郭建平

基层治理是国家治理的基石。党的十九大报告强调，加强社会治理制度建设，完善社会治理体制，提高社会治理水平，为社会治理工作加强提供遵循和指南。习近平总书记强调推动社会治理重心向基层下移，迫切需要增强基层治理领导力和组织力。完善基层治理机制，推进基层治理体系和能力现代化的关键是党的领导，基层党建是基层治理的龙头与核心。2019 年末，新型冠状病毒肺炎疫情来袭，全国组织起来抗击这次疫情。此次疫情为近百年影响范围最广的一次，严重威胁人类健康和生命安全。在此背景下愈发凸显党建引领抗击疫情的重要性，抗击疫情的阵地在基层，控制和防范疫情考验着基层治理的能力。这只是基层治理遇到的特殊挑战之一，基层治理能不能够从容应对挑战和成功实现基层治理现代化，是对基层工作和国家治理的双重考验。因此，研究党建引领基层治理，探析其理论与现实意义，分析疫情防控如何检验党建引领基层治理效能，并为进一步推动党建引领基层治理提供方向性优化路径，是当前党的建设研究的重要课题。

一、党建引领基层治理的理论与现实意义

党的十九大报告明确了基层党组织领导基层治理的功能。在完善基层治理体系和能力现代化过程中，坚持党建引领至关重要，党建引领从价值和行动上形成基层治理的领导格局，党建引领是基层治理的最大优势。同时，在有效引领基层治理的过程中，党的建设本身也能不断得到夯实和提高。党建引领基层治理是新时期党的执政能力和执政基础巩固的重要政治工程。

（一）党建引领基层治理政治优势得天独厚

中国的基层治理有自己独特运行方式，是中国特色社会主义国家治理体系的有机组成部分，基层治理在国家治理体系中的地位和作用越来越重要。在社会主义新时代，党始终是最高政治领导力量。在中国基层治理体系和能力现代化过程中，党建引领能够有效弥补基层治理不足，升级和优化基层治理机制。“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势”，[1]唯有通过党组织的有效引领，才能够形成社会治理领域的多元共治的合力。新时代党建引领，可以使基层政府碎片化问题迎刃而解，也可以使作为枢纽性组织的基层党组织优势获得彰显，使社会协同得以实现，社会资源得以有效调动。加强党组织对基层治理的全面领导，有助于夯实基层治理的根基，并从全局性角度推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）党建引领有助于调动基层治理的共建力量

国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的总目标。办好中国的事，关键在党。加强党对社会治理的领导，必然要求加强党对基层治理的领导。办好基层治理的事，关键在人。基层治理面对最广大的群体，制度再好，治理体系再完备，人的能力和素质如果跟不上，也不可能发挥好的作用。在治理现代化过程中，基层治理面临的任务最多最重，基层治理现代化如果没有党的领导将一事无成。“一切权利属于人民”是宪法所赋予的本质属性，社会治理的主体是人民，而中国共产党的执政地位则决定了党是领导人民进行社会治理的核心力量。基层党组织领导基层群众共建良好的基层社会治理是这一思维的延伸。基层党组织在基层治理中发挥着激励功能，通过组织调动基层社会多元主体的积极性，为基层治理不断注入活力。在基层社会治理中，多元社会主体参与是一种集体行动，需要党组织担负起激励的使命。秩序完全供给无法在任何社会中自发形成，秩序自我革新也无法自发实现。在基层治理过程中，党的领导和政府主导是社会协同得以实现和公众参与充分动员的关键因素。

（三）党建引领能够补足基层治理的共治性短板

社会主义现代化开启以来，社会治理有了重大突破并获得了巨大的成就，但基层治理的“最后一公里”并没有彻底打通，仍然存在着突出的矛盾和问题。基层治理存在着两块短板，一块是社会资源和力量无法有效整合，另一块是政府治理体系内部存在碎片化危机。部门分割与各自为政等问题，成为有效基层治理的长期制约因素。部分基层组织发育不健全，难以发挥应有的功能和作用；有些基层部门权力、资源配置不合理，难以做到高效便民；有些基层干部责任心不足，能力不够，缺乏担当。正因于此，习近平总书记强调要“推动社会治理重心向基层下移”，迫切需要基层党组织领导整合基层共治力量，弥补共治性短板，因此需要加强基层党建引领。基层党建引领的优点在于：由党组织来搭建平台和载体，通过联络与整合，有效汇聚社会资源，使社会力量组织起来，参与到基层治理体系与治理能力现代化的过程中；另外，党建引领能够深化基层治理观念，改进基层治理模式，融合基层治理手段，充分补足基层治理共治性短板。

