谌焕义，谌 尧

(1.岭南师范学院 法政学院，广东 湛江 524048；2.广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 541001；3.衡阳师范学院 马克思主义学院，湖南 衡阳 421002)

人们往往以“分而治之”一词概括英国对印度的殖民统治政策，并将“英属印度”和“土邦印度”之分、1905年孟加拉分治和1947年印巴分治视为英国在印度推行“分而治之”政策的主要表现。毫无疑问，英国人之所以能在印度确立并实行殖民统治，主要是因为利用南亚次大陆的种族、宗教和利益的差异、纷争，实行“分而治之”的政策。但是，作为政策的重要特点是决策者的主观意愿，在对上述三个方面进行历史考察之后，人们会发现，它们并不是决策者的主观意愿，因而不能被视为“分而治之”统治政策的举措。

一、“英属印度”和“土邦印度”之分：英属东印度公司实力有限的结果

所谓“英属印度”是指东印度公司通过一系列征服战争如普拉西战役、布克萨战役、四次对迈索尔的战争、三次对马拉塔人的战争、对海德拉巴和瓜廖尔等土邦的战争，从莫卧儿帝国或土邦王公手中夺取的领土，对它实行直接统治，“英属印度”大约占南亚次大陆总面积的60%。

除英属印度外，南亚次大陆还分布着众多大大小小的土邦。1947年英国人撤离印度时，大约有土邦560多个，其中由王公头衔为“尼扎姆”“摩诃罗阇”“摩诃拉纳”“罗阇”“纳瓦布”“拉纳”和“罗瓦尔”等统治的土邦大约210个，其余的是札吉尔和柴明达尔。贾·尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)称“差不多所有这些土邦的起源都可以追溯到英国统治的初期，它们没有更古的历史了”。[1]402-403这种说法是不符合历史实际的。很多土邦自建立以后一直保持着它们的独立或准独立性及延续性。在莫卧儿帝国建立之前，实力较强的独立或准独立的王国有古卢、冈格拉、乌代布尔、昌巴、比拉斯布尔、瓜廖尔、特拉凡科尔、比卡内尔、西尔木尔、斋浦尔、栋格尔布尔、雷瓦、焦特布尔、迈索尔、科钦、格劳利、曼尼普尔，等。在莫卧儿帝国时期，南亚次大陆出现更多新独立或准独立的政权，较强大的有海德拉巴、万加内尔、吉申格尔、珀勒德布尔、伯蒂亚拉、科塔、勒德兰、博帕尔、巴罗达、坎贝、朱纳格特、印多尔、塔尔、戈尔哈布尔、纳瓦讷格尔、栋格，等。因此，绝大多数土邦在英国人到来之前就已经存在，它们承认较强大的王朝为宗主，就像承认英国(东印度公司)为宗主那样。18世纪中期东印度公司开始统治印度后建立的土邦屈指可数，只有洛哈鲁和帕道蒂两个土邦的王公因帮助东印度公司对付印度地方势力而获得领土赏赐，建立各自的土邦，丘比、冈布尔和贾劳恩等少数几个土邦原本依附于其他大土邦，东印度公司解除它们对大土邦的依附关系，承认它们为独立的土邦。鉴于东印度公司在扩张过程中兼并了很多土邦，可以肯定，在莫卧儿帝国末期，南亚次大陆土邦的数目要比英国人撤离时还要多。所有土邦与英属东印度公司签订条约、协定，承认英国的宗主地位，接受英国人的内政监督和外交限制。所有土邦构成所谓的“土邦印度”，大约占南亚次大陆总面积的40%。

