邹晓龙 ，石 慧

(吉林大学 公共外交学院，吉林 长春 130021)

南海因其经济价值和地理位置双重重要战略地位备受关注，随着南海周边各国对海洋权益的日益重视，“南海渔业纠纷成为海洋资源争夺的核心议题，由渔业纠纷引起的暴力事件、外交冲突、国家对立，已成为关乎东南亚安全与稳定的突出议题”[1]。《南海行为准则》(以下简称《准则》)的积极推进以及“一带一路”倡议为沿线各国注入的发展动力使东盟国家与中国合作意愿较之以往增加，近期南海渔业冲突局势趋向缓和。南海的和平稳定与中国的海洋安全息息相关，国家对外政策取决于国家利益，东盟国家合作意愿并非坚定不移，区域内的互动关系在波动中前进。由于《准则》不介入当事国之间的领土和管辖权争议且目前效力有限，对于主权争议、渔业争端等潜在不稳定因素仍不能轻视。因此，本文拟在区域竞争与合作视角下，综合分析南海渔业纠纷的成因并提出解决路径。

一、当前渔业纠纷事实及研究成果

近年来南海局势波谲云诡，我国与周边国家渔业纠纷层出不穷，已成为南海争端中的热点问题。东盟其他国家内部也存在因主权划分不明而产生的渔业纠纷，但当面对中国时各方又保持“一致对外”的态度。渔业纠纷成因复杂，既包含自然因素，也涉及政治、经济等原因，背后折射出中国目前与南海周边国家地区的关系和海洋意识，体现出了南海区域的复杂性。当事国对南海渔业纠纷的关切已久，但彻底解决渔业纠纷似乎遥遥无期。此问题甚至已经“国际化”，域外势力的插手更使渔业纠纷的解决蒙上一层阴影。据不完全统计：“过去二十年间，涉及中国渔船渔民的南海渔业纠纷近四百起，涉及一万多名渔民，超过二十名渔民在渔业纠纷中丧生。”[2]一方面，各国越界捕捞已经对南海渔业资源造成损失，对海洋生态的破坏更是严重；另一方面，中国与南海周边国家渔业冲突并未得到很好的解决并有恶化趋势，渔业纠纷与冲突加剧南海的紧张局势，牵扯大量外交精力，且在国际上造成不良影响。值得思考的是，在各国都意识到南海渔业纠纷可能对南海区域治理带来危机时，切实有效的合作和机制依然难以建立，相较于南海区域内其他议题，解决渔业纠纷的积极性较弱。“在国家层面，渔业的低优先级可能是由于认为渔业对南海国家GDP和总出口贸易的贡献相对较小(1%)。然而，这一观点掩盖了渔业在整个南海支持当地生计和粮食需求方面的巨大重要性。”[3]南海国家发展水平参差不齐，总体数据往往忽视了越南等小国对渔业资源的重度依赖，实质上南海渔业为当地提供了大量就业机会。南海渔业资源与需求的不平衡性日益凸显，尽管目前南海局势趋于稳定，随着中美战略竞争的加剧，南海依旧是战略角逐前线阵地，渔业纠纷作为不确定因素很有可能影响南海局势走向。

当前对南海渔业纠纷问题的研究十分广泛，学界的普遍共识是渔业纠纷的实质与海洋权益密不可分，南海渔业资源在我国海洋资源中的重要性不言而喻。解决南海渔业纠纷的根本在于对主权边界的厘清，但从目前看这点几乎不能在短期内实现。学者徐小怡建构了南海渔业争端模型，发现沿海各国不作为或独自开发更有利于保持稳定，但在现阶段显然与事实走向不符，区域内各方互动不可避免且十分必要，最终还是主张多领域积极沟通合作的解决路径。总的来说，目前研究重点多集中在渔业协作与机制完善，加强低敏感领域的合作。研究此问题的学者张宏洲提出“理论和实践也基本表明，在渔业等低政治问题上进行有效合作，可以为争端国家以后在高政治问题(比如领土问题)的合作提供所需的战略信任”[4]。

