首钢集团审计部

首钢始建于1919年，拥有近百年历史，是一家以钢铁业为主，兼营其他产业的综合性大型企业集团。总资产列全国钢铁企业第二位。2010年以来，连续6年进入世界500强。

在公司党委和董事会的高度重视和领导下，首钢集团审计部紧紧围绕集团转型发展和深化改革等中心工作，坚持以“财务为基础、以业务为导向、以防范风险为目标”的工作思路，以“审计覆盖面广、反映情况准、查处问题深、原因分析透、措施建议实”为工作目标，以“审计全面深入，专业垂直管理，信息资源共享”为工作方针，把首钢国有资产的安全完整和保值增值、重大决策贯彻落实、重大改革事项、重大工程建设等作为工作重点，认真履行内部审计职责，健全审计管控体系，提高工作实效，充分发挥监督、服务、评价职能。目前，集团共设有审计机构25家，审计人员近110人，主要开展经济责任审计、工程结算审计、工程全过程跟踪审计、内部控制审计、专项审计等。

一、国有企业建设项目全过程跟踪审计的探索与实践背景

（一）开展跟踪审计是国家审计创新发展的重要方面

2014年10月27日国务院关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）中第十八条推动审计方式创新中明确指出，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等可以开展全过程跟踪审计；为推进跟踪审计工作，2015年5月，审计署印发了国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）；2018年5月24日，习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议强调“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。”国家重视和鼓励开展全过程跟踪审计工作，全过程跟踪审计是审计创新发展的重要方面。

（二）跟踪审计是国有企业建设项目审计的迫切需要

“项目完成了，干部倒下了”是国有企业建设项目在工程竣工验收后才进行审计时经常发生的现象，同时，也存在“虽然查出问题，但已既成事实，纠正起来难度较大”这一难题，这些是事后审计无法克服的弊端。新时代面对新的审计形势，显然传统的审计方式已经很难满足越来越高的工程项目审计要求，迫切需要新的审计方式来克服这些弊端，国有企业工程建设项目全过程跟踪审计已经成为一种迫切需要。

（三）跟踪审计工作是首钢集团适应新形势的必然选择

首钢集团对审计工作非常重视，多次召开专题会，专题研究新形势下内部审计工作如何开展，提出“要进一步加强审计的事前介入、事中监督，”由传统的事后结算审计“关口前移”，探索全过程跟踪审计模式，同时强调，新的审计方法引入要注重顶层设计，制度建设，要结合首钢实际情况创造性的引进。随着首钢承担国家级建设项目的增多，建设项目特点呈现为集中投资且投资额大，建设周期长，关注度高等，如北京园区开发、京唐二期等国家重点项目；以往工程结束后开展的结算审计已经不能适应新的形势和要求，开展全过程跟踪审计势在必行。建设项目审计由事后审计向事前、事中审计的转化，审计人员从投资决策、项目立项、论证开始就参与到对建设项目的监督和评价之中，及时发现问题向有关各方提供咨询服务，促进完善工程管理机制，便于对工程项目造价实施更有效控制，确保国有投资资金使用安全。

二、国有企业建设项目全过程跟踪审计的探索与实践内涵和主要做法

全过程跟踪审计是工程审计领域的全新尝试并且对探索完善工程审计理论有着巨大的推动作用。目前学界对全过程跟踪审计的研究还刚刚起步，对其概念的理论内涵众说纷纭。综合学界认识和结合自身的实践探索，对建设项目全过程跟踪审计的内涵概括为：

建设项目全过程跟踪审计是指审计部门或审计部门组织中介审计机构以现行的法律法规、集团公司制度为依据，运用科学合理的审计手段、方法、流程与操作要求，针对工程自身特点，对建设项目从前期准备、建设实施到竣工交付阶段的各阶段、各环节（事前、事中、事后）的合法性、适当性、有效性进行动态、实时和持续的全过程审计监督行为；过程中需要按照审计节奏及时出具审计报告，给出审计评价，提出审计建议，以求及时发现并纠正建设项目管理中存在的问题，增强对工程造价、工程质量、工程进度的控制，提高投资绩效；充分发挥“免疫系统”的功效，维护建设项目各利益相关者的合法权益，保证建设项目的整体效益最大化。