“英属印度”和“土邦印度”之分并非英国人的主观意愿，而是很多原因造成的。首先，东印度公司的武装力量相对有限。东印度公司最初只是一个商业贸易公司，只有数量有限的保安保护商馆的安全。1620年，东印度公司在坦焦尔土邦的特兰奎巴尔港附近建商馆，筑一个堡垒，由20个兵驻守。1627年，东印度公司获得莫卧儿地方统治者的许可，在苏拉特设防，后来建圣乔治堡，由100个兵驻守。起初，公司董事会不愿意维持过多的武装力量，因为这会增加开支，减少商业利润。在马德拉斯和孟买建立殖民据点后，需要更多兵力。1682年，乔赛亚·蔡尔德(Josiah Child)成为公司董事会主席，他主张将东印度公司从一个“纯粹商业”组织变成一个在印度的“主权国家”。1686年，东印度公司向孟加拉派出10艘战舰和1 000名士兵，发起对莫卧儿帝国的战争，但很快被打败，不得不向奥朗则布(Aurangzeb)皇帝求和，答应赔偿损失17 000英镑，并保证以后不再有类似行动，撤销乔赛亚·蔡尔德的弟弟约翰·蔡尔德(John Child)的孟买总监职务[2]37。在奥朗则布皇帝去世后，莫卧儿帝国很快衰败，英属东印度公司扩张武力的最大障碍不再存在；莫卧儿帝国各地统治者之间及他们与土邦王公之间的纷争为英属东印度公司的扩张提供了极好的条件；法属东印度公司总裁约瑟夫·弗朗索瓦·迪普莱(Joseph François Dupleix)在1740年组建一支印度军队，为英属东印度公司树立了榜样，与法属东印度公司的竞争也迫使英属东印度公司扩大在印度的武装力量。即便公司的武装力量得到了扩大，但也非常有限。1817年，沃伦·哈斯廷斯(Warren Hastings)为进行第三次马拉塔战争而集结的东印度公司历史上兵力最多的部队也就大约12万人[3]。在与很多土邦王公签订军费补助金条约后，东印度公司的武装力量才有较大扩充，到1857年印度民族大起义时，英国在印度的军官士兵总数是2 38 002人，其中印度人200 002人，欧洲人38 000人，占19%[4]127。

其次，东印度公司在征服的过程中与印度土邦王公签订条约。这些条约大致可以分为四种类型。第一，支持小土邦对抗和摆脱大土邦控制的条约。在金德、盖特尔和伯蒂亚拉王公们请求保护的情况下，1809年4月，东印度公司代表查理·梅特卡夫(Charles Metcalfe)与拉合尔摩诃罗阇兰吉特·辛格(Ranjit Singh)签订《阿姆利则条约》，要求摩诃罗阇在萨特莱杰河左岸地区不得驻扎超出维护内部治安所需要的军队，永不侵犯邻近王公的领地或权利[5]34。随后，英国政府发表声明，宣布马尔瓦和锡尔欣德地区处于英国的保护之下。而受保护的土邦要尽一些义务，“为了与公共幸福相关的目的，英国军队有必要经过土邦境内时，每个王公都应该提供力所能及的帮助和必要的给养；如果遭遇侵略，友好关系和相互的利益要求王公们率领自己的军队与英国军队一起作战，将敌人驱逐出去。”[5]156第二，军事攻守同盟条约。为了拆散迈索尔、海德拉巴和马拉塔联盟，东印度公司代表戴维·安德森(David Anderson)在1782年3月17日与佩什瓦马塔瓦·拉奥二世(Madhava Rao II)签订《萨尔巴伊条约》，公司承认马塔瓦·拉奥二世是合法的佩什瓦，发给曾经得到英国人支持、争夺佩什瓦职位的拉戈巴(Raghoba)年金，使其引退；双方不给对方的敌人任何帮助[6]39-43。这个条约是英国在印度扩张史上的一个转折点，它给英国人和马拉塔人以20年的和平，使英国人可以专心对付迈索尔提普·苏丹(Tipu Sultan)和法国人，并将海德拉巴尼扎姆和奥德纳瓦布置于控制之下。为了打败强大的迈索尔王公提普·苏丹，东印度公司在1790年7月4日与海德拉巴尼扎姆、德干纳瓦布和佩什瓦缔结同盟[7]44-47。第三，与被打败的土邦王公签订的条约。1799年6月22日，东印度公司代表乔治·哈里斯(George Harris)、阿瑟·威尔斯莱(Arthur Wellesley)签订瓜分迈索尔的条约，东印度公司获得卡纳拉、怀纳德和哥印拜陀县等地、田赋收入多达537 332卢比的领土[7]53-61。7月8日，公司与迈索尔摩诃罗阇签订军费补助金条约，条约规定，一支英军驻扎迈索尔，迈索尔每年支付军费补助金70万卢比；战争时期，总督还可以加征军费补助金；总督还被授予特别权力，即如果他们对迈索尔政府的管理有任何不满，可以接管迈索尔全部内政[7]240-245。第四，军费补助金条约。东印度公司与海德拉巴、迈索尔、巴罗达、那格浦尔、瓜廖尔、斋浦尔、焦特布尔、博帕尔等较大的土邦签订军费补助金条约。这类条约规定由土邦供养数额不等、可由英国人调遣的军队，军队可以随时帮助土邦王公平息土邦内的叛乱或抵抗外敌的入侵。与大土邦王公签订的条约中甚至限制他们所拥有的兵力的数额。如果土邦无力支付军费补助金，则有可能租让甚至割让部分领土作为补偿。例如，1804年2月，阿瑟·威尔斯莱与瓜廖尔摩诃罗阇朵拉特·拉奥(Dowlat Rao)签订的条约规定，东印度公司为瓜廖尔提供不少于6 000人的步兵和适当比例的炮兵及适当的武器弹药，军队驻扎在公司认为靠近瓜廖尔边境的适当地方，以随时为摩诃罗阇及其继承人提供保护、帮助抵抗来犯之敌、平息土邦内发生的骚乱；军队的费用从瓜廖尔摩诃罗阇割让给公司的领土上的收益中开支；摩诃罗阇的军队中不能雇佣法国人、或欧洲其他国家的臣民或美国人[8]395-399。绝大多数公司与土邦王公签订的条约规定土邦王公享有内政主权，只是要接受东印度公司派驻的驻扎官的监督，如果王公治理不善或不善待自己的臣民，有可能被废黜，在军事上和外交上受到严格限制。在英王接管东印度公司对英属印度的统治后，英国政府多次表示东印度公司与土邦王公签订的所有条约继续有效。在一般情况下，英国人会遵守条约、协定的条款，因为，如果一再违约的话，肯定会影响到土邦王公对英王的忠诚。