上述研究为解决南海渔业纠纷问题提供了许多有益启示，但由于对中国南海渔业纠纷的研究多框定在单一视角内，还有进一步探讨和拓展研究的空间: 一是当前研究受限于学科背景，多从法律、主权等单一视角入手，缺乏对此问题的综合考量；二是忽视渔业纠纷问题与区域环境之间的关系，片面孤立地看待此问题；三是多从微观视角入手往往是治标不治本。解决南海渔业纠纷问题不能脱离南海区域内的主体互动，因此本文从区域竞争与合作的宏观角度入手，探究南海渔业纠纷原因，求索解决之道，对维护南海区域的和平稳定，构建中国沿海海洋秩序，维护海洋安全具有重要意义。

二、南海渔业纠纷成因的综合分析

南海区域内部的差异化和不平衡引发了现状的变动，导致区域竞争与合作关系失调。在区域缺乏良治的背景下，渔业纠纷问题以其敏感性、脆弱性、流动性率先发难且存在已久。本文根据南海区域缺少稳定良性合作，多非理性竞争的特点，总结出引起渔业纠纷的四大原因：即国际法规不健全，域内外势力干涉，纠纷解决机制碎片化，以及域内国家经济、渔业发展不平衡。

(一)相关国际法不符合渔业纠纷现实考量，主权争议不息

南海渔业纠纷问题是随着南海区域内各方势力互动加深而不断涌现的。随着近代主权和领土完整的概念逐渐深入人心，关于南海区域界定的争议声越来越多，国际法特别是国际海洋法在解决渔业纠纷问题方面发挥的作用日益显著。“现代海洋法律制度逐步发展成为国际法中相当完整和独立的新部门法或新国际法分支——国际海洋法。”[5]《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)是其中最具代表性的国际海洋法之一，也是菲律宾等国声索的主要依据。《公约》对专属经济区、大陆架制度等概念进行了新的阐释。如：“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到二百海里，则扩展到二百海里的距离。”(1)《联合国海洋法公约》第Ⅵ部分，大陆架第76条，大陆架的定义。由此带来的最大影响是新海洋秩序的规划，“《公约》在提高人类的海洋意识的同时，拥有海洋和管控海洋的意志也随之增强，从而引发新一轮‘海洋圈地’运动，各国间的海洋争端加剧。”[6]这一不良影响恐怕是制定者也始料未及的。《公约》也存在划分标准不清的弊端，导致越南、菲律宾等国完全不顾国际法的有关规定, 故意捏造证据, 扭曲事实, 试图引用《公约》中的笼统条款,否认我国对南海领土拥有的“历史性权利”,并对我国南海主权提出无理的要求[7]。作为国际上首部较为完整清晰的海洋法公约，意义非凡，确立了将海洋资源视为人类“共同财富”等基本理念，但也正如上文指出的，此《公约》实质上是各方博弈、调和折中的妥协方案，并不能完全公正地代表各国海洋权益。

中国与众多南海周边国家存在划界分歧且具体情况复杂，国际法的介入并没有形成明确清晰的解决框架和判定标准。南海区域内各国领土纠纷的内容与评判标准不一致，如中越北部湾问题的法理依据涉及国际法中多个原理。中国在南海有不可辩驳的历史性权利，越南、菲律宾等当事国虽然宣称遵循《公约》，但却对《公约》中予以认可的历史性权利充耳不闻，当事方在历史权利的认定上有较大分歧。传统捕鱼权是合理且常见的历史性权利之一，历史上的长期捕鱼史实可以作为拥有历史性权利的重要佐证，而现代捕鱼权的争夺，既可被看作主权、海疆未妥善划分的历史遗留问题，也是当代周边国家宣扬主权、巩固海洋利益的政治手段。