主要做法如下：

（一）领导重视，注重顶层设计

首钢集团主要领导非常重视开展跟踪审计工作，除召开专题会专门研究外，在董事会上也对审计工作提出要求：要围绕体系建设，特别是对一些重大工程开展过程监督，平时把水都拧下去了，可能到最后没有反应在审减额上，但是反映在工程造价质量上。

顶层设计，制度先行。在首钢集团主要领导的主导下，2017年下发了首钢集团有限公司建设项目审计管理办法，该办法规定对新开工的投资额在10亿元（含10亿元）以上的单项工程或重点建设项目，采取全过程跟踪审计方式；审计工作中，对涉及设计单位、监理单位、施工单位、设备供应商、材料供应商等项目参与单位的审计事项，由项目负责单位组织协调（见图1）。

在首钢集团主要领导的大力支持下，经过到京能、首创、北汽等单位充分调研，结合首钢建设项目实际情况，审计部拟定了建设项目全过程跟踪审计实施细则，经集团批准下发。该细则明确了审计内容主要包括工程项目内部控制、招投标、合同管理、监理管理、材料设备采购管理、财务核算管理、结算和决算等八大环节12方面的内容，从提报审计资料到具体审计内容再到审计成果都进行了详细规定，制度中创造性地提出对监理单位进行全过程跟踪审计。同一年，开展了全过程跟踪审计试点工作。

（二）实行表单化管理，提高审计效率

与一次性结算审计不同，全过程跟踪审计需要分阶段按工程进展情况提报审计相关资料和报审表，报审表的内容除需要涵盖从项目立项到竣工决算过程中全部的内容外，还需要随着项目的进展动态反映项目的变化情况。基于这种变化，审计部针对建设项目全过程跟踪审计，创新设计了一套报审表，实行表单化管理，报审表共有9张，分别是招投标情况统计表、合同签订及价款支付情况统计表、建安费报审情况统计表、洽商变更及工程联系单情况统计表、甲供材料供应情况统计表、设备报审情况统计表、设备采购明细表、引进设备采购情况统计表和工程其他费明细表。

报审表设计为两部分，一是非结算状态部分，如招投标情况统计表、合同签订及价款支付情况统计表、洽商变更及工程联系单情况统计表等，这部分报审表的内容随着工程项目的进展，不断变化，需要在定期报审时实时更新，也是全过程跟踪审计过程中审计监督的重要部分；二是工程达到结算报审条件部分，例如建安费报审情况统计表，设备报审情况统计表等，在建设过程中办理完竣工结算手续的工程随着定期审计一并报审。

报审表内部结构，体现动态变化。以报审内容较多的合同签订及价款支付情况统计表为例，表中横向需要根据合同填报当期报量、累计报量，当期付款、累计付款等信息，实时反映项目报量及付款情况；纵向分为已报审合同和新增报审合同两部分，当期为新增报审合同，下期报审时就移至已报审合同状态，在已报审合同中，又分为已审合同和在施合同，完成竣工结算报审的合同放在已审合同中，尚未办理竣工结算报审的合同放在在施合同中，这样环环相扣，滚动填报，实时更新，层次清楚，便于统计和掌握。

经过专门设计的报审表，相互之间有内在逻辑和勾稽关系，例如招投标情况统计表中填写中标通知书下发时间，在合同签订及价款支付情况统计表中填写合同签订时间，通过报审表能够快速看出合同签订是否在中标通知书下发30日内，如果有异常情况，则可以作为审计的重点进行审查，提高审计效率。

各项目可以根据自身的特点对报审表进行微调，例如京唐二期工程项目，有数千份合同，填写工作量大，不容易核查，合同签订及价款支付情况表调整为合同情况汇总表，具体的详细信息采取附件的形式进行统计。