最后，土邦王公反对东印度公司的兼并政策。东印度公司在南亚扩张的过程中先后兼并过一些土邦。1794年废黜贝拿勒斯罗阇，兼并其领土。1799年苏拉特纳瓦布去世，其弟弟退休领取年金，坦焦尔罗阇被废黜，其弟弟也将土邦交给东印度公司，领取年金。1801年，卡纳蒂克纳瓦布去世，其继承人拒绝退位，东印度公司便扶持另一王子为纳瓦布，纳瓦布将土邦交给公司，领取年金。法拉卡巴德纳瓦布一成年就将土邦交给公司，领取年金[9]277。大贺胥(Dalhousie)勋爵继任总督之前被兼并的土邦还有布罗奇、科尔格、杰因蒂亚、曼德维、贾劳恩等。大贺胥总督兼并了安古尔、萨达拉、杰伊特布尔、贾斯万、森伯尔布尔、占西、那格浦尔、奥德等土邦，兼并面积达68万平方公里，占东印度公司兼并总面积的四分之一。东印度公司在兼并这些土邦后，逐渐减少给予放弃土邦的王公及其继承人的年金。这在土邦王公中引起很大不满。尤其兼并奥德是导致1857年印度民族大起义的重要原因。因为起义发生在东印度公司直接控制的印度中部和北部地区，对东印度公司在印度的统治形成严重的威胁，幸亏得到巴罗达、海德拉巴、博帕尔、印多尔、瓜廖尔、斋浦尔、乌代布尔等较大土邦的支持，东印度公司才得以较快镇压了起义。1857年印度民族大起义促使英国首相巴麦尊(Palmerston)勋爵于1858年2月12日在下院提出议案，要将印度政府从东印度公司转到王室手中。随后公司董事会被解散，设立以内阁首相为首的执行委员会，代表王室处理印度事务[10]9。8月2日议会通过的《印度政府法》正式结束东印度公司对印度的统治，英王接管并统治印度。11月，总督坎宁(Canning)勋爵在安拉阿巴德举行的交割仪式上宣读了维多利亚女王1858年11月1日诏书：“我们特此向印度土邦王公宣告，我们将接受和慎重地维护东印度公司先前与印度各王公签订的所有条约和协定，我们也希望王公们同样遵守。我们不想再扩大现有的领地；在不允许侵犯我们的领地或者权利遭到损害的同时，我们将赞成不侵犯其他人的领地和权利。我们将像尊重自己的权利、尊严和荣誉那样尊重印度王公的权利、尊严和荣誉。我们期待，他们以及我们自己的臣民，将享有通过内部和平和良好管理予以保障的繁荣和社会进步。”[11]10诏书宣告英国放弃兼并土邦的行为，确定对英属印度实行“直接统治”和对土邦印度实行“间接统治”的格局。

