魏景容

（厦门大学公共政策研究院，福建 厦门 361005）

一、引言与文献综述

自1995 年马克·穆尔［1］提出“公共部门管理者应该怎样根据所处的环境来思考和行动以创造公共价值”，这一基本问题引起理论界与实践界的广泛关注，在公共行政领域拉开了公共价值研究热潮。近20 多年来，公共价值研究前沿主要聚焦于范式演进与理论建构、公众参与机制的完善以及公共价值测量三个方面［2］。当前，公共价值理论已广泛应用到邻避冲突［3-4］、环境生态治理［5-6］、政府绩效［7-8］、数字政府及区块链［9-10］等领域。然而，无论是公共价值的规范性命题，还是作为理解公共管理的框架，已有研究最显著的特征就是相对缺乏实证研究［11-12］。实证研究阙如致使已有研究大多聚焦于对“战略三角模型”的公共价值、授权环境以及运作能力三个“主干”，而较少进行延展性的研究，难以全面地解释公共价值创造的过程机理。

创造公共价值的行动应在社区、区域、州或省、国家和国际各个层级［13］。早期的公共价值理论主要应用在国家社会治理层面［14］，近期的研究则主要集中于市域层面，将公共价值引入村域的研究较少。如有研究认为，城市社区治理目标体现为创造社区公共价值，包括社区服务价值、空间价值和治理关系价值［15］；政党基层组织在社区公共价值生产中居于核心位置，发挥着组织、协调、沟通和共识塑造的功能与作用［16］；公共场所、资源、人物、事件或活动是影响村庄公共价值空间的因素［17］，农民自组织公共参与是实现村庄公共价值的重要逻辑［18］；还有学者研究农村生活垃圾治理中的公共价值［19］。总的来看，已有研究并未将村域公共价值作为主要研究对象进行深入探讨，对村域公共价值的具体进路、公共价值创造实践等问题的分析尤为缺乏，这为本文提供了一定的研究基础和充分的探索空间。

村域公共价值是如何创造出来的？回答这一问题，首先需要探讨将创造公共价值理论“移植”至村域的耦合性。这反过来又衍生出另外两个关键性问题：村域是否存在公共价值以及由谁来创造公共价值。公共价值是公民对政府期望的集合，强调“公共性”。一方面，村庄存在公共政治经济、生态环境和社会文化等公共事物，这些公共事物是奥斯特罗姆所著《公共事物的治理之道》的研究对象；另一方面，村庄也存在像哈贝马斯［20］提出的个体平等参与讨论公共利益这样一个场域，如村民大会、村民议事等。从这两个层面来看，村庄无疑是一个公共场域。“公共”一词还要求公共管理者重视他人的期望［21］。村民的期望是什么？2018年中央一号文件提出“农业强、农民富、农村美”，在一定程度上反映了村民在农业、就业、公共服务、乡风文明、生态环境等方面的期望。

村域公共价值由谁来创造？村“两委”干部是主导其中的行动者。本文中村“两委”指村党支部委员会和村民自治委员会。以往，村干部由村中农民兼职，其仍然保留农民身份，主要处理农村的一些细碎工作，每月领取的只是误工补贴，农业仍是其主要的收入来源。然而，当前村干部的身份已发生巨大变化。村干部大多由村庄精英担任，其全职在村中就职，实行坐班制，每月工资由乡镇财政拨付，日常除了处理村中工作事务，还承担大量的乡镇政府下派的任务，尤其是资源下乡后，村干部开始管理部分公共资产和项目。这些村干部是“由国家考评、拿国家工资、为国家办事的干部”［22］。可见，村干部已不再是单纯的兼职岗位，而是发展成为拥有公共权力的公共管理者。由此，本文认为公共价值创造与乡村治理具有耦合性，适合运用公共价值理论有效探讨乡村治理。

二、理论框架与案例描述

创造公共价值是公共部门工作的目标［1］，如何创造公共价值就成为公共部门首要考虑的问题。由此，穆尔提出“战略三角模型”，并将此化为一种分析工具，以明确公共管理者在创造公共价值时的职能与任务，进而回答上述问题。首先，公共价值创造需要明确在特定情境下需要达到的战略目标和公共价值结果。其次，向上从政治维度建立和维持公共部门、私营部门、利益相关者以及第三部门的支持，创造必要的“授权环境”，以实现期望的公共价值结果。最后，向下从管理维度利用和调动组织内外的资源，包括财务、人员、技能、技术，以提高运作能力，从而实现公共价值创造。