建设单位按要求需要在次月10日前上报上季度报审材料。

（三）运用大数据审计思维，开发异常合同预警程序

开展全过程跟踪审计的建设项目，一是周期长，二是资金投入大，相应的招投标、合同等资料也非常多，例如京唐二期一步项目总投资约185亿元，建设周期4年左右，在对其进行全过程根子审计的过程中，其首次提供的招投标、合同就有数千份，而且随着项目的不断推进，资料数量还会增加，面对如此庞大数量的招投标、合同数量，如果用传统的审计方法，不仅耗时长，而且也容易丢项；面对这种情况，审计部与中介机构进行了深入的分析交流，在Excel表中开发了异常合同预警程序，这种程序采用大数据思维，首先把所有的基础数据录入电脑，然后进行二次数据分析，根据法律制度设定相应的分析筛选条件，达到自动识别出异常合同的目的。开发的这款异常合同预警程序，通过填写的招标文件发出日期、开标日期、领导审批的拟中标申请时间、中标通知书下发时间、会签单时间、合同签订时间等基础信息，程序根据内置条件自动筛选出异常合同，并在相应位置显示“*”，同时在左上角提示异常合同必须复印的相关资料，使审计人员快速发现异常，并进行相关资料的复印。通过这种大数据信息化的预警方法，共发现京唐二期项目15%左右异常合同。

目前，审计部正在开展审计信息化项目，后期将会把这个预警程序集成至信息化平台中，为将来全过程跟踪审计真正实现信息化打基础。

（四）创新组织形式，构建“三位一体”审计组织管理模式

全过程跟踪审计，与结算审计不同，不是“一锤子买卖”，是一个持续跟进，时间较长的审计过程，所以构建一个相对稳定、科学合理的审计模式非常重要；审计部根据全过程跟踪审计的需要，结合首钢建设项目的特点，创新性地提出由审计部、中介机构、实施小组构成的“三位一体”审计模式，具体构成及分工协作如下：

审计部是全过程跟踪审计监督的主体，负责跟踪审计工作的统筹管理，主要包括：首钢集团审计计划的制定及审计项目的选定，通过公开招投标选定中介机构，建立审计部中介机构库，对中介机构的审计方案、审核结果及审核报告进行审查、确认；成立相应的实施小组并选配好实施小组成员；定期向集团公司汇报跟踪审计情况，项目竣工决算审计完成后，出具内部审计报告；协调项目建设单位、中介机构及相关单位、部门的工作关系，确保跟踪审计工作正常开展。

中介机构提供专业技术支撑，主要包括：按照委托合同约定开展跟踪审计工作，保证审计人员的配备，保证审计工作进度和质量，按时向审计部提交阶段性审计成果文件，制定审计方案，保守企业秘密，保证审计的独立性、客观性、公正性，对审计意见承担法律和经济责任等；项目建设单位是跟踪审计监督的对象，要支持配合跟踪审计工作，主要包括：向实施小组提供所需的信息、审计资料和相关技术资料，并对所提供资料的真实性、完整性负责；协调施工现场各有关单位（设计、施工、监理等），支持和配合实施小组开展跟踪审计工作；对审计意见和有争议的问题及时协调各方解决落实，明确跟踪审计工作分管领导，制定联系人负责日常工作的沟通协调，为实施小组提供必要的办公场所，负责审计问题的整改落实，负责合理化建议的落实。

实施小组是跟踪审计工作具体落实者，实施小组具体由审计部、中介机构和建设单位3方人员组成。审计部选派人员牵头组织跟踪审计工作的实施，具体包括：协调组织小组成员开展跟踪审计工作，对中介机构审计的成果文件质量初步把关，组织建设单位提报当期报审资料，督促建设单位对审计问题及审计建议的整改落实，定期向审计部汇报相关工作；中介机构选配人员做好技术专业支撑，具体包括：基于自身的人才专业技术资源优势，根据项目特点及建设项目不同时点，选配不同专业的审计人员，确保项目高质量开展，负责开展具体审计工作，保证审计进度和质量，按时提交审计报告；建设单位配合人员，主要任务是按时提报有效、完整的报审资料，对审计问题和审计建议进行整改落实。

