孙玉凤

（山东警察学院 法律系，山东 济南 250000）

一、新时代社会治安防控体系建设的实践背景

自从党的十八届三中全会把“社会管理”的提法改为“社会治理”，社会治理这一新概念正式成为我国社会建设的关键词和方法论。[1]党的十九大报告进一步指出“要加强社会治理创新，打造共建共治共享的社会治理格局”。社会治理在整个国家治理体系中具有基础性的地位，也是全面深化改革所指向的目标所在。[2]

随着中国特色社会主义建设进入新时代，社会发展中的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是一切国家治理工作的出发点和衡量标准，体现了党从“以经济建设为中心”到“以人民为中心”的执政理念的巨大变化，对人民美好生活需要的积极回应。

新时代，新矛盾，新需求，这对创新社会治理的发展模式和推进新时代社会治安防控体系的建设具有根本性的指导意义。这意味着在社会治安治理领域，我们面临的主要矛盾就转变为人们对美好生活的向往与社会治安防控体系不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对新时代的新需求，我们要接受新挑战，积极推进基层社会治理创新，进一步完善社会治安防控体系的建设，确保社会稳定安宁，人民安居乐业。

二、新时代社会治安防控体系建设的目标

关于社会治安防控体系建设的目标，目前学者讨论的主流观点是社会秩序好和群众满意或安全感良好。[3]具体表述略有不同：“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”或“治安秩序和公众安全感良好”等。[4]治安秩序和群众安全感好（群众满意）是一个问题的两个方面，只是表现形式不同而已。客观上维护良好的治安秩序可以使群众主观上的安全感得到极大的满足。将建立社会治安防控体系的目标仅仅局限于维持良好的社会治安秩序是远远不够的，新时代的社会治安防控体系的目标是系统的、多层次性的。

首先，建设新时代社会治安防控体系的高阶目标是满足人民对美好生活的向往。人民群众在物质文化生活日益丰富的同时，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。国家的发展需要一个既有活力又稳定安宁的社会环境，建立新时代社会治安防控体系就是在回应人民日益增长的、更高标准的安全需求。这也是践行公安机关全心全意为人民服务的宗旨。

其次，建设新时代社会治安防控体系的中阶目标是实现公安机关肩负的职责使命。一是政治目标。[5]坚持党对公安工作的绝对领导，体现的是忠诚价值目标，是公安机关政治属性的根本要求。公安机关的职责就是要忠诚于党的伟大事业、忠诚于党的工作目标、忠诚于党对公安工作的路线，方针和政策，确保公安工作始终保持坚定正确的政治方向。建设新时代社会治安防控体系就是贯彻落实党在新时代推进国家治理能力现代化的要求。二是行政目标。作为行政机关，公安机关肩负的主要的职责定位是维护社会秩序，体现的是效率价值目标。确保社会安宁稳定是全社会的共同责任，也是公安机关重大而神圣的使命。建立高水平社会治安防控体系正是确保社会在深刻变革中既充满生机活力又保持安定有序的有利保障。三是法治目标。维护社会公平正义是公安机关肩负的重要历史使命。建设新时代社会治安防控体系要善于运用法治思维和法治方式，预防控制大案要案的发生，及时打击处理违法犯法行为，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，促进社会公平与正义，追求法律效果与社会效果的统一。所以，建设新时代社会治安防控体系的中阶目标是实现公安机关的肩负的职责使命。

最后，建设新时代社会治安防控体系的低阶目标是打造共建共治共享的社会治安治理格局。构建以政府治理为主、社会广泛参与和居民自治相结合良性互动的共建共治共享的新时代社会治安防控体系：预防控制大案要案的发生，消除潜在的社会治安隐患；便捷高效地为公众提供治安服务；快速高效地完成各项任务。唯有如此，国家才能和谐稳定，人民群众才能享受更加美好的生活。

