赖 锴

（铁道警察学院 法学系，河南 郑州 450053）

考察我国众多城市的道路交通状况，相对有序和相对失序并存，治理举措多样与治理实效不高共存，反映出道路交通的人车路和环境等诸要素的交互作用没有得到优化，凸显城市道路交通治理能力的差异及不足。随着我国经济社会的发展，城市人口大量增加，各种车辆逐年增多，道路交通要素数据海量化且实时动态变化及相互作用，道路交通治理成绩随着道路交通要素的巨大增量和失衡被稀释，与群众对道路交通出行的美好期待有较大差距。平衡道路交通各要素的相互关系，提高城市道路交通治理能力，实现道路交通治理的现代化成为当下城市道路交通治理的必然选择。

一、城市道路交通治理存在的问题

近些年，城市道路交通治理的力度不断加大，但道路交通治理形势依然严峻，有些城市的道路交通及其相关资源没有得到合理配置和高效利用，现有资源盘活不够，管理粗放，制度缺失或执行不力，存在懒政思维和治理失灵的情况。具体而言，城市道路交通治理在治理理念、治理主体、治理举措和治理保障等方面存在一些问题，已然影响到城市道路交通治理的现代化，兹需认真对待。

（一）治理理念方面

1.缺乏整体治理观

城市道路交通问题往往是车、路、人等要素综合作用使然，其治理必须树立全局观念，综合考虑道路交通诸要素，寻求道路交通治理的善治之策。城市道路交通拥堵、机动车停车位不足、电动自行车管理乱象等道路交通问题往往是多种道路交通要素交织而成，需要从多方面发现问题成因，综合施策，不能局限就事论事，搞“手术式”治理。在城市道路交通治理实践中，全盘治理理念缺失，存在头疼医头，脚疼医脚的情况，缺乏道路交通治理整体谋划，道路交通管理无重点，眉毛胡子一把抓，割裂“点线面”的关系，造成为解决一交通问题，又引发一系列道路交通问题，“按下葫芦又起瓢”。以机动车停车位为例，有的城市为了解决停车位不足，不顾及道路通行条件，在道路边施划路边停车位，因占据非机动车侵占机动车道行驶，从而引发其他道路交通问题。再如电动自行车的管理，一些城市通过登记或上牌，实现防盗备案功能，但没有和道路交通管理功能整合，实现一牌多用，造成管理低效。

2.以人为中心的观念偏离

道路交通安全治理的目标主要是保安全和保畅通，并最终是为了人的利益。当前的道路交通治理存在忽视人的利益，不重视生命保护的情况。“漠视行人通行权、生命权”。[1]实践中，道路通行优先考虑机动车利益，如机动车泊车位挤占非机动车和行人的道路通行空间等。“我国的路权分配存在着过分偏向机动车的倾向”。[2]信号灯配时不科学，非机动车、行人等待绿灯放行时间过长，且交叉路口无躲避高温和雨雪天气的遮挡装置。电动自行车的管理不重视对骑行人生命的保护，重罚款轻头盔等的强制佩戴管理。城市慢行系统不发达，没有得到优先发展，人行道受挤压侵占。一些道路交通管理措施没有较好地考虑人的利益，如车道中的隔离栏不当设置，致使机动车非机动车混行；非机动车道不当安装隔离桩，致非机动车和行人损害。道路施工长期“围而不施，挡而不拆”，忽视群众通行需求。

（二）治理主体方面

道路交通要素较广，对其治理不能仅靠一部门之力。当前，道路交通管理从车辆质量、道路安全、道路建设与规划、道路交通宣传等方面构建起多个政府职能部门共同负责、综合治理的格局。但从有些城市道路交通管理乱象来看，多部门综合治理合力不足，治理水平不高。部门之间各自为政，沟通协调力度不够，信息共享不畅通，相互制约机制缺失或形式化，职责不清和交叉并存，相互推诿扯皮，缺少统一协调联动机制，主体责任缺位、错位，主导部门权责不足。以占用挖掘道路为例，不能未批先施，批而不管，其必须经有关部门批准，且要严格管控，最大限度减少对道路通行的影响。其他像交通拥堵治理、违法停车治理等因多部门协同治理存在短板，其治理实效离群众期待有较大距离，同时也反映出治理主体积极谋划、主动担当不够，精细化管理不足，治理能力有待提升。