“战略三角模型”是一个较具活力的理论模型，在穆尔之后，不少学者对“战略三角模型”进行了检验和发展。Bryson等［13］对穆尔的“战略三角模型”进行了调适，将“战略三角模型”推广到更复杂的环境中，以建立一个更具适用性的公共价值创造理论。Bryson等人的“战略三角模型”包括“5个中心”，即行动者、实践、舞台和行动领域、公共问题或挑战以及功能。所有部门的参与者（包括个人、团体和组织）都可以充当创造公共价值的角色，而不仅仅像穆尔所强调的公共管理者。此外，Bryson等人还关注公共价值创造中的实践、行动场域、公共管理问题或挑战以及功能问题，强调民主，即代表性、协商性、参与性。

村是本文的研究层级，相较于国家、市域、县域乃至城市社区，村庄是最基层的治理单位，是一个熟人或半熟人社会，所面对的内外部环境较于其他层面要简单得多。有鉴于此，借鉴“战略三角模型”对村域公共价值创造进行分析。然而，公共价值的共同生产已成为学界的共识，村域公共价值的创造应吸纳其他的行动者尤其是村民的参与。因此，在研究行动者和实践方法时吸纳Bryson 等人的观点。所不同的是，公共管理者在模型中仍处于主导地位。在中国，中国共产党发挥着引领作用，而村民等多元社会主体在公共价值创造中发挥着关键性作用。

积分制是当前乡村治理的一种创新模式。积分制将乡村重要事务量化为积分指标，经过各项的统计和打分，再进行适当的精神鼓励和物质奖励，旨在通过积分与奖励挂钩的方式规范社会失范行为，从而动员社会力量参与社会治理［23］。L 村位于广东省中部S 镇西南部，全村户籍人口2 132 人，分为11 个村民小组。村党总支下辖4 个党支部，共有党员75 名。辖区面积6.95 平方千米，拥有耕地157.60 公顷。2020 年，村集体经济收入160 余万元，同比增长12.49%。2020 年获广东省民主法治村、市基层党建示范村等光荣称号，获得市新时代文明实践志愿服务“双联动”工作试点二等奖。L 村于2020 年4 月推行积分制管理，旨在形成共建共治共享的格局，打造一个和谐、美丽、向上的村庄。L 村先后建立积分制管理中心，制定《L 村积分管理助推乡村治理实施方案》《积分管理委员会工作职责》《积分管理运行规则》《积分管理评价细则》《积分总换办法》等配套制度措施。笔者于2021 年1—5 月多次到L 村进行调研，基于公共价值创造视角着重研究L 村积分制管理运行过程，由此诠释村域公共价值创造的过程机理和运作逻辑。

三、L村公共价值创造的实践图景

基于公共价值创造理论，L村积分制从项目形成到项目运行管理，可以发现党建引领和社会互动贯穿于价值创造的全过程。这一过程具体可以归结为以下四个关键性机制。

（一）干部巡查与村民进言：村域公共价值的识别机制

“战略三角模型”中的第一个要素是“公共价值”，也即“多元主义价值协商后产生的特殊主义价值共识体”［24］。识别公共价值是创造公共价值的关键，这是一个集体学习和适应积累的过程［25］。公共价值识别需要确定个体的个性化偏好和集体的共同需求［26］。在L 村，主要通过村“两委”干部巡查和鼓励村民反映两种方式识别公共价值。

1.干部巡查：自上而下的价值发现 确定个体或集体的价值偏好是识别公众需求的过程，这是公共价值创造的前提和基础。作为公共管理者，其首先要思考的是公众的需求。巡查意指来回各处查看，是发现问题的重要机制。干部巡查主要是指村干部下村查看及探访，以发现村庄中需要解决的问题。在L村积分制管理项目开展之前，村干部在日常巡查时发现村庄枯叶满地、垃圾分类难等村容问题突出，村庄脏乱差现象普遍存在。如何保持村庄环境卫生，为村民提供一个舒适的生活、生态环境成为村两委干部不可回避的问题。L 村干部反映：“以前，我们村都是请杂工进行保洁的，一百多元一天，但扫完后落叶还是会不断有，效果不是很好。”（访谈资料：20210513）因此，村“两委”干部认为，不如将这笔资金购买奖品，奖励每个小组村民去做，村民可以有活干，还可以因此领到想要的物品。由此，形成L村积分制管理萌芽。