同中国与其他渔业纠纷国的矛盾原因一样，国家安全考量和主权争议是南海渔业纠纷的主要原因之一。南海周边国家尤其是小国对自身的国家安全和主权的担忧更甚，形成了小国依赖国际法发挥效力，而大国不倾向于使用国际法的不对称局面。以2016年的中菲南海仲裁案为例，尽管中方多次公开声明，仲裁庭没有管辖权，所谓的仲裁结果并不符合相关法律，菲律宾政府仍单方面提起仲裁。菲方行为看似利用国际法维护自身领土主权，实质上却是违背了国际法的基本精神，两国围绕黄岩岛的纠纷仍未得到妥善解决。《公约》新划定的大陆架与专属经济区与传统捕捞区有冲突，从而又带来主权争端使矛盾升级，无论是南海主权声索国还是非声索国都在渔业资源捕捞上有分歧。当代国际法和历史权利之间存在冲突，给南海渔业争端留有空隙，国家间主权争端悬而未决并有持续升级的趋势。

一方面，渔业资源以其低敏感性和流动性成为各国维护海洋主权及安全的有力工具。在海域内进行捕捞作业往往被视为拥有管辖权。另一方面，中国早期缺乏维护海洋安全、保护海洋资源、建设海洋秩序的理论探索和实践，在通过国际法维护南海区域稳定这条路上错失先机。在领海和专属经济区等问题上，越南、柬埔寨等国早在20世纪70年代末80年代初就分别发布了专属经济区声明，而中国直到20世纪末才正式关注领海以及专属经济区问题。中国最早关于领海与专属经济区的法律是在1998年才正式颁布实施的。从而可以看出中国在海洋国际法方面意识滞后，并因此丧失了划定沿海海洋秩序的先机。而新的《公约》，单纯以中立法划分渔区，忽略客观实际，中国渔船、渔民多，渔业资源需求多，而从中间划分，不顾渔业资源的分布，难免在捕捞过程中带来争端。

维护各国海洋权益的国际法以划定当今海洋秩序的《公约》为主，《公约》本应成为维护南海海洋秩序的有力支撑，却与其他国际法不具有通用性，无法弥合各国的历史性权利与当代国际法之间的冲突，应对复杂情况时不能较为全面公正地解决纠纷，各国难以在共同的法律基础上合作。南海地区主权所属划分不明必然会出现渔民有意或无意地跨界捕捞，由此带来渔业纠纷。

(二)地缘政治竞争促使区域环境不稳定，易产生渔业纠纷

渔业纠纷凸显了南海问题的复杂性与多变性，而南海问题带来的区域环境不稳定也是纠纷频发的原因之一。南海问题是个历史性问题，通过比较历史的方法就能发现潜藏在历史文化中的深层次冲突原因。从社会学理论观察，古代中国不论朝代如何更迭，都呈现出一种“以中原地区为主，向外辐射”的差序格局。除贸易往来外，南海区域内国家与古代中国的互动并不十分密切，中华文明圈对此区域影响较弱。长久以来东盟国家以其优越的海洋地理位置成为转口贸易港，但雄踞于北方的中国综合国力远超南海区域内国家，由此形成一种国家心理上的不对称性，天然对中国存在防备心理，但也因此古代中国与南海国家的政治互动较为稳定。

随着时代的发展，国际权力中心转移，国际结构发生变化，该区域内的原有政治互动格局被打破。在较长的一段历史时期内，古代中国对维护东南亚地区的稳定发挥重要作用，“但是当前在这一地区，美国和日本也是重要大国,这种新的地缘政治格局增加了区域发展和稳定的不确定性，提高了管理各种风险和冲突(特别是南海问题)的成本”[8]。2009年美国提出“重返亚太”，而后加入《东南亚友好合作条约》，南海问题转变成为现实问题。美国实施“重返亚太战略”，插手中国南海问题，搅乱南海格局，破坏南海区域内的和平与稳定。虽然美国长期以来实行的“自由化霸权”战略饱受诟病，但部分西方学者及媒体仍以中国武装渔民强化对争议海域的控制为由污名化中国，恶意攻击中国的海洋战略，企图遏制中国海洋实力的发展。