“三位一体”组织管理模式，三方责任明确，相互支撑，运行稳定顺畅有效，为全过程跟踪审计的顺利完成提供了组织保障。

（五）公开招标选定中介机构，确保跟踪审计质量

首钢集团审计部共有工程审计人员3人，土建专业1人，安装专业2人，每年结算审计建设项目35项左右，审批概算金额130亿元左右，还有部分专项审计项目，在现有人员及专业的基础上要开展好全过程跟踪审计工作，确保审计工作的效率和质量，必须借助外部力量。为确保审计质量，审计部首次引入外部竞争机制，通过公开招投标，公开选用信誉高的中介机构开展全过程跟踪审计工作。2019年初，通过公开招投标，建立了审计部自己的中介机构库，共有7家联合体入围，审计费小于100万的审计项目可以直接从中介机构库中进行选定。

审计费大于100万的跟踪审计项目在具体实施前，由审计部组织公开招投标，中介机构库中的入库机构可以参加投标，同等条件下优先选用，通过公开招投标，不仅可以降低审计费用，同时也可以选出真正有相关工作经验，适合项目的中介机构。

为确保中介机构服务质量，审计部对中标的中介机构进行三时段考评，即开展日常、定期及项目结束三个时段的考核评价，保证中介机构服务质量。审计部对中介机构日常的审核结果及审核报告进行审查、确认，确保审计成果的质量；定期听取中介机构的汇报，协调推进工作，对其中存在的问题及时纠偏，统一思想，形成审计部与中介机构紧密配合的良性互动机制；在项目结束时，审计部联合建设单位对中介机构进行评价考核，依据首钢集团有限公司建设项目审计管理办法，对中介机构服务质量，项目建设单位出具评价意见，审计部形成书面评价报告。

（六）注重人才选拔和培养，选优配强实施小组

做好全过程跟踪审计工作关键在人，审计部利用集团审计管控体系的优势，在首钢集团审计系统内部选拔优秀的骨干人才加入全过程跟踪审计；通过在首钢内部进行公开招聘，将懂工程项目建设和管理、懂工程造价的专业人才吸收到队伍中来，为全过程跟踪审计做好支撑；积极引进首钢青年干部培训班学员，为全过程跟踪审计做好人员储备。例如：为开展园区跟踪审计项目，通过首钢内部公开竞聘选出1人加入实施小组；通过集团审计系统，选拔1名审计骨干加入马城铁矿全过程跟踪审计的实施小组。

通过以上工作，审计部建立了自身的审计人员储备库，可以根据项目的特点选派不同专业特长的审计人员，提升工作效率和工作质量。

（七）拓展审计对象，实现精准审计

首次深入施工单位开展设备材料采购全过程跟踪审计。滑雪大跳台中心项目属于国家重点工程，且滑雪大跳台为世界上首例永久保留和使用的工程，项目是施工总承包，设备材料等由施工单位购买提供，为确保项目质量，对施工单位进行了跟踪审计，主要对其设备材料采购情况进行专项跟踪审计，具体是对施工单位的集采中心的大宗设备材料以及其分公司的零星材料采购进行专项跟踪审计。从集中采购的设备材料的招投标、合同签订环节入手，每月10日前，现场审计组组织施工单位提报上月所有的招投标、合同等文件，10日-15日现场审计组与中介机构一起对招投标、合同签订程序的合规性进行审计，确保材料招投标程序及合同签订合规；对于到场的材料，审查材料的合格证，审查钢材等有见证取样记录及检测报告，审查钢筋接头等检验报告，重点跟踪进场材料检验程序的合规性，确保到场使用的材料符合设计质量要求。对检查出的招投标文件不规范、合同签订不规范等问题出具审计底稿，督促其在后续工作中整改落实，经过审计，前期出现的问题在后续工作中基本没有出现。