此外，把道路交通治理力量局限于政府部门，忽视道路交通参与人的主体地位，在道路交通治理制度、机制、举措的设计当中，缺少广大道路交通参与人的参与，简单将道路交通参与人置于治理的“客体”，这与当前社会治理理念相悖。“公众参与是社会治理格局中最为薄弱也最需要加强的环节。”[3]道路交通参与人是道路交通治理的最终面向，应以主人翁的姿态与政府管理部门一道成为道路交通治理主体，成为共建共治共享的当事人，而不是单纯地充当看客、过客和批评者、监督者，更应当成为道路交通治理的建设者。因此，当前城市道路交通治理主体单一，仅仅是政府部门在道路交通治理实践中独自担当，社会组织和公民个人的主体作用缺乏充分激活，至今尚未真正形成“政府、社会和个人”的治理主体格局。

（三）治理举措方面

当前城市道路交通治理举措缺少“组合拳”，管理碎片化、运动化。城市道路交通治理手段单一，多元化的治理手段不足。重视行政手段轻视经济手段。车牌拍卖、道路交通拥堵费、机动车通行费、路内停车泊位费等运用经济手段治理不普及。重惩处轻奖励和教育，重堵轻疏。重视末端治理轻视源头防患。道路交通安全宣传教育缺失，宣传力度不够，教育氛围营造不良，普法式教育需要加强。传统的行政管制、财产罚等治理手段使用过多，以罚代管现象较普遍，治理手段缺乏创新，现有创新治理手段尚需配套措施跟进，对道路交通违法行为人的行为、声誉、信用管理措施缺失，“连锁反应”式管理措施尚待细化和推广（如将道路交通违法行为次数与保险费率挂钩等）。治理手段僵化、固化，缺乏对治理举措的跟踪评估和动态调整机制，如灯控配时没有随着交通要素巨变（如各种车辆剧增、特定路口车流量剧增等）而及时作出动态调整等等。

城市道路交通治理缺乏互动性的治理手段和渠道，忽视公众参与和表达机制。道路交通治理依靠人民群众方面着力不多，依托社会组织、道路交通志愿者等社会力量创新治理模式和举措尚待积极谋划。道路交通治理决策及其执行欠缺民主化、科学化，道路交通违法行为举报投诉机制失灵或人为设置障碍，道路交通治理意见表达及反馈渠道不畅。重视给群众“端菜”，忽视了群众的“点菜”，消减了群众对城市道路交通治理的认可度和支持度。

随着现代信息社会的到来，城市道路交通治理借力互联网和大数据技术的力度不够，“智慧交通”建设问题重重，受制肘因素较多，相关数据分析利用不够，信息互通互联需要加强，智慧性不强，智能交通设施设备建设兹需持续推进。

（四）治理保障方面

城市道路交通治理的现代化离不开地方城市道路交通管理立法。就城市道路交通治理立法而言，个别道路交通地方立法较为滞后，十余年不修改，立法内容与当地道路交通要素的剧烈变化不相称，对当地探索的治理良策没有上升到立法层面予以固化，缺乏对道路交通安全治理的价值引领与制度支持，地方立法特色化缺失，对新情况新问题缺乏针对性的规定，与上位法的衔接不畅，无法在创新治理机制等方面为城市道路交通治理提供优良的法律保障和制度支持，实际治理中存在无法可依、违法成本过低等情况，严重制约着道路交通治理实效。

城市道路交通的行政管理和行政执法需要加强监督保障。当前，道路交通监控设备、执法车辆与设备、道路交通管理的智慧化建设、执法人员的安全防护用品等存在短板，非现场执法发挥作用不够，交通监控不能实现全覆盖，智慧交通建设问题重重，道路交通信息化、智能化建设等等需要地方政府的财政保障。此外，城市道路交通管理主体存在有法不依、执法不严、查处不力，办人情案、关系案等乱象，致使“三同时”等相关制度落实不到位，对执法人员、执法过程、执法行为考核监督缺位，一定程度上影响城市道路交通治理人才队伍的专业化保障。

二、城市道路交通治理的优化路径

城市道路交通治理水平是一个城市管理水平最直观的体现。随着社会的发展，城市道路交通管理面临新形势、新问题，人民群众对城市道路通行提出了更高的要求，因此，城市道路交通治理更需要综合发力，全面施策，创新城市道路交通治理能力和水平，推进实现治理的现代化。