学者米尔斯海默提出“离岸平衡手”战略，“美国将不得不协调他们的努力，并可能不得不给予他们(南海国家)相当大的支持。在亚洲，美国可能确实是一个不可或缺的国家”[9]。即便不直接干涉南海事务，美国也会协调其盟友及域内国家对南海形势进行干扰。美国政府所谓的“重返亚太”，意图之一就是遏制中国的崛起，阻止中国势力范围扩大，尤其是海洋实力的增长。渔业纠纷虽不受美方直接影响，却也是各方博弈的重要手段，“南海仲裁案”就被域外势力笼罩上一层阴影。海洋是国家获取扩张权力的重要途径之一，凡是涉及海洋利益纷争的问题，本质上还是国家间权力和利益的竞争。

中国海洋军事实力的上升对美国的亚太战略发出挑战，美国罔顾事实指责中国意图实现南海军事化。美国所声称的南海区域内的和平稳定，是以牵制中国海洋军事实力的发展、阻滞中国维护合法合理海洋权益为代价的，本质目的是阻碍中国的和平崛起，寻求亚洲领导权。

相比较而言，日本在此区域内的诉求和行动则更加清晰直接。日本一直谋求成为正常化国家，其在亚洲的地缘政治对日本是否成为正常国家有重要影响。日本插手南海问题，一方面是因为美日同盟，一方面是扩大自身在东亚的影响力，力保自由、开放的海洋秩序。插手南海事务对日本有诸多益处，日本借此可以进一步巩固与东南亚各国的外交联系，拓展外交空间，巩固美日同盟。作为美国的盟友，日本在此区域内的行动必然要配合美国的“亚太战略”，而日本一直秉承的“整体性”海洋安全观，认为插手南海事务有助于拓宽东海海洋治理空间。与美国的野心勃勃相比，因希望与中国改善关系、拓宽经济合作渠道、缓解国内经济压力，日本的南海政策相对谨慎克制。

此外，与中国相比，日本与东盟主要国家的战略合作和政治互信要更具优势。日本是越南最大海外直接投资来源国，对越实施官方援助近30年；日本是菲律宾除美国以外另一战略伙伴，也是其最大援助国，菲律宾积极支持日本发挥政治作用。

南海区域的渔业纠纷本属于区域内部事务，但因其流动性和低敏感性成为地缘竞争中的有效手段而逐渐国际化。区域稳定有利于降低渔业纠纷的紧张程度，妥善处理渔业纠纷也有助于改变区域内不良竞争的局面，促进互利共赢的合作。

(三)区域内渔业纠纷解决机制碎片化且缺乏公信力、约束力

中国一直积极推进与南海地区周边国家的海上合作，在渔业纠纷问题解决上态势曲折。南海区域内国家曾通过签订双边渔业合作协议，结合海洋科学、海洋生态等具体问题设置工作组来缓解渔业冲突。诸如此类一系列的措施构成了如今南海渔业纠纷解决机制，但这一机制内达成的协定、签署的备忘录等，仍然缺乏公信力和约束力。

南海区域的合作机制数量多，质量参差不齐，“南海地区合作务虚多，务实相对少，环境、科考、灾害救助等低敏感领域合作多，资源、政治、安全等高敏感领域合作少”[10]。面对渔业资源划分这类实质问题，相关协定就显得力不从心。南海区域涉及诸多国家、关系变化表现形式多样，因此签订双边渔业协定需要考虑彼此国情，对渔业资源进行合理划分，明确彼此权力与责任，这无疑是个耗时耗力的办法。

渔业协定的签订主要是便于共同开发和保护渔业资源、规范渔船作业、明晰当事国渔民权利与义务。当前合作海域主要以经纬度标识法以及专属经济区和专属渔区或两者混用的方法来划分。经纬度标识法主要用于《公约》确立专属经济区之前，专属经济区、专属渔区则几乎都在《公约》签署之后。目前中国渔业合作协定及机制都取得了阶段性成果，但不同国家有不同的规划标准，缺乏统一完备的相关协定。此外，《中越北部湾渔业合作协定》《中印渔业合作谅解备忘录》《中缅渔业合作协定》等都是在20世纪初签订的，渐渐不能适应实际情况的变化。“中越渔业协定在划分‘共同渔区’和‘暂定措施水域’时沿用了中日、中韩渔业协定中的‘中间线’原则。然而中国在渔民、渔船数量上占据优势，国民众多对鱼类资源的需求量也远超南海各邻国。”[11]即便考虑到中越主权敏感地带，采用分级管理的方法，渔业协定也不能完全覆盖渔业纠纷问题，而且过去签订的渔业协定的时效性越来越不适用于当前渔业纠纷现状。尽管双边渔业协定是目前渔业纠纷较好的解决措施之一，但其效力有限，无法在宏观上对南海区域渔业纠纷起指导作用，治标不治本。柬埔寨、泰国和菲律宾等当事国的官员都认为南海频发的渔业纠纷与缺乏有效的渔业协定有很大关系。