（八）创造性开展过程审计，提升审计效果

全过程跟踪审计过程主要包括下发审计通知书、召开审计进驻会、编制审计方案、实施跟踪审计、出具审计专报、进行审计整改六个方面，审计部在召开审计进驻会、编制审计方案、出具审计专报及进行审计整改等方面创造性地开展工作。

1.集团领导参加审计进驻会，实现审计良好开局

首钢集团领导参加审计进驻会。根据审计通知书的要求，正式驻地审计前在建设单位召开审计进驻会。实施全过程跟踪审计项目的进驻会，集团领导参加，由审计部主持，实施小组、中介机构、建设单位班子成员、建设单位中层干部等共同参加。进驻会上，集团领导明确要求建设单位要提高政治站位，全力配合审计工作开展，确保工程建设项目在实施过程中保质保量保期，并做好投资控制；建设单位领导班子进行表态发言，承诺要全力配合审计工作，对提供资料的真实性、完整性负责。集团领导的要求和建设单位领导班子的承诺，增强了审计工作的权威性，为审计工作顺利开展奠定了良好的基础。

2.制定双审计方案，突出项目特点，适时介入

跟踪审计在实施过程中，中介机构和审计部分别编制实施方案，称为双审计方案，从不同层面和维度开展审计工作。

中介机构根据项目情况编制全过程跟踪审计方案，审计方案的编制同时需要符合审计部下发的建设项目全过程跟踪审计实施细则的相关规定，方案内容主要包括：项目概况、审计工作内容、审计方法、服务团队、质量保证措施、审计程序、审计时间安排及保密措施等。方案编制全面，侧重技术操作层面，审计方案经审计部审核批准后执行。

审计部在中介机构审批方案的基础上编写全过程跟踪审计实施方案，实施方案除涵盖中介机构审计方案的主要内容外，增加项目组织方式、向首钢集团定期汇报、人员分工等内容，方案编制突出重点审计内容，侧重组织管理层面。审计方案报审计部长批准后执行。

把握审计节奏，选好介入时间，在制定审计方案的过程中，综合考虑工程项目的规模、审计要求、周期、审计资源等各方要素，研究确定审计工作介入的时间点，体现全过程跟踪审计的动态连续性，对工程建设项目的重要环节和重大活动及时跟踪审计。例如：根据项目特点，滑雪大跳台中心项目的大跳台本体工程按照月度进行审计，其他附属工程按照季度进行审计；监理管理审计两个季度开展一次。

3.构建三级复核机制，确保审计质量

审计成果完成后，首先由实施小组进行初审，然后提交审计部工程总监进行复审，最后提交审计部审核，形成三级复核机制，通过层层把关，确保了审计标准的恰当性与语言表述的准确性，提高了审计成果质量，也提高了与建设单位的沟通效率。

4.审计情况专报，集团领导直通车

审计部在每季度末，将上季度全过程跟踪审计的工作审计情况汇总，形成建设项目跟踪审计工作情况专报，各项目的汇报作为专报附件，专报的内容包括：项目概况、季度审查内容、项目进展、工程投资情况及存在问题等。

情况专报直接报送至首钢集团主要领导，集团领导在了解项目进展及投资情况的同时，对专报中反映主要问题做出重要批示，要求建设单位落实好整改工作；审计专报是领导及时了解项目情况，解决项目建设过程中主要问题的重要途径。

在跟踪审计实施过程中，针对重大事项，审计部按照“全程关注、及时汇报、加强监督、强化沟通”的原则，及时向集团领导进行专题汇报。

5.注重整改落实，实行销号管理，形成审计闭环

确保审计建议有效落实，是持续提升项目管理水平的重中之重。加强整改落实，增强时效性，日常工作中发现的问题通过审计底稿与建设单位进行沟通，对于能够整改的问题，及时进行整改；对于较为突出、复杂的问题，在每季度的工作情况专报中提出，根据集团领导批示，审计部编制整改通知书，与工作情况专报一起下发至建设单位，要求建设单位每月26日前将审计问题整改落实情况上报审计部，审计部对项目负责单位的整改情况登记专门台账并进行后续审计，并对整改落实不到位的项目负责单位提出考核建议，直至整改完成，台账销号，这有效促进了审计问题的整改落实，形成审计闭环。