此外，在积分制项目运行过程中也不断发现新的公共价值。如有村“两委”干部表示：“在实行积分制的过程中，下乡去探访村里大耕户时看到他们的困境却无力援助这件事令我觉得印象最深刻。”（访谈资料：20210121）这种深刻的体会，更激发村干部为村民解决问题、创造价值的热情。在近期新修改的积分制评分规则中，将“主动帮扶、带动贫困户发展生产、实现增收”纳入积分制的加分项。L村干部表示，L村后期将通过修路、招商等举措，积极辅助大耕户打开产品市场，最大限度实现村民的价值需求。

2.村民进言：自下而上的价值反映 作为公共价值创造的目标群体，村民的需求就是公共价值。村民活动于村庄的各个场域，可以较为敏锐地发现存在的问题。鼓励村民积极反映是发现公共价值最重要的途径，通过村民进言实现自下而上的价值反映。L村积分制评分细则将“主动向村党组织反馈有关情况，有效制止矛盾纠纷发生”以及“积极为村集体发展建言献策并被采纳的”纳入积分内容，作为重点加分项目，引导村民积极发现实质价值。如表1 所示，村民及时将村庄出现的基础设施损坏、绿化干枯等细碎的问题并向村书记反映，使问题得到及时解决。

表1 L村书记室群众反映问题落实情况

此外，与“村民前置议事”对接，寻找最具偏好的村民价值期望。“村民前置议事”是村民针对当前紧迫的问题需求向村“两委”干部提出建议，在村党组织提议前公示拟提议的事项，充分征求广大村民的意见和建议。L村的路灯安装工程、道路硬底化工程、打造党建示范点等通过“村民前置议事”发掘村民的需求，并通过公开征求意见，促使这些需求意见成为村中重点工作，充分发挥基层与村民的互动作用，共同探讨解决方案。

（二）“四议两公开”：村域价值的共识达成机制

Bozeman［27］认为，“公共价值是共同的，并不意味着它们被普遍接受，或者是人们对公共价值的确切性质或内容达成一致”。L村村书记坦言：“积分制管理是一个比较新鲜的东西，开始部分村民并不是很认可。”（访谈资料：20210121）L 村村副书记也表示：“在推行积分制管理前期的时候存在各种各样的问题，如对村民做好前期的思想工作，因为村里老人居多，对他们做思想工作的时候会有思想上的隔阂，说了很多遍他们都不知道积分制管理这个事情是干嘛的。”（访谈资料：20210121）可见，公共价值冲突普遍存在。而面对存在价值冲突的事项，L村采用“四议两公开”程序进行决策，以达成价值共识。

“四议两公开”即规定所有村级重大事项必须经党支部会提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及村级重大事项实行决议、实施结果及时向党员及群众公开。村级重大事务往往指村庄经济社会发展决策，包括村民利益分配、土地调整发包、资产发包、重大资金使用等重大事务。首先，由党支部提议，在充分征求党员、村民代表及广大村民意见和认真调查论证的基础上，村党组织集体研究提出初步意见和方案，以充分发挥党建引领作用。其次，针对村党支部提议，组织村“两委”商议。在这一过程中，对冲突较大的事项进行商议，形成初步共识。再次，将村“两委”商议的意见提交党员大会讨论审议。在这一过程中，要求审议事项必须达到应到会党员人数一半以上同意后才可提交村民代表会议或村民会议决议。最后，村民代表会议或村民会议决议。

由此，从提议、商议、审议到决议的反复层层对话与协商的决议，以及决议和实施效果公开的过程监督，实质性地推进村级重大事项决策制度化、民主化以及科学化，尤其是基层党组织的介入，在处理村民价值冲突上发挥重要的作用，也更有利于发现某一事项是否具有实质价值。在此基础上，谋求多元主体的价值共识，打开政策议程之窗。

（三）党组织引领与外部互动：村域公共价值的环境支持机制

穆尔［1］认为，研究政治是公共部门实施战略管理的起点，要关注公共管理者采取行动时拥有的职权。政治管理决定授权的大小，给予合乎授权的行动以政治支持和合法性，而这些对管理者指导运作和达成目标不可或缺。Bryson 等［13］进一步指出，“创造公共价值的行动应在个人、团体、组织、组织间网络中进行”，这些均是公共价值创造重要的行动者。L 村非常重视获得党内外的支持，强调基层党建引领、联合党内各层级、党员干部，以及村民、银行、社会组织等外部互动，创建良好的授权环境，形成个人、团体、组织、组织间公共价值创造的支持网络。