渔业纠纷非诉讼机制也是南海渔业合作机制中常见的种类，“按照南海渔业纠纷非诉讼处理方式的不同，可分为南海渔业纠纷的调解、仲裁、协商谈判等”[12]。这种机制一定程度上起到了缓解渔业纠纷的作用，与民间性处理机制多以本土民间机构调和相比，行政性处理机制权威性和约束力更高些，但行政主体的参与形式也多为协商调解或订立合作协定等方式。

作为渔业纠纷非诉讼机制的补充机构，负责渔业监督管理的渔委会，大多数情况下管理松散，人员安排不到位，只有特殊情况下才派驻专家机构，致使渔委会平时根本没有承担处理纷繁复杂纠纷的能力。“渔业管理部门行政资源紧缺，人员配备少、管理事项多，渔民对于行政调解的过度依赖，形成了较重的压力。”[13]《协定》唯一的执行机构不能充分发挥作用，职能化有待进一步完善，导致南海渔业合作机制的效力更加微弱。

目前，中国与南海渔业问题主要声索国都有渔业协定等一系列合作机制。这些机制都对解决南海渔业纠纷产生了积极影响，但由于缺乏系统性和执行力，不足以构成南海区域的渔业秩序，而继续推进新的合作机制又困难重重。“进行渔业合作谈判与磋商过程中，必然涉及甚至纠结于领土主权这一根本性问题，很难做到真正的‘搁置争议’，从而达成渔业合作协议。”[14]整体渔业合作机制主要由《协定》、渔委会、争端非诉讼解决机制和海难救助机制等构成。前文已分析了《协定》及渔委会的不足；争端解决机制也因执法行为不规范及缺乏有效沟通而存在不完善之处；海难救助机制代表了各国政府和人民之间友好合作互助互利的美好愿望，但缺乏可操作性。总体上看，南海渔业合作机制缺乏执行力，效果不显著。

(四)经济发展程度不对等、不均衡及渔业资源分布不均

渔业纠纷的原因之一必然是对渔业资源的争夺，与之相关的另外一个不可忽视原因是经济问题。东盟国家多在世界产业链中下段，外汇储备主要来源于出口创汇，而渔业是东盟国家主要出口产业。渔业不仅是东盟国家对外经济命脉，同时也为南海地区沿海人口创造了大量就业机会。“2014年中国统计年鉴发布的渔民人数是1429万，其中捕捞渔民181万，养殖渔民512万，其他人员87万，其他人员包括兼职渔民735万。”[15]东盟国家多邻海，以海为生。海洋渔业与其他经济产业共依共存，是许多经济产业的支柱和基础。尽管南海周边各国没有庞大的渔业规模，但海洋渔业一定程度上也可以缓解就业和贫困。

相比较而言，中国是世界上最大的海产品加工国家，有近万家加工企业需要从海洋渔业获得加工材料。同样，海洋渔业对于海洋旅游、海产品加工、船舶建造和餐饮行业的发展也是至关重要的。东盟国家内部经济发展也参差不齐，总体看海产品出口在经济结构中占有较大比重，其中越南海产品出口位居世界第三。海洋渔业是南海周边经济较落后国家的优势产业，是南海诸国的经济发展支柱，对很多地区来讲所占渔业资源越多，所得经济利益越多，阻断渔业发展，就是阻断当地经济发展。