（一）坚持以人为本，树立道路交通治理“系统观”

城市道路交通治理是为了人民，要紧紧围绕人民群众的获得感、幸福感和满意度做文章，不断满足人民群众对美好生活的向往，尽最大努力创造安全畅通的出行环境，在城市道路交通规划、建设、道路交通设施的维护、路网改造、交通组织等道路交通治理的全环节、全过程坚持以人民为中心的治理观，将保安全、护生命放在各项工作第一位，以人民群众的安全畅行为各项工作的出发点，站在利于人民群众出行的角度思考问题、解决问题。实践中，需着力破解的城市交通突出问题，如交通组织不优化、乱占道路、红绿灯配时不科学、交通拥堵等需要基于公众的立场、视角调整工作思路和部署。城市道路交通治理坚持以人为本就是要在具体工作中执行好路权分配非机动车和行人优先，机动车礼让斑马线，保障行人优先通行，在道路交通秩序管理、电动车治理、道路交通渠化等治理实践中自觉把群众安全放在第一位。

城市道路交通治理是个系统工程，任何一个道路交通问题都离不开人、车、路和环境要素的综合作用，都需要若干部门从不同的环节和方面加以协同治理。以城市道路交通拥堵的治理为例，需要综合考虑道路规划、交通宣传教育、交通组织、交通设施、交通秩序以及车和人的问题，分清原因，综合施策。因此，城市道路交通治理必须破除片面的思维局限，坚持系统思维，加强统筹协调，推行整体性治理，全盘考量道路交通问题，坚持源头治理和终端治理相结合，坚持安全防控和打击违法相结合，坚持疏堵结合，大力推进系统治理、整体治理、综合治理，防止“单打一”，在全局中抓重点，避免工作无主次。

（二）充分发挥社会各方作用，切实形成道路交通综合治理合力

囿于城市道路交通治理所涉四类要素的复杂多变性，开展系统治理有赖于形成共建共治共享的治理格局。随着国家治理理念的发展，城市道路交通治理需要“国家、社会和公民”充分发挥各自作用，建立政府主导、部门协作、公众参与的治理机制。政府加强顶层设计，激活社会力量和公民在道路交通治理中的作用，推动形成道路交通综合治理合力。

在政府层面，城市道路交通综合治理不能仅靠一部门之力，忽视多部门合作，由于综合治理需要组织协调，其组织协调的高效性只能由政府担当，政府职能部门的协调已被证明困难较大。因此，城市道路交通治理只能由政府统筹，协调各职能部门才更有实效。“各级人民政府应当建立道路交通安全工作协调机制，督促各有关部门依法履行道路交通安全监督管理职责。”[4]在政府统筹机制下，加强政府层面设计，设立专门统筹和协调机构，建立相应的工作模式和协调机制，明确主导部门及各职能部门的权责，堵塞推诿扯皮漏洞，建立责任追究制度，形成政府主导的，各职能部门分工负责、相互配合、相互监督的道路交通安全治理体制。

在社会层面，城市道路交通治理应加强制度设计，借力文明单位、平安社会创建、创设相应渠道和机制，切实发挥社会组织的作用，调动学校、医院、社会团体、行业协会等参与道路交通治理的积极性，明确其道路交通治理责任，将其纳入到共建共治格局中，充分发挥其参与治理的作用。政府应加强对公民道路交通素养教育，提升公民道路交通文明素养，引导公民依法理性出行，遵守交通法规，减少道路交通违法行为，鼓励公民积极行使监督、建议权，为道路交通治理贡献力量。充分利用社会力量，创设政府和社会组织合作共治机制，发挥道路交通文明志愿者、劝导员、道路交通纠纷调解员等相关人员的作用，赋予其特定身份和社会角色，并以此创新道路交通纠纷调处、道路交通事故快调快处等相应治理机制。

（三）丰富道路交通治理手段，提高治理的民主性和科学性

城市道路交通的复杂多变情势要求治理手段多元，综合施策。治理手段单一严重影响城市道路交通治理实效，许多城市已经着手探索多元化的治理手段，并取得显著成效。综合考虑城市道路交通的共性问题，城市道路交通治理应当坚持“四个结合，一个智慧建设”。