1.党组织引领：公共价值创造的组织支持 基层党组织在公共价值创造过程中处于核心和主导位置［16］。L村的实践进一步检验了党建在公共价值创造过程中的引领作用，主要体现在3个方面：一是村组统筹。L 村积分管理项目中基层党组织引领积分制方案制定到项目运行的全过程。首先，村党总支部领导积分制方案制定。如L 村村副书记所言，“政策的制定前期是政府下达的文件，然后以我们村为示范点，由于是首批实行积分制管理的，我们在制定方案上面没有参照，所以我们借助政府下达文件的要求自己想办法制定方案。”（访谈资料：20210121）经过村党总支部牵头，村“两委”干部协商、村民大会决议，L村最终通过《L村积分管理助推乡村治理实施方案》。其次，村党总支引领积分制管理项目运行。从积分管理委员会架构来看，委员会主任由村党总支部书记兼任，相应地，委员会副主任由村副书记和村委会副主任兼任，下设9位考评组成员，由驻村干部、“两委”干部、村监委员、后备干部、党员代表和村民代表等组成，充分发挥基层党组织的引领作用。二是党内层层联动。通过党组织内层层联动，提高积分制的政治支持。L村实行“三网三联”服务群众机制，其中“三联”指“党员-村党支部”“村党支部-村党总支”“村党总支-镇党委”的三层联动（图1）。党员通过定期入户走访收集村民需求信息，村党支部进行回应，或汇总汇报村党总支，由村党总支联合相关分管村“两委”干部进行处理，仍不能处理的上报镇党委统筹协调，由镇党委及时协调有关部门单位处理。这种三层联动机制极大提高积分制政治支持和群众办事效率，提升村民的获得感和幸福感。如有村“两委”干部提到的：“村民有荣誉感，即通过自己参与村里面的公益事业，得到积分，而且用积分去兑换礼品，自己的荣誉感会高很多。”（访谈资料：20210324）三是党员带动。党员是积分制落地的重要力量，在积分制管理项目中起先锋带头的作用，引导带动其他村民积极参与。有村“两委”干部表示：“通过本村的党员以及村民代表做好先锋领范，带领村民们参加积分管理，鼓励更多的村民参与进来。平日里村干部带领村民收拾干净村庄的环境卫生以及参加更多的活动，有利于提高村民的积极性和活跃性，提高本村的环镜整洁度，并且对文化以及生活各方面的提升都有很大的帮助。”（访谈资料：20210202）党员通过行动感染村民，直接促使村民变被动参与为主动参与，强化对积分制项目的支持。

图1 L村三层联动群众服务机制

2.外部互动：公共价值创造的社会支持 公共价值管理研究主要聚集于公共价值创造中公共部门的责任与措施，往往忽略其他参与者尤其是公众的作用［13，28］，成为公共价值创造理论应用和发展的“阿喀琉斯之踵”。公共价值创造过程是一个构建多元主体网络的过程。村民是村域创造公共价值的关键主体，具有公共价值创造能力与积极性，也是公共服务的核心关键。除了公共价值发现，村域公共价值创造也离不开村民及社会的支持。L村积极吸纳村民，形成“配合者-参与者-评价者”的递进参与过程。

村民是公共价值创造的配合者。积极配合的村民是村干部争取吸纳的对象。L村通过对主动配合村重点工作，如“三清三拆三整治”“葵乡美丽廊道”建设、创文、征地等工作的村民实行加分，引导村民成为公共价值创造的积极配合者。L村村副书记指出：“配合是在村干部管理村事务的时候需要村民的配合，因为积分制刚实行，肯定有部分人是不了理解这方面的工作，从而不配合我们的工作，所以处理好村民的配合方面问题很重要。”（访谈资料：20210221）