南海自然资源虽然丰富，但渔业资源分布不均且有高度洄游性。学界有不少关于南海渔业资源分布的研究，证实南海“各时期资源密度在空间分布上均变化剧烈, 其不均匀程度较高”[16]。加之近年来各国大肆捕捞，过量捕捞和不当的捕捞方式使南海生态环境遭到破坏，比如 “拖网和刺网等对渔业资源破坏力大的渔具在我国南海海域捕捞生产中占主导地位”[17]。东南亚国家历史上长期大肆捕捞破坏了海洋渔业的可持续发展，沿海渔民不得不冒风险跨界捕捞，容易涉及主权敏感地带，由此产生恶性循环。

随着居民生活水平的提高，海产品的需求也在上升，从经济现实和国民偏好上看，东盟国家依海而生对海产品的依赖更甚。在经济相对不发达、自然资源较贫瘠的状况下，南海国家居民主要营养来源都依靠于海产品。海产品在南海周边国家的营养供给和食品安全等方面都有不可小觑的作用。“对印度尼西亚和柬埔寨消费者来说，水产品提供了超过一半的动物蛋白质摄入量，马来西亚和菲律宾约38%，越南和泰国分别为27% 和33%。”[18]随着东盟人口不断增长，为满足经济发展需求，南海周边国家对海洋资源尤其是渔业资源的归属更为看重。海产品对食品安全作用日益显现，海洋渔业资源分配不均必然导致周边国家渔业冲突。

南海蕴藏的巨大海洋经济与资源潜力是沿岸国家赖以生存的基础，但也因周边国家过度依赖南海渔业资源等初级原料的加工出口使经济结构单一，经济发展陷入困境。对南海渔权的争夺是对资源所有权的争夺，促进东盟国家及中国渔民转产转业、拓宽经济发展渠道、打通合作新空间不失为解决渔业纠纷的长久之策。

三、聚焦南海渔业纠纷，以合作寻求解决之道

当前国际海洋争端以及海洋竞争与合作形势日益复杂，南海区域的秩序构建、规则制定正在区域格局的深刻变化下曲折前行。加强南海区域治理，构建互利共赢的海洋秩序对解决渔业纠纷问题尤为重要。“区域治理虽不能替代以国家为中心的国际体系，却体现了一种促进各国国家利益的共同努力。”[19]解决渔业纠纷需要当事各国齐心协力，共同努力。

(一)加强区域合作解决渔业纠纷的内在关联

区域内部的良性竞争有助于焕发区域活力、提升区域内部经济发展动力和潜能。渔业纠纷的产生有其客观原因，更是区域内部关系、秩序失衡，缺乏稳定有效的纠纷解决机制的体现。唯有加强合作才能弥合关系裂痕，有效管控渔业纠纷问题。

面对由来已久的南海渔业纠纷，中方一直在寻找解决之道，但周边冲突时隐时现，南海区域协调机制的建立日益被重视。渔业纠纷问题的实质是对国家海洋权益的维护，“从古到今世界各国都将海洋渔业权益作为海洋权益中一项不可分割的重要权益，千方百计采取各种措施维护国家周边海域或公海的渔业权益”[20]。在南海区域发展不平衡状态下，挑起渔业争端成为小国维护国家主权与安全的极端手段，并充当域外大国干涉南海事务的棋子，这对南海区域内的和平稳定是十分不利的。渔业纠纷频发也侧面印证了南海区域内关系失衡，加强区域合作有利于理顺南海内区域关系，从而从根本上促进渔业纠纷问题的解决。渔业纠纷是区域内不良竞争的一种表现，妥善解决纠纷，停止恶性竞争关系，树立以合作解决渔业纠纷的意识，稳定区域合作机制是妥善解决渔业纠纷的大前提。为此，以区域竞争与合作的视角观察纠纷产生原因并寻找解决南海渔业争端的方法不失为一条新思路。

(二)各方回归理性，合作氛围空前浓厚

历经16年风雨，中国与东盟协商推进的《南海行为准则》单一磋商文本草案终于在2018年8月2日完成，南海区域形成了空前的积极合作氛围。我国也越来越重视与东盟十国间的关系维护与合作。