二、孟加拉分治：由行政管理问题转变为政治问题

孟加拉分治被认为是总督寇松(Curzon)勋爵加强殖民统治的“最恶毒的一项措施”，其“实际的目的，一是要分裂孟加拉这个民族运动最发展地区的民族力量，第二，制造出宗教对立的两个省，挑动宗教矛盾，转移人们的视线”[12]314-315。如果对孟加拉行政区划调整问题进行历史的考察，人们就会发现，孟加拉分治最初只是一个管理问题，反分治浪潮出现后才转变为一个政治问题。

20世纪以前，孟加拉省包括比哈尔、奥里萨和阿萨姆，面积达49万平方公里，接近法国本土的面积，人口近7 850万，相当于英属印度总人口的四分之一，远比现在法国的人口多。在英王接管东印度公司对印度的统治后，英国人觉得，为了管理的方便，孟加拉应该分为两个部分[13]xxxii。1868年，殖民政府发现英属印度首府加尔各答威廉堡负担过重，有必要对孟加拉东部地区实行单独管理。1874年，阿萨姆和锡尔赫特分离出来。1896-1897年，阿萨姆首席专员威廉·沃德(William Ward)建议将吉大港地区、达卡和迈门辛归阿萨姆省，人们对将阿萨姆发展为一个更有活力的省越来越感兴趣[14]106。由此可见，对孟加拉行政区划的调整早已成为英印政府关注的一个问题。客观地说，即使在交通、通讯等高度发达的当代也很难有效地管理这样一个幅员辽阔的省。

1899年1月至1905年11月，寇松勋爵任印度总督。在近七年的总督任期内，他对印度的民政和军政等实行了一系列改革，并取得一定成效。1899-1900年减少地税和盐税，1903-1904年将所得税起征点由每年500卢比提高到每年1 000卢比。政府推进铁路建设，新修铁路6 100英里(比其他任何总督任期内修的铁路都要多)，以及关注灌溉工程[14]103。

在建议孟加拉分治之前，寇松曾对西北边境地区的行政区划进行调整。在就任总督之前，1897-1898年间，西北边境地区发生过多次起义，因而他特别关注西北边境的独立部落，建议成立一个新省，即西北边省。尽管他的建议遭到了旁遮普官员的普遍反对，但总督还是在1901年建置了西北边省，由直接向印度政府负责的首席专员治理。“柯曾勋爵在西北边境的民政改革和军事改革，使那个地区在经历一个时期剧烈战争之后，得到了相对的和平，而且在某种程度上减少了边境战争所造成的庞大支出”。他宣称，“他在职七年中，为西北边境的军事行动只花了二十四万八千英镑，1894-1898年却花了四百五十八万四千英镑”[15]970。

在西北边境地区的局势平静后，寇松将注意力集中到孟加拉省。他重组了加尔各答市政机构，以削弱受过教育的印度人的影响，但是，必须记得的是，类似的政治考虑在他最初考虑孟加拉分治时并不占重要地位。无论他的下属鼓动他实行孟加拉分治的动机是什么，对他来说，孟加拉分治最初实际上和1901年设立西北边省一样，是一次管理改革[16]268。1902年4月30日，比拉尔归属问题解决后，寇松在给印度事务大臣乔治·汉密尔顿(George Hamilton)勋爵的信中几乎很随意地说将比拉尔的大部分地区加到中央省的问题将会出现。“我不能肯定，这不会是一个总体考虑当地政府或其中一些的边界的更大问题的场合。孟加拉毫无疑问对任何一个人来说都太大了。吉大港是不是继续属于它，或者我们是否给阿萨姆一个出海口？或者奥里萨最好归加尔各答管理？”[16]2691902年5月21日，汉密尔顿勋爵回复说，他赞成孟加拉由一个人监管确实太大了，也许可以给阿萨姆一个沿海地区。因此，寇松在发现他的官员已经着手制定方案，将孟加拉一些地区剥离出去时，他强烈反对没有将事情告诉他。但就事情本身来说，他同意孟加拉“过于庞大”了，阿萨姆需要“大力提升”，吉大港地区的情绪都赞成分离的情报，使他基本上同意孟加拉副省督安德鲁·弗雷泽(Andrew Fraser)修改后的沃德方案，纳入1903年6月1日印度区划调整的备忘录，首次告知在1903年12月3日给内政大臣莱斯利(H.H.Risley)的信中[14]106。从上述情况看，最初提出孟加拉分治确实只是一个管理问题。