村民是公共价值创造的参与者。民主的公共管理者会将一般公民置于中心［13］。L村不少村干部均认为在乡村治理过程中，村民处于非常重要的位置，要注意培育积极村民，引导村民主动参与村庄治理。“就像去年吹台风一样，上午台风过后，我们村有个微信群，在群里通知台风后的复产工作，发出通知后不到30 分钟，村民们都很积极地响应，立刻也召集了53 名村民，分组将断的树枝以及电线全部收拾好，现在村民们参与村中的事务都很积极。”（访谈资料：20210202）“像三清三拆，原来是比较被动地去清理乱堆乱放的，变成村民主动去参与。”（访谈资料：20210324）另外，在对L 村积分制的问卷调查发现，有80.65%的村民表示实行积分制后更加积极参与乡村事务。

村民是公共价值的评价者。公共价值应注重顾客服务和客户满意度［1］。作为最基层的治理场域，乡村治理直接服务于村民，满足村民的诉求，同样要以村民为中心，努力提升村民的满意度。村民满意体现在“村干部工作是否让村民有获得感以及是否满意”［29］。L 村在处理群众反映的问题事项时，采取承诺制，在办结期限内，高效高质地处理，获得了群众的普遍满意。不少村民表示：“推行积分管理制度后，村干部带动村民一起整理村容村貌，相比之前，整洁干净很多，村容村貌得到明显的改善。”（访谈资料：20210202）问卷调查同样发现，村民对积分制非常满意的所占比例为22.58%，基本满意所占比例为70.96%。

此外，公共价值理论强调，为了达成目标，管理者必须需要直接权威以外的参与者，以获得社会支持。L村联合商业银行推动积分制项目落地，L村积分制管理明确规定，积分可以用于礼品兑换、积分先进个人、“农商行”积分贷。其中，“农商行”积分贷，是通过联合农商银行，对积分高、信誉良好的村民，提供贷款优惠及更多支农惠农政策。《积分管理运行规则》第七条明确规定：“一个积分期（两年）内积分累计达2 000 分及以上的授予‘诚信村民’称号，并享受XX 农商行积分低息货款惠农政策”。此外，L 村联同镇政府引入公益创投项目，开展“呵护女性，关爱健康”“情暖夕阳，巧手生花”“关爱女童，护苗成长”等系列活动，满足村庄不同群体的心理健康、成长成才等价值需求。

(四)撬动组织内外资源：村域公共价值的管理运作机制

管理的精华在于自觉、熟练地运用人、财、物和法律等资源生产出实在的结果［1］。L 村在积分制管理的运作过程中，引进新项目、向上向外争取资金、动员村庄志愿服务团队、运用技术驱动流程优化，多元互动确保项目的可持续运转。

1.引入新项目：公共价值创造的管理运作 公共管理者可通过引入新的项目［24］来提升管理运作能力。L村在积分制项目运行过程中，依托党建文化新时代文明实践站，推动积分制管理项目运行。新时代文化实践站主要依托党建文化，挖掘红色革命历史，以理论宣讲、教育服务、文化服务三大平台为支撑，开展独具村庄特色的新时代文明实践活动。L村新时代文明实践站的站长为村书记，其下设副站长1 名、成员5 名。表2 列出了2021 年L 村新时代文明实践站活动内容。新时代文明实践站开展相关活动，与积分制项目相结合，如主动配合创文明等活动的村民加10 分，通过积分制加分吸引村民参与，积分制项目也通过“新时代文明实践站”得到持续运行，两者相辅相成，形成良好的互动。

表2 2021年L村新时代文明实践站活动计划

2.向上向外争取资金：公共价值创造的财力保障 积分制项目运行的关键在于奖品奖励，需要强大的财力保障。与L村临近的H村书记指出H村积分制运行的困难：“积分制的实行还是需要政府的资金支持的。实行积分制还是有一定的困难，这主要还是资金不足方面的问题，资金不足使积分制的实施形式发生改变，也使积分制的扩大推广陷入了困境。”（访谈资料：20210121）此外，部分尚未实行积分制的村庄也困于资金。“T村尚未实行积分管理制度，主要有两点影响因素：一是本村面积较大且分布较散不利于集中管理，对于积分统计数据会较大且难于统计；二是资金不足，对于积分兑换或开展活动的资金较紧缺等诸多因素。”（访谈资料：20210126）