目前，随着“一带一路”建设蓬勃发展，沿线国家积极参与其中并取得满意的收获。在这一国际性合作平台上，各国加强互动发展、互惠共赢的区域关系，为中国与东盟奠定了良好的互动基础，让合作的前景更加光明。各方都同意多领域的务实合作有利于更高水平的中国—东盟战略伙伴关系实现。此时各方心态日渐回稳，合作的意愿更强，是加强区域合作、建立更紧密良性关系的有利时机。中国需抓住这一有利时机继续扩大合作空间。“我们不但要最大限度地维护我国和平发展的国际环境, 而且还要最大限度地保证我国的海洋权益，从确保国家最高利益的高度在两者之间做到平衡。”[21]通过协调好复杂多变的国际形势和南海区域内的多方政治互动，为解决南海渔业纠纷问题营造良好氛围和广阔空间。

南海区域关系的存在与发展取决于当事国的行为。中国以及南海周边国家如何管理领海、划定边界、应对海上事务对构建所在区域的海洋秩序至关重要。现阶段提及海洋秩序，尤其是南海首先想到的就是美国。美国指责中国南海军事化程度过高，于是提升了在南海“航行自由”活动的频率和强度，企图插手中国与南海诸国的主权纠纷。现阶段解决南海问题、南海区域内渔业纠纷问题要跳出美国先入为主的中心论，保持理性平和的心态，合理看待区分航道自由和渔业纠纷及主权安全问题。经过长期争斗冲突，各方都暂时回归理性认识：只有合作共赢才是维护南海区域和谐的题中之义。

(三)在加强区域合作的基础上解决渔业纠纷的路径

“随着南海秩序演变渐渐步入规则构建的阶段，作为海上秩序重要组成部分的南海海上务实合作也日益面临的新任务，而中国与东盟国家也更加需要探索新的路径来推动海上合作持续取得新突破。”[22]当前，南海区域合作已发展到新阶段，域内诸国要珍惜有利时机，持续深化推进区域合作与规则制定，灵活机动面对结构性矛盾及各国差异，力促南海区域有效机制建立完善，实现金融、产能、旅游、农业科技等多方面多层次的立体化可持续合作。

首先，调整国家心态，以积极进取、包容开放的精神面对当前南海渔业纠纷问题。既不能过度放大矛盾、矫枉过正，也不能掉以轻心，忽略其在区域内的重要影响，维护区域内和平稳定的秩序需要与之匹配的综合实力和与需求相匹配的自由度。中国不是南海区域互动的旁观者而是参与者，是深入南海海洋秩序建立过程中的主体，以平等合作心态加入区域环境协调的各方，都要树立共同建设和谐开放的区域秩序的信念，维护区域内安全，不是为所欲为而是有所约束。以我国当前的国际地位和实力需要以更积极主动的心态构建沿海周边秩序，为解决渔业纠纷提供长期有效的环境，走出长期以来由美国控制的东亚海洋秩序。持续优化对东盟研究的智力支持：“在学术交流方面，中国与东盟建立了中国-东盟博览会、中国-东盟教育交流周、中国-东盟青年企业家协会等长期交流平台。”[23]并且，要将这一势头保持下去。当前中国面对南海渔业纠纷的态度多是“反应”，被动应对纠纷，应该掌握主动权、掌控话语权，为解决南海渔业纠纷营造更广阔的空间。

其次，基于国际法开展多边合作。南海区域内的冲突解决与合作都要符合国际法律法规、遵守国际道义，以坚实的法律基础维护南海区域秩序。中国要认清南海问题已经国际化的事实，解决渔业纠纷问题，只靠双边对话是行不通的。基于国际法的规定，谋求多方共同点，借助国际海事组织等多边框架，共同协商解决渔业纠纷问题。构建多边、多层次、多领域的合作框架，借由中国与东盟目前关系向缓、“一带一路”建设蓬勃发展的东风，在双方能合作共赢的领域内开展务实合作，密切双方交流联系，尤其是在法律交流层面，厘清历史性权利与当代国际法间的差异，凝聚法律共识，以法律维护区域机制的稳定有效运行。