但是，1903年12月7日，在没有征求孟加拉以外的地方政府的意见的情况下，印度政府公布了分治建议。此后，孟加拉分治由一个管理问题转变为政治问题，因为，第一，分治计划遭到主要来自孟加拉印度教徒的强烈反对，他们的反对也得到其他地区印度教徒的支持，导致了严重的政治危机。1903年，孟加拉各地人民就举行了500多次抗议集会，因为“孟加拉人觉得，他们所有的未来都受到威胁，分治的目的是故意削弱孟加拉人民日益增长的统一和自我意识。他们力图通过所有合法的途径取消这种分割。”[17]245国大党为说服当局取消孟加拉分治，曾数次派代表团晤见寇松或赴英活动，都没有成效，于是发表郑重声明：本党对印度政府无论何种方式分割孟加拉的建议，均表示强烈反对……把孟加拉民族分割成若干单元，将严重影响其社会、才智与物质的进步……分割孟加拉是毫无道理的[18]459。第二，以总督为首的印度政府不顾印度教徒的反对而实施分治更多地出于政治方面的考虑。国大党影响的不断增强使寇松更加觉得孟加拉有必要分治。1905年2月，寇松致函印度事务大臣约翰·布罗德里克(John Brodrick)，表明其坚持孟加拉分治的目的：“加尔各答是国大党操纵整个孟加拉的核心，国大党最好的幕后操纵者和空洞的演说者都居住在这里。其机构的完善和使他们可以发挥作用的专断是确实显著的。他们支配着加尔各答公众的观点；他们影响着高等法院；他们令地方政府恐惧，他们有时甚至对印度政府都产生很大影响。他们所有的活动旨在建立一个如此强大的机构，以致某一天可以迫使软弱的政府给予他们所期待的任何东西。以后分裂说孟加拉语、允许独立的活动和势力中心成长、使加尔各答不再成为成功的密谋中心、或者削弱控制着整个组织的律师的影响的任何措施都将遭到他们的强烈而猛烈的反对。抗议将是高声而凶猛的，但是如当地一位绅士对我说的那样——在事情确定之前，我的同胞总是嚎叫的，然后他们接受它。”[19]根据这位绅士的说法及西北边省设置也曾遭到多方反对但最后得以实施并取得成效的经历，寇松还是坚持于1905年7月19日宣布孟加拉分治，10月16日正式实施分治。根据分治方案，新孟加拉省包括印度教徒占多数、主要说孟加拉语的巴特那、帕格尔布尔，以加尔各答为首府，东孟加拉和阿萨姆省包括穆斯林占多数的吉大港、拉杰沙希和达卡。原孟加拉省说印地语的焦达-那格浦尔划归中央省，说孟加拉语的奥里萨和森伯尔布尔划归新孟加拉省。

在论及反对分治的活动时，人们也应该注意到，坚决反对分治的主要是印度教徒，因为，一方面，新孟加拉省的印度教徒会因东孟加拉和阿萨姆的分出而失去很多在政府部门工作的机会，失去很多发财的机会，另一方面，东孟加拉和阿萨姆省的印度教徒发现他们在这里成了少数群体，穆斯林则成为多数群体，他们的权益会得不到保障。与印度教徒相反，相当多穆斯林是赞成分治的。