首先，治理手段应坚持行政手段和经济等手段相结合。当前，尤其要重视经济手段的运用，如通过征收入市通行费、拥堵费、路内泊车位费、停车场费用、车牌拍卖等经济手段引导群众合理消费，间接影响道路交通诸要素的变化。

其次，治理手段应当坚持单向性手段和交互性手段的结合。长期以来，城市道路交通治理手段以单向性手段为主，强调管理、命令，缺乏互动性，城市道路交通治理成了管理部门单方面的行政事务，解决问题针对性不强，往往得不到足够的理解，群众满意度低。因此，道路交通治理手段应兼顾单向性和交互性手段，尤其要加强交互性手段的运用，在治理实践中多让群众“点菜”，少给群众“端菜”，重视民意表达和公众参与机制的建设，治理举措要听取民意，反映民声，畅通群众意见表达和反馈机制。

再次，城市道路交通治理应坚持奖惩结合，在制裁道路交通违法行为的同时，应建立相关奖励激励机制，对于模范遵守道路交通及相关法规的行为予以物质、精神上的奖励或者某方面的优待，从肯定和否定的法律后果指引行为，促进道路交通治理效果进一步彰显。

最后，城市道路交通治理还应坚持疏堵结合，注重源头防患和末端治理，既要加强道路交通秩序整治，又要推动城市道路交通安全宣传教育，发挥教育的“疏”的效应。加大道路交通文明宣传教育力度，营造道路交通人人参与、人人有责的良好氛围，创新教育新模式，充分利用传统与现代传媒平台，“建立健全交通安全文化教育体系”，[5]落实“谁执法谁普法”，改变当下由于轻视道路交通安全教育引发的疏导不足情况，达到通过教育的方式引导道路交通参与人的行为，进而实现道路交通的科学治理。

随着现代信息技术的发展，城市道路交通治理手段面临信息化、科技化、现代化的要求。海量多变的道路交通数据使得传统的道路交通管理方式无法胜任，巨量数据的汇聚、分析研判和预警应用尤其需要城市道路交通治理手段的革新，充分利用大数据、互联网技术实现城市道路交通治理的智能化、智慧化，着力打造“智慧交通”，实现“互联网+道路交通治理”“大数据+道路交通治理”，不断开发完善道路交通管理应用系统，建立跨部门数据研判平台，实现各系统互通互联，打破“信息孤岛”，推动数据融合和综合分析应用，不断提高城市道路交通治理的现代化水平。

（四）加强法治保障与监督，实现道路交通治理的长效性

首先，加强道路交通地方立法。“进一步明确地方立法的自主决断空间”，[6]赋予道路交通地方立法更多的自主权，提高地方立法质量，立足本地实际，做好对上位法的衔接和具体化，固化具有地方特色的管理措施和制度，加强地方立法的及时修改补充，明确道路交通治理中各方的权力（利）义务，创新道路交通管理措施，完善道路交通治理机制和制度，弥补立法空白，克服无法可依，为本市道路交通治理提供法律支持和制度保障。实践证明，“法治的高度永远标注着城市管理认知的高度和文明的高度”，[7]道路交通立法较为完善的城市，其道路交通状况较好，道路交通治理水平较高，如深圳、广州、上海等。

其次，加强城市道路交通治理力量的专业化建设。加大财政投入，配足配齐执法管理设施设备。加强执法队伍建设，提高执法人员的专业化、法治化水平，不断提高道路交通治理水平和治理能力。完善执法人员考核机制，将化解道路交通纠纷、治理道路交通隐患、治堵保畅等作为考核内容的重要组成部分。

最后，加强道路交通治理监督。加强对道路交通治理力量尤其是行政执法管理人员的监督，务必使其依法公正执法，提高执行力，切实落实相关立法和政策规定，保障现有制度落地，最大可能减少因有法不依、执法不严造成的道路交通治理效果低下。加强对执法管理行为的全过程监管，探索运用现代信息技术和执法记录等设备对道路交通治理行为进行记录监督。完善监督评价标准和考核内容，基于保安全和保畅通两大方面建立完善考核监督机制，探索建立以畅通天数和道路交通事故死亡人数为内容的道路交通治理效果评价制度。