再次，加强与东盟国家的战略互信，保证政策信息公开化、透明化，加强非敏感领域合作，树立共同目标。由于南海半封闭的地理环境，其必然带有公共性，任何国家想要独自开发都不太可能。中国提出的“搁置争议、共同开发”是很好的提议，但在各方都极力实现自身利益最大化时很难实现。中国与东盟国家缺乏战略互信，这是长期以来双方关系间的鸿沟。新加坡曾表示中国具有优势地位，应受到更严格的规则制约，这一观点较有代表性。从政治、经济等综合国力讲，东盟国家与中国存在巨大差距，加之历史原因，东盟国家的“被剥夺感”尤其强烈，双方之间民族情感隔阂较深。对于“一带一路”倡议的看法经历过由谨慎小心到正向鼓励的转变过程，但“‘一带一路’是新马歇尔计划”“‘一带一路’是中国拓展海洋军事实力的阴谋”等错误认知影响依然存在。“21世纪海上丝绸之路”的提出是加强与东盟关系的良好契机，需克服重重困难，消解错误认知的不良影响，坚持构建、长期发展、与东盟建立战略互信，这将为解决南海渔业纠纷提供长期有效的条件，打消东盟国家对中国要走海外军事扩张之路的担忧。

东盟一直被视为中国周边外交的优先方向，在“一带一路”建设中占据重要地位。中国与东盟的良性互动应在东亚区域合作中起到引领示范作用。中国需从长远的战略角度思考，加强务实合作，聚焦渔业争端，共同致力于维护地区和平稳定。中方深知地缘形式复杂化，机遇与挑战并存，更要开放包容，取得更大进展。

除此之外，尽管南海渔业资源丰富，但由于主权争议及南海国家技术限制，渔业资源储量、种类和分布尚无明确数据。中方不妨以此入手提供资金和技术支持，联合探索开发南海渔业资源，在低敏感区域开展合作，扩大公共产品供给。南海的生态环境保护也急需提到议程。南海海域内的非法捕捞对南海生态环境造成了难以磨灭的损伤。南海的海洋环境不仅对中国，对东盟国家的未来发展也至关重要，在这一点上当事方需要认识到南海是南海诸国人民共同的财富，共同保护南海海洋生态，合理开发利用渔业资源是各方应尽的义务。

各方都需明确合作共赢有利于改善关系，从而在其他领域取得突破性进展。值得注意的是渔业问题涉及主权安全、域外势力等敏感问题，所以即便当事方积极开展多边合作，也难以深入发展。面对这种局势，各方需保持冷静，维护合作关系，增强凝聚力。

结 论

区域内部存在竞争与合作本是区域内行为体的常态互动，但长期以来东盟国家缺乏与中国的政治互信，南海区域缺乏成熟稳定的规则和秩序，所以出现了以渔业纠纷为代表的恶性竞争，缺乏良性合作。在此背景下，渔业纠纷问题一波未平一波又起，既是南海区域非理性竞争的表现之一，也是催化南海局势波动的不稳定因素。

渔业纠纷的实质是各国对其海洋权益的维护，以往学界对此问题的研究多从微观视角入手往往忽视了渔业纠纷问题与区域环境间的联系。随着“一带一路”倡议和《南海行为准则》的积极推进，各方共建南海、加强区域合作的意愿较之以往增强。中国要积极参与南海区域秩序完善到规则构建的过程，加强政治互信。受各国差异性、域外势力干扰等因素的影响，未来推行务实合作仍会面临严峻挑战，但仍要树立共建“和平南海”的信念，攻坚克难，发挥中国技术、市场等方面的优势条件与东盟国家的劳动力优势互补，坚持通过对话协商管控渔业纠纷，为解决渔业纠纷提供良好的区域环境，以沟通促合作，以合作谋发展。

南海渔业纠纷的解决需要南海区域内各方的共同努力，早日解决渔业纠纷问题、焕发区域经济活力，是南海区域的和平稳定以及周边国家经济发展的首要前提，也是中国和南海诸国人民共同的美好愿景。