孟加拉分治后，1906年，穆斯林联盟成立，在很多人看来，穆斯林政党的成立似乎也与分治有着某种联系。其实，穆斯林团体、党派早已经成立。1877年，赛义德·阿米尔·阿里(Syed Ameer Ali)成立全国穆斯林协会(National Mohammedan Association)，很快在从马德拉斯到旁遮普，从吉大港到卡拉奇的很多地方成立分会。协会确定的目标是通过所有合法和宪政的方式促进全印穆斯林的幸福，为此严格遵守和忠于英国王室的原则，只不过该协会认为穆斯林的幸福与印度其他种族的幸福密切相关[13]xvi。1887年，协会试图召开一次南亚次大陆穆斯林大会，因某些方面的反对而未能如愿。1883年，阿里格尔领袖为保护穆斯林的政治利益而成立一个穆斯林政治协会。全国穆斯林协会是1885年国大党首届会议的组织者之一，但是，没有参加以后的国大党年会。在国大党中，虽然有穆斯林代表，但是，一直很少，1885年至1905年间的21届年会，只有两位穆斯林担任年会主席。这些参加国大党年会的穆斯林代表和主席也遭到一些穆斯林团体的批评和反对，如纳瓦布·阿卜杜勒·拉蒂夫(Nawab Abdul Latif)代表的穆斯林文学协会和赛义德·艾哈迈德爵士(Sir Syed Ahmed)的反国大党联盟，他们劝说穆斯林不要参加国大党。到1900年，次大陆的政治局势恶化，印度教徒和穆斯林的关系紧张起来。部分穆斯林领袖觉得有必要成立全国性的穆斯林组织，以表达穆斯林的要求。1900年8月18日，在勒克瑙举行乌尔都语保护协会代表大会，1901年10月，26名穆斯林领袖在勒克瑙召开会议，会议决定，第一，印度穆斯林应该成立一个代表他们的社会和政治要求和利益的组织。第二，穆斯林必须远离国大党，因为国大党的两个主要目标即政府代表和通过竞争性考试招收文官显然是有损穆斯林利益的[13]xxxi。1902年，穆斯林不仅禁止支持国大党，而且在考虑成立穆斯林组织。1903年，《阿里格尔学院公报》(Aligarh Institute Gazette)承担动员支持这一建议的任务。《公报》说，考虑到他们的宗教统一，印度穆塞曼(Musalmans，即穆斯林)应当成为一个民族，强调组织和联合分散的穆斯林势力的必要性。1903年7月，穆斯林政治协会在联合省的萨哈兰普尔召开成立大会。1904年3月，在纪念赛义德爵士逝世一周年的大会上，米安·沙·丁(Mian Shah Din)发表演讲，提出成立一个全国性穆斯林政治组织的问题。从上述情况可以看出，成立穆斯林政党在分治方案公布之前就在酝酿之中，因此，穆斯林联盟并非孟加拉分治的直接后果。

三、印巴分治：背离英印宪政改革目标的不得已抉择

1857年印度民族大起义极大地震撼了英国人，随后印度民族主义运动的发展进一步使英国人意识到，英国迟早要从印度撤离出来，怎样在从印度撤离时最大限度地维护英国的利益就成为英国政府特别关注的问题。在移交权力之前，南亚次大陆包括英国实行直接统治的英属印度和实行间接统治的560多个大大小小的印度土邦。英国从印度撤离时，不仅要解决好英属印度权力的移交问题，而且要解决好印度土邦的归属问题。

英国政府认为，在和平统一的基础上移交政权，即将英属印度和印度土邦统一在一个政府之下，是最佳的选择。因此，从20世纪初到1947年移交政权之前，英国在印度宪政改革的目标是基本一致和明确的，那就是建立包括英属印度和印度土邦在内的全印联邦[20]。

1918年8月公布的《蒙塔古-蔡姆斯福德报告》(1)《蒙塔古-蔡姆斯福德报告》是《1919年印度政府法》的蓝本。不仅建议成立二元制政府，即各省实行责任政府制，主管教育、卫生和农业等事务，总督则掌握财政、司法、治安等权力，而且勾勒出包括英属印度和印度土邦的“联邦”轮廓[11]428。

根据《1919年印度政府法》，英国政府组成以约翰·西蒙(John Simon)为主席的印度立法调查委员会，以考察政府法实施的情况，以对印度责任制政府的发展提出建议。1928年2月至1929年4月，西蒙委员会对印度社会进行了详细的考察，于1930年6月公布了两卷本《西蒙委员会报告》。报告指出：“印度最终的宪法应该必须是联邦制的，因为只有在联邦制下，差异如此广泛的各省和土邦在保持内政自治的同时可以被整合到一部宪法之下”[21]。

为了解决印度宪政改革问题，1930年11月至1932年12月，英国政府先后举行了有英国代表、英属印度代表和印度土邦王公代表参加的三次圆桌会议。工党领袖拉姆齐·麦克唐纳(Ramsay MacDonald)首相在1931年1月19日第一次圆桌会议结束时发表声明说，英王陛下政府已注意到这样一个事实，即各方接受的一个基本原则是，印度中央政府应该是一个由印度土邦和英属印度组成的、二元制立法机关的全印联邦。新联邦政府的具体形式和构成必须在与王公和英属印度的代表进一步商讨后再确定[22]111-112。三次圆桌会议虽然没有取得令人满意的成果，但是，印度土邦代表愿意与英属印度组成印度联邦就是一个重大成果。会议讨论也为英国政府在印度实行宪法改革提供了依据。