三、国有企业建设项目全过程跟踪审计的探索与实践效果

（一）经济效益

相较于传统的结算审计，全过程跟踪审计贯穿于工程项目的各环节，发现问题及时纠偏，避免问题重复发生，可能到最后没有体现在审减额上，但是反映在工程造价质量上。

近两年实施的全过程跟踪审计项目，绝大部分尚未到工程结算阶段，目前已经完成的园区西十筒仓和马城铁矿个别项目结算审计中，审减额563.6万元；其中，马城铁矿在首次审计时，发现竖井马头门等部位多计钢筋工程量等，审减金额83.96万元，在后续的同类项目当中，没有出现类似审减情况。西十筒仓目前已结算审计部分的审减额是479.64万元。

（二）管理效益

1.通过事前介入，将“水分”挤干，把问题解决在前端，使工程结算问题越来越少，审减比例呈下降趋势；经统计，2017年至2019年，累计指出问题64项，提出审计意见建议40条，审计建议100%被采纳。

2.规范了被审计单位工程管理、健全了相关制度，例如经过审计，首建投公司根据审计建议，更新修订完善了《北京首钢建设投资有限公司招标采购管理办法》等22个管理制度。

3.帮助被审计单位及时发现和纠正在项目建设过程中的问题，提高建设项目投资效益。

4.提高了被审计单位各级管理人员工程管理水平和业务能力，通过不断的沟通，并为被审计单位提供相关业务咨询，使被审计单位各级管理部门及人员对审计的认识逐步转变，由被动接受转为主动迎审。

5.能够督促建设项目相关资料及时归档，避免最终结算审计时资料不齐情况的发生。

（三）社会效益

1.助力廉洁办奥，如对大跳台本体建设的资金使用情况、材料设备采购情况进行全过程跟踪审计，采用频率最高的月度审计；由于日常发现问题及时整改，在由审计署委托北京市审计局对大跳台本体进行跟踪审计时，未发现突出问题。

2.审计部获得全国内部审计先进单位、审计质量AAA评级等荣誉，其中全过程跟踪审计的方式方法得到了高度认可；2019年北京市内审协会到首钢集团调研，对全过程跟踪审计的工作给予了充分的肯定；与北京市属企业，如首开、首创、建工、京能、北汽等单位多次进行交流，集团全过程跟踪审计获得同行的好评。

3.在北京园区、京唐公司等相关单位，近500人次接受了《建设项目全过程跟踪审计实施细则》宣贯，在宣贯的同时也起到震慑提醒作用。

4.全过程跟踪审计是审计人员全方位的接触建设项目，要求审计人员熟悉掌握财会、工程经济、法律等多方面的知识，通过全过程跟踪审计项目培养了熟悉项目建设全过程、各环节的骨干审计人才，使审计人员积累了工作经验，提高了专业素质。

5.通过外部竞争引入中介机构，公开选用信誉高的中介机构和高素质审计专业人员参与项目，保证项目跟踪审计的质量，充实了审计部的审计力量，拓宽了审计领域。

参加过全过程跟踪审计的现场审计组成员，普遍觉得自身的业务素质、沟通协调能力和应变能力都得到提高，“凡事预则立、不预则废”的思想意识得到增强，由事后审计的无能为力，到事前、事中及时干预纠偏的满满成就感，同时也感到“书到用时方恨少”，自身的学识有限，存在本领恐慌；必须不断增强自身的学习能力，自我更新能力，以适应岗位需要。建设项目全过程跟踪审计在首钢的探索与实践，为工程项目审计工作开辟了新的路径，也将为首钢集团工程建设项目的健康发展保驾护航，为百年首钢再创辉煌注入新的审计活力。