因此，在项目运行之初，L村就主动向镇政府申请5万元的专项资金。此外，L村还主动向外争取资金，吸引本地企业投资、动员本地企业捐赠等以获得资金及物品支持。“要使得村子变得更好，就需要更多的新型产业发展，产业的发展不只是村委会拿资金来发展建设，也可以依托本地大型企业，让企业来投资。”（访谈资料：20210121）L村通过动员本地企业，为“红色充电站”阅读中心捐赠图书。此外，L村以积分制为契机，以“汇聚侨胞、凝聚侨心、发挥侨力、维护侨益”为指引，发挥华侨的作用。L村书记表示：“目前从华侨那里获得的捐款，主要用于村中老人养老还有村中孩子上大学的奖励，正在积极联络广大海外侨胞，号召本村华侨捐资捐物支持积分制的推进。”（访谈资料：20210121）

3.动员村志愿服务团队：公共价值创造的人力支持 新的环境日益强调各种行动者和组织在公共价值创造方面共同发挥的作用［13］。除了资金，人力资源也是积分制持续运行的重要因素。L 村村副书记指出积分制运行中的人力困境：“因为村干部就几个人，刚开始实施的时候有很多人过来问，有时候一天会有一百多号人，这就导致由于人手不足工作量急剧增加。”（访谈资料：20210121）为此，L 村着力发挥志愿者团队的宣传功能，通过入户宣传及解读等形式，提升村民对积分制的知晓度和理解度，从而提升参与度。据L 村村书记介绍，L 村不断壮大新时代文明实践志愿服务阶段，注重发动村干部、团员青年、留守妇女、热心村民等注册成为正式志愿者，现有27 名正式志愿者，通过志愿者团队协助开展传承家风、扶贫帮困、守望相助、送戏下乡等活动。2020年，L村志愿活动时数达450.5小时，志愿者服务次数136次，在积分制运行中发挥重要作用。

4.开拓线上业务办理：公共价值创造的技术驱动 当前，数字技术已经成为乡村治理的重要基础设施［30］，要善于利用技术以创造公共价值。针对大事小事到村委申报的不便，L 村所在的X 区优化流程，正探索开发“农村积分管理小程序”，村民申报积分，只需要登录小程序“填写姓名”“选择申报事项”“上传图片”三步即可完成，“为方便村民申请、登记积分，我们除线下登记方式外，还开通了线上程序，线上上传相关照片，申请登记加分。”（访谈资料：20210121）“积分申诉”“兑换预约”等事项均可通过小程序完成，实现“一次不用跑”的便利。通过技术驱动，提升村民的获得感和满意度。

四、结论与讨论

本文主要考察村域公共价值创造的实践图景。L 村积分制项目的案例表明，村域公共价值创造凸显党建引领与社会互动的实践逻辑。从公共价值的目标维度来看，L村通过干部巡查与村民进言，识别公共价值；通过“四议两公开”程序处理价值冲突，谋求价值共识。从授权环境维度来看，L 村通过党组织引领及外部互动获得环境支持，前者主要通过村组引领、党内层层联动、党员带动，后者主要包括积极村民、第三部门如商业银行，以形成公共价值创造网络，以获得可持续的政治与社会支持；党建引领村域公共价值创造，村民充当公共价值创造配合者、参与者以及服务评价者的角色。从管理运作维度来看，L 村主要通过引入新项目、争取资金、动员团队以及技术驱动。其中，引入新项目即“新时期文化实践站”，资金即争取上级党委拨款及撬动本地企业、华侨同胞的财物支持，团队即动员与利用志愿服务团队力量，技术即开发线上小程序推进业务办理，形成项目、资金、人力、技术联动的管理运作机制，以提升公共价值创造能力，回应村民对美好生活需求，进而提升村民的参与感、获得感与幸福感。

L村积分制管理项目的运行体现了村域公共价值创造的全程“画卷”，是村域公共价值创造的映射。村域公共价值创造在于满足村民美好生活的期待，需要基层党组织发挥引领、联动、带动的作用，构建村“两委”主导、村民参与以及第三部门互动的格局，以创造更多的公共价值。一个可创造公共价值的项目可能来自于公共管理者，党建始终处于引领和主导的位置；也可能源于公众，公众在公共价值创造过程中处于核心位置。诚然，不同村域之间存在霄壤之别，在公共价值创造过程中需要重点探讨其不同的适用范围和路径。比如笔者分别调研了S镇的L村、H村和T村3个村庄，因管理者、村情不同，3个村庄的积分制项目运行的情况差异较大，为村民创造的价值迥异。因此，在村域引入公共价值创造理念，需要充分考虑村情，因地找寻村民的价值偏好，引导村民积极参与，以获得良好的运行环境，提高运作能力，最终达成价值目标。