1935年7月，英国议会通过了在《西蒙委员会报告》和圆桌会议基础上拟定的《1935年印度政府法》，8月2日，英王乔治五世批准了法案。新政府法对印度国家体制和各省的体制作出了规定。政府法第二部分的标题是“印度联邦”。法案称：英属印度和印度土邦将组成在英王统治下的印度联邦，联邦中央立法机构包括联邦大会和国务会议，但它们的职权有限，总督仍掌握着印度最高立法权和行政权[11]320-335。《1935年印度政府法》遭到印度各方的抵制，英印政府只好部分地实施法案，即在1937年举行省立法会议选举，将英属印度各省政府的权力移交给印度人。国大党在选举中获得压倒性胜利，在奥里萨、比哈尔、马德拉斯、中央省和联合省五个省单独成立省政府，在孟加拉和孟买两个省政府中占优势地位。

1945年9月19日，艾德礼(Clement Richard Attlee)首相发表有关印度的政策声明，强调政府充分重视推进印度宪政改革的进程，请求所有印度人“团结一致，努力制定一部多数民族和少数民族都觉得公平和公正的宪法、一部各土邦和各省都可以找到自己地位的宪法。”[23]187-189

1946年3月23日，由印缅事务大臣佩西克-劳伦斯(Pethick-Lawrence)、贸易大臣斯塔福德·克里普斯(Stafford Cripps)和海军大臣阿尔伯特·维克托·亚历山大(Albert Victor Alexander)组成的内阁使团到达印度，立即与总督行政会议成员会谈。在广泛听取国大党、穆斯林联盟、印度教大斋会、穆斯林民族主义党派、正义党、激进民主党、印度共产党、印度劳工联盟、全印妇女大会等印度党派团体的代表及锡克人、帕尔西人、低级种姓、全印被压迫阶级联盟等族群代表的意见后，内阁使团在5月16日发布声明，提出解决印度问题的方案，通称为“内阁使团方案”。方案声称“我们不能建议英国政府将现在还掌握在英国手中的权力移交给两个独立的主权国家”，明确拒绝了穆斯林联盟建立巴基斯坦国家的要求；建议成立由英属印度和印度土邦组成的印度联邦，联邦设立由英属印度和印度土邦代表组成的行政会议和立法会议；联邦中央政府只掌管国防、外交和交通事务，各省和省集团享有除上述事务外的充分的自治权[24]582-591。甘地(Mohandas Karamchand Gandhi)和国大党主席阿扎德(Maulana Abul Kalam Azad)都认为内阁使团方案有望解决印度问题。5月17日，甘地在《哈里真》发表文章说，“内阁使团提出了某种他们可以引以自豪的东西。”“它包含着将这个悲伤的国家变为没有悲伤和痛苦的国家的种子。”[24]164-165甘地在5月20日寄给克里普斯的文章中表明：“我的看法依然是，它是英国政府在目前环境下所能做出的最好的文件。内阁使团始终没有沿袭英国的传统、利用‘由英国人在国大党和穆斯林联盟之间制造的分歧。’”[24]646阿扎德也认为，“内阁使团方案为国大党和穆斯林联盟所接受在印度自由史上是一件辉煌的事件。它意味着印度自由的难题可以通过谈判和协议解决，而不是通过暴力或冲突的方式解决。它好像表示种族难题也解决了。”[25]151遗憾的是，国大党和穆斯林联盟都起初部分地、后来完全拒绝了内阁使团方案。

1947年2月8日，艾德礼首相给即将上任的总督蒙巴顿(Mountbatten)勋爵下达指示：“英王陛下政府的明确目标是，如果可能，要按照内阁使团方案设立和运作的制宪会议获得全印统一的政府，你要尽最大努力说服所有党派为实现这一目标而共同努力。”[26]653因此，蒙巴顿勋爵上任后曾极力劝说真纳(Mohammad Ali Jinnah)放弃建立巴基斯坦的要求，即使在公布方案的前一天，他还召集印度政治领袖尼赫鲁、帕特尔(Vallabhabhai Patel)、克里帕拉尼(Acharya Kripalani)、真纳、利亚奎特·阿里·汗(Liaquat Ali Khan)、尼什塔尔(Abdur Rab Khan Nishtar)和S.B.辛格(S.B.Singh)开会，再次呼吁他们接受内阁使团方案。在没有得到任何回应的情况下，他才将分治方案摆到他们面前[27]45。