（四）党建引领能够推动基层治理多元主体参与共享机制完善

党建引领基层治理的关键在于完善引领体制机制。党建引领抓住基层治理中的深层次社会矛盾，推进体制机制改革，解决基层治理中的难题。基层党组织发挥政治与组织优势，将不同主体的治理活动整合到一起，共同配置各种治理资源，聚集各种治理功能，形成“一体多元”的基层治理体系，这既符合基层治理的实际，也符合共同治理社会的规则。基层治理产出的硕果累累，共享这些成果需要懂得取舍和严格把关，基层党组织奉行以人民为中心，坚持共享执政理念，能够为基层社会治理设定良善的治理价值目标。基层党组织充分发挥载体功能，能够确保基层治理的正确方向，能够为其他基层社会治理主体开辟充分的基层自治空间，并引导社会各主体积极参与基层治理和激发各行为主体的活力，构建起多元主体参与基层治理的共治共享新格局。

二、疫情防控检验党建引领基层治理的效能

特殊事件影响甚至改变基层治理的走向，每次重大突发公共事件，都是对基层社会治理的挑战。[2]新冠疫情不仅对基层治理带来重大影响，而且也是增加了基层党建的任务与使命，尤其是在引领基层治理方面。在抗击疫情过程中，基层治理体系和基层党员干部能力经受住了考验，同时也认识到党的建设下沉基层与实现良好的基层治理还存在着差距，落实党的建设全面下沉基层，是当前和今后一段时间需要紧抓落实的一项重大工程。

（一）疫情防控考验着党建引领基层治理初心

习近平总书记强调，以疫情防控工作成效检验“不忘初心、牢记使命”成果，基层党组织政治引领作用是否发挥一目了然。在抗击疫情过程中，仍然有些党员以不方便或事情忙为由不参加党内组织生活，将新冠肺炎作为其不积极主动的“挡箭牌”，一些地方的党支部存在疫情防控的形式主义和走过场现象，敷衍应付，用照片摆拍和表格糊弄疫情防控；面对疫情防控这一重要政治任务，仍有一些干部思想懈怠和作风不严不实，甚至出现聚众赌博、群体聚餐等违纪现象。违背初心的案例虽然只是极少数，但这种不将人民群众的生命安全和身体健康放在第一位的现象必须杜绝。广大党员干部应该将初心落实在行动上，既做好疫情防控、预警，也要推动复工复产，解决群众日常生活等方面的实际困难和问题。

（二）疫情防控为党建引领基层治理增添使命

习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调，要坚持使命引领和问题导向相统一。[3]中国共产党始终坚持自身使命，为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。随着新时代的到来，社会发展伴随着各种问题的产生，将使命引领与问题导向相统一显得至关重要。新冠疫情属于重大突发公共事件，坚持问题导向的基层党组织为自身在基层治理过程中添加了疫情防控的使命，正是不断加强的使命感，使得基层党组织经受住了时代和灾难的考验，为“外防输入，内防反弹”奠定了坚实的基层治理根基。通过这次疫情防控可以看到，一批干部表现突出，政治坚定、能力过硬，他们在本职岗位上兢兢业业、埋头苦干，并且经得起使命的考验，完成党组织给予的特殊任务。透过这次疫情防控，让一些短期内可能难以被组织发现使用的干部脱颖而出；另一方面也表明，在党建引领基层治理过程中，为一些优秀干部脱颖而出提供的机会和平台尚不够多，并没有完全将干部放在足够培养和锻炼其能力并充分履行其使命的岗位，这也是今后党建引领基层治理需要加强的工作。

