注物质生活，还开始关注精神生活，对安全与公正等社会价值也变得比以往更为关切，社会公众的这些关注需要先进的科学理论来引领，公安机关社会治理更需要先进的法治理论来引领。

2.善治是促进公安机关社会治理实现公平正义的主动选择

随着我国进入中国特色社会主义新时代，社会发展的新机遇与新问题不断出现且同时并存。要切实有效地把公平正义的价值追求贯穿公安工作全过程，必须创新制度安排，主动求变，通过现代治理方式来有力促进社会公平正义、增进人民福祉。首先，善治要求公安机关成为社会治理主力。全面依法治国离不开公安机关的参与，并迫切需要公安机关在社会治理领域实现新突破与新跨越。其次，善治要求公安机关成为重要的凝聚力量。公安法治现代化既需要积极预防、妥善化解各类社会矛盾，也需要确保社会充满生机活力与安定有序。这就需要公安机关在社会治理中重视公权力机关与社会力量之间的协作。公安机关作为重要的公权力机关，不仅需要入场成为治理主力，还需要协同社会力量形成治理合力，以凝聚更多社会治理力量，提高公安机关社会治理效能。最后，善治要求公安机关积极创新社会治理方式，更好地实现公平正义。人民群众对公平正义的诉求直接表现为对公安工作的满意度，所以深化公安机关社会治理创新要聚焦到以公平正义为根本价值诉求的公安实践上来。

3.善治是彰显公安机关社会治理效能的手段创新

政党是代表一定阶级利益的政治集团，政党的全部活动目的都在于发展本阶级的力量。马克思主义政党为了追求本阶级力量的强大，不仅要加强政党建设，还要坚持理论创新，只有这样才能更加稳定有力地实现执政党所代表的阶级对国家各领域的统治。在公安法治建设中，不仅要认识到选择善治的必然，还要坚持对善治的创新。首先，必须坚持党对公安机关社会治理的绝对领导。习近平总书记关于人民警察重要训词讲话中首先强调人民警察要做到“对党忠诚”，这一重要训词精神内涵深刻揭示了新时代公安机关社会治理的理论真谛。只有将对党忠诚列为公安工作的第一要务，才能保证党对公安工作的绝对领导，才能真正实现公安机关社会治理的善治。其次，必须坚持以人民为中心的公安机关社会治理理念。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[10]3人民公安来自人民，因此，人民公安必须要以人民为中心开展社会治理。习近平法治思想始终强调以人民为中心的法治观，这一思想在人民警察训词精神中表现为“服务人民”。可见，公安机关社会治理要积极适应人民群众对公安机关社会治理的期盼，理性选择善治路径来化解执法风险。最后，德法共治是公安机关社会善治的实践创新。进入中国特色社会主义新时代以来，我国公安机关社会治理面对的环境发生了巨大变化，一方面，政治、经济与文化等方面越来越具有活力；另一方面，开始出现现代化进程中所面临的一些难题，即出现治理“现代性困境”。公安机关为了维护社会的长治久安，不仅要选择善治模式，还要在实践中积极创新善治方式，德法共治是公安机关社会善治的实践创新。比如，现代网络社会治理的基本目的是要实现公安机关等政府部门、媒体、网民等各方的共生有序发展，建立健全网络社会安全秩序规则。然而，由于网络社会具有虚拟性、隐蔽性等特质，因此治理网络社会不能只依靠法治，还需要加强信息伦理建设，提升网民道德品质，强化法治因素的道德支撑，完善德治因素的法律保护。可见，国家治理现代化离不开德治与法治的交融，这也是现代治理的内在逻辑。德治与法治作为互相补充的治理范式成为公安机关社会善治的实践创新。

新时代中国特色社会治理离不开公安机关的积极参与，而警察执法是公安机关社会治理的主要方式。面对各种执法风险发生的可能，需要以习近平法治思想为引领，从预防与控制上着手，持续深化公安机关社会治理创新。总之，防范警察执法风险需要从公安法治现代化的大局出发，即从理性、良法与善治维度出发来寻找公安机关社会治理走出现代性治理困境的路径。