“蒙巴顿方案”主要是一个英属印度分治方案。560多个印度土邦和英王政府之间的关系主要由土邦王公与英属东印度公司及英王政府签订的条约规定的，尽管土邦的外交权力被剥夺，但是在内政方面，土邦王公享有充分的主权，因而土邦问题的解决方式不可能和英属印度一样。1946年5月12日，内阁使团向王公院主席博帕尔纳瓦布穆罕默德·哈米杜拉·汗(Mohammad Hamidollah Khan)递交《关于土邦条约与最高统治权的备忘录》。备忘录声称，在对英属印度统治权终结时，英王要将最高宗主权交还给土邦王公，由土邦决定自己的政治前途；希望土邦参加制宪会议，在印度新宪法的制定中发挥作用；各土邦应与英属印度继承政府建立联邦制关系，否则，与它或它们订立特别的政治协定[24]522-523。此后英国政府对土邦的政策声明都是希望土邦加入未来的印度，与英属印度构成联邦制的国家。“内阁使团方案”重申由英属印度和印度土邦组成全印联邦。在《印度独立法案》进入下院二读程序时，艾德礼首相发表演讲表示，英国政府希望所有印度土邦在适当的时候加入一个或另一个英联邦内的新自治领，即加入印度或巴基斯坦[28]383。

海德拉巴、迈索尔、印多尔、克什米尔、特拉凡科尔和朱纳格特等土邦要求独立，尤其海德拉巴和克什米尔两个土邦的王公希望独立，独立不仅可以保全他们的特权地位，而且可以避免选择的两难。海德拉巴和克什米尔是次大陆面积最大、人口最多的土邦，土邦王公和大多数臣民的宗教信仰不一致，海德拉巴尼扎姆奥斯曼·阿里(Osman Ali)是正统的穆斯林，穆斯林只占总人口的13%，绝大多数居民是印度教徒[29]8。作为穆斯林，尼扎姆和其他穆斯林一样，不愿意加入印度，加入巴基斯坦则很不现实，一则海德拉巴周边都是印度的领土，二则绝大多数臣民是印度教徒，他们肯定不乐意加入巴基斯坦。克什米尔分查谟和克什米尔两部分，摩诃罗阇哈里·辛格(Hari Singh)和查谟的大多数居民是印度教徒，而克什米尔谷地93%的居民是穆斯林，穆斯林占整个土邦人口的78%，印度教徒只占20%[30]85。与海德拉巴的情形不同的是，克什米尔不被印度或巴基斯坦包围或限制，具备更好的独立的地理位置。对于这些要求独立的土邦王公，蒙巴顿总督和其他很多英属印度官员及英国政府官员都做了大量工作，劝导他们加入新成立的印度或巴基斯坦。在尼赫鲁和甘地等国大党人过早过多干预克什米尔事务、导致摩诃罗阇的激烈反应而不利于作出加入决定时，蒙巴顿总督从中调解，并敦促尼赫鲁甘地控制好自己的言行，以缓和土邦与国大党领袖的关系[28]405。1947年7月23日，特拉凡科尔迪万拉马斯瓦密·艾耶尔(C.P.Ramaswami Aiyer)在与总督会晤时问蒙巴顿勋爵，如果印度不加入英联邦，特拉凡科尔是否有权脱离印度、英王陛下政府是否允许它加入英联邦？总督回复说，英王陛下政府绝不会让它以自治领的身份加入英联邦，因为他们不希望印度巴尔干化[28]337。如果英国在撤离时真正实施“分而治之”政策，就不会阻止土邦独立、避免南亚次大陆出现“巴尔干化”的局面了[31]。

因此，印巴分治是背离英印宪政改革目标的不得已的抉择，当然也是国大党、穆斯林联盟等印度主要党派都接受了的抉择。

综上所述，英属印度和土邦印度之分和印巴分治都不是英国人主观意愿的反映，英国人最初提出孟加拉分治是出于管理的考虑，只是在遭到孟加拉印度教徒或民族主义者的强烈反对后，考虑的重心才有所变化。因此，严格地说，孟加拉分治也并非“分而治之”政策的主要表现。