（三）疫情防控为党建引领基层治理找出差距

在疫情防控过程中，一些基层党建多侧重组织引领，而或多或少忽视了党建的功能引领，基层党组织协调能力激活缓慢，基层利益凝聚能力受到削弱。表现为深层次利益冲突不能充分回应，基层社会矛盾无法深入化解，基层治理的迫切需要无法及时充分满足。没有调查就没有发言权，基层党组织要时刻掌握新情况，解决新问题，尤其是处在动态过程中的基层治理，如果不能跟上形势发展的需要，那么就会表现得僵化、滞后和落伍。而且，在社会自主性日益增强，社会结构日益呈现网络化和碎片化状态的背景下，尤其在疫情防控的紧张形势下，党的基层组织不能再依靠行政命令和管控的方式达到利益协调和整合的目的，基层党组织的相对控制能力下降了，出现了基层党建悬浮化问题，也使其引领基层治理的难度加大。

（四）疫情防控使党建引领基层治理抓紧落实

习近平总书记强调，要抓紧抓实抓细常态化疫情防控。[4]在抗击疫情的特殊时刻，有些基层党建的抓社会治理的着重点不够规范，不少基层党组织事无巨细，深入介入到事务性领域治理，重视抓微观事务，而抓宏观方面受到轻忽。在有些地方，信息传递渠道不畅通，早期社区排查难以形成准确数据，基层实际情况难以及时上传下达；个别基层干部缺乏担当，一些基层社区干部治理能力较弱，缺乏主动治理的责任和信念，少数党员下沉社区作风不实，履职不力，像疫情初期武汉很多基层社区干部难有作为，不知道自己该怎么做；基层社区治理主体较为单一，社会组织和个人参与仍然受到局限，对居民的动员工作不到位，导致许多居民不配合基层社区工作人员防疫工作。在社区疫情防控中，党建引领的核心是提供方向性指引，提高相应人员和队伍的智能化和专业化水平，保证其按“外防输入、内防反弹”正确方向的同时，留出弹性和制度空间，引领社会治理其他主体主动参与，实现联防联控。

三、进一步推动党建引领基层治理的优化路径

习近平总书记要求，让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬。[5]要衔接基层治理与基层党组织建设，使两者良性互动，打通基层治理“神经末梢”，使党的建设贯穿、引领、保障基层治理。回顾疫情防控工作，一个重要启示就是，必须加强党建引领并贯穿基层治理。基层社区是除了医院这一救死扶伤阵地外的防控主战场，必须发挥基层社区疫情防控主力作用，铸就疫情防控坚强堡垒。社区防控是基层治理在疫情期间的特殊表现形式，而社区防控做得好不好检验着基层党建引领的能力和水平。因此，做好疫情防控要求进一步加强党建引领基层治理。

（一）通过党建引领完善基层疫情防控治理机制

在疫情防控过程中，党建引领的做法一般包括：加强政治引领，党委（党组）迅速成为前线指挥部；加强组织引领，社区迅速成为一线战斗单位；加强服务引领，基层保障迅速转为精准供给；加强机制引领，治理常态迅速转为联动联防联控。党员干部下沉到社区是疫情防控最成功的地方，基层党员干部冲在第一线，共同打造基层社区治理弹性共同体。党建引领以解决基层治理问题为出发点，通过搭建协商平台，激活社区的自治能力。联防联控的基层治理机制是抗疫“中国经验”的一大亮点，是在基层党组织领导下的多元共治的基层治理机制。党建引领基层疫情防控治理机制通过形成信息直达机制，构建社区治理综合平台，优化社区治理应急反应流程和培育多维资源横向治理模式，推动了基层治理体制和形式的创新。

（二）统筹党建引领疫情防控常态化与全面建成小康社会

新冠肺炎疫情不仅考验着国家治理体系和国家治理能力，也考验着基层党组织领导驾驭复杂局面、推动改革发展的能力。当前正处于全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战的关键时期，要实现做好疫情防控和经济社会发展工作的统筹，基层党组织必须在实现防控和发展的双战双赢中攻坚克难。要坚持好底线思维，深刻认识做好风险防控的重大意义，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，切实提高对重大风险挑战的感知、防范和应对能力。要坚持真抓实干，在疫情防控常态化的前提下，发挥基层党组织的重要作用，主动联系群众，加大工作力度，推动辖区企业复工复产，有效解决居民生活、就业等问题，确保全面建成小康社会。要坚持改革创新，针对疫情防控暴露出的短板和不足，以统筹做好疫情防控和经济社会发展工作为契机，细化基层治理中存在的问题，创新基层治理模式，完善基层风险预警机制，堵住基层治理的制度漏洞，夺取防控和发展的“双胜利”，如期全面建成小康社会。

（三）利用党建引领补齐基层治理法治、体系和能力短板

在中国，新型冠状病毒疫情防控逐渐进入常态化，要想做到疫情防控与生产生活秩序恢复“两手抓，两手都要硬”，就要厘清党建引领基层治理法律边界，为基层治理提供法治保障。在面对新冠疫情的空前挑战中，各地严守法律底线，有效地防控了疫情的扩散，但个别地方出现过度执法，简单粗暴的情况。遇到突发紧急事件，一些地方的应对缺乏法律依据和法治思维，有些管控措施是临时自创出来的，并不具有充分的规范性。在具体防疫工作中，基层治理者不清楚什么该做和什么不该做，行为是否合法，导致落实举措时容易触碰法律底线，引发群众不满。因此，加强党建引领基层治理显得格外重要。基层党建需要引领群众和基层治理工作人员弄清楚可为与不可为之处，减少误解与误判，共同厘清法律的界限，补齐法治的短板。基层社区治理是疫情防控的“最后一公里”，在疫情防控过程中，着力将人财物、权责利下沉到基层社区，提升基层社区工作队伍的能力素质，完善“党建+”基层社区治理模式。通过党建引领，妥善化解暴露的基层问题，提升基层治理能力，推动基层治理迈向新台阶。

（四）推进党建引领大数据与人工智能等新科技的基层运用

大数据技术和人工智能在基层社会治理中发挥着越来越大的作用。习近平总书记指出，要以提升组织力为重点，把基层党组织建设成领导基层治理的坚强战斗堡垒。[6]进入新时代，基层党建工作内外环境发生巨大变化，特别是遭遇建国以来最大疫情的情况下，提高基层党组织建设的科学化水平，增强基层党组织战斗力，对于疫情防控和基层治理现代化有着深远的意义。大数据技术有助于真实掌握基层党组织党群干群关系，加强基层党员管理，评估基层党组织建设科学化水平和发现腐败问题苗头线索，为基层治理提供政治和组织基础。习近平总书记在党的十九大报告中指出“要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”，推动党建引领下的人工智能与实体深度融合。党建引领疫情防控下人工智能参与基层治理的作用突出，人工智能赋能基层医疗，能够补足基层诊疗服务短板，强化基层公共卫生服务效率。同时，人工智能可以辅助构建基层疫情防线，在基层社区内部抗疫和复产复工复学工作方面，人工智能产品为异地在线办公提供便利，能够助力常态化疫情防控。总之，大数据、人工智能等新科技在党建引领疫情防控和基层治理方面助益良多。

四、结语

随着新冠疫情的有效防控和疫情防控进入常态化，党建引领在基层治理中的作用愈益明显。党建引领基层治理在新时代有诸多优势，可以调动基层治理的共建力量，补足基层治理的共治性短板，并推动基层治理多元主体参与共享机制完善。疫情防控是一场特殊事件，是基层社会的一次治理成果检验。疫情防控给党建引领基层治理提出了一些挑战，党建引领能否守住初心，能否完成不断增添的使命，能否找准现实差距，以及能否抓紧落实，关系着基层治理的成败，更牵系国家治理体系与治理能力的现代化。在疫情防控常态化过程中，要不断通过党建引领完善基层疫情防控治理机制，统筹好党建引领疫情防控常态化与全面建成小康社会的关系，同时用党建引领补齐基层治理法治、体系和能力短板，并不断推进党建引领大数据与人工智能等新科技的基层运用。这些举措是党建引领基层治理必须采取的行动，在党情世情国情不断出现变化的今天，一些新的治理举措要在党建引领基层治理的实践和探索中获得。

注释：

[1] 习近平：《走中国特色社会主义社会治理之路》(2017 年9 月19 日)，《习近平谈治国理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017 年，第384 页。

[2]李晓燕：《重大疫情下的基层治理——基于多层治理视角》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2020 年第1 期。

[3] 习近平：《全面贯彻落实党的十九大精神 以永远在路上的执着把从严治党引向深入在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话》，《人民日报》，2018 年01 月12 日。

[4]《抓紧抓实抓细常态化疫情防控》，《人民日报》，2020 年04 月20 日。

[5]《让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬》，《人民日报》，2020 年01 月29 日。

[6] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017 年10 月18 日。