三、不平衡不充分的发展现状

社会治安防控体系的建设目前已经卓有成效，但是由于历史和现实中诸多因素的影响和制约，相对于人民日益增长的安全需求而言，仍然存在发展不平衡不充分的问题。

（一）新时代社会治安防控体系的发展仍不平衡

新时代社会治安防控体系发展的不平衡主要表现为：

1.理论研究层面发展不平衡

到目前为止，较为成熟的社会治安防控模式和社会治安防控理论体系尚未形成。理论研究总体上滞后于公安实践，理论研究广度深度不够，不能充分发挥理论对实践的指引作用。绝大多数研究是从公安机关打击、防范犯罪的需要出发，或侧重于经验的总结，或侧重于某个具体防范技术及机制建设，理论研究的高度不够。原因主要在于理论研究队伍相对封闭，主要来自公安院校和实战部门，公安系统之外的人对公安工作不了解，关注不多；即使在公安系统内部，许多高学历的人缺乏对公安工作的深刻了解，而长期奋战在实践战线上的人又缺乏较高的理论造诣。既懂公安工作规律又有较强理论功底的人才较少。[3]

2.在实践层面发展不平衡

（1）不同区域之间发展不平衡。正所谓不谋全局者，不足谋一域。治安防控体系的建设应该从国家整体安全的角度出发，统筹规划，齐头并进，而不是每个地区单打独斗，只考虑自身治安防控体系建设，将导致总体上的国家安全与稳定就没有保障。首先，最明显的是城市和农村发展之间不平衡。截至2019 年底，据国家公布的统计数据，中国城镇常住人口比例已经首次超过60%。不可否认城市的治安防控工作总体上明显要优于农村。农村防控工作作为社会治安防控体系的重要组成部分，资金、人力、设施等投入都相对比较薄弱。其次，东西部地区之间发展不平衡。东南部沿海地区相比较中西部地区经济更发达，社会治安形势更严峻，政府投入更高，社会治安防控体系建设更快更好。再次，各地公安机关建设的治安防控网都有明确的地域边界，这会导致违法犯罪转移，本地区的违法犯罪可能下降，而相邻或防控较差的地区违法犯罪的数量则可能会上升。全国的违法犯罪的总量并没有明显变化，且当今社会人员流动非常频繁，潜在的公共安全危机早已跨越了地域的界限，必须统筹规划，加强地域之间的合作，盘活全国一盘棋。

（2）硬件建设和软件建设之间发展不平衡。我国很多地区将社会治安防控网建设简单等同于硬件堆砌，呈现出重硬件轻软件建设的倾向，过度依赖视频监控项目建设，强调外在的物防和技防，如防盗门窗，智能门禁系统等等。[6]“有之以为利，无之以为用”。虽然硬件建设是基础，但是软件建设才是起作用的关键因素。就像那只“看不见的手”在市场经济中起到关键性的作用。软件因素主要包括制度保障，队伍管理，舆论宣传等等。

（3）现实社会和虚拟社会之间防控的不平衡。传统的社会治理都是一种网格化治理，纵向划分领域，横向划分地域，目前社会防控体系建设基本是传统的边界防控。传统社会是空间防控，在大数据网络时代已经千疮百孔。[7]跨时空、跨地域的虚拟社会是现实社会的扩展。虚拟社会治理对国家安全和利益、社会的安宁都具有重大意义。互联网信息技术虽然给人类生活带来巨大的进步和便利，同时也滋生了新的违法犯罪，扰乱了社会秩序、危害公民的人身财产安全。[8]基于地域划分的各地公安机关在信息共享和协调机制方面还很不完善，对虚拟社会的应对存在滞后性。要运用“新网格”治理思维完善虚拟社会治理，提高传统社会治安治理的效率。

（二）新时代社会治安防控体系的发展仍不充分

新时代社会治安防控体系目前发展仍不充分，主要表现为：

1.共建不充分

（1）认识不充分。良好的社会治安秩序需要社会各界的广泛参与和共同维护。在长期实践中，由于公安机关处于主力地位，导致在社会治安防控体系建设中孕育了一揽子包干的治理思维。从总体来看，公安机关从观念上仍习惯于将社会治安防控工作视为公安机关的职责，没有上升到社会治理层面来整体推进。少数地方和部门主要负责人对立体化社会治安防控体系建设认识上不去、工作一般化。[9]治安事务是社会公共事务，应纳入地方政府经济和社会可持续发展规划中，上升到社会治理层面。

（2）参与不充分。虽然“在社会治安防控体系中，无论是党和国家对社会治安问题的指示与决策，还是采取各种方式、手段动员其他政府部门和各种社会力量参与社会治安防控都必须通过公安机关方能实现。”[10]社会治安防控体系需要政府、社会和人民群众共同参与建设。从各方参与主体来看，各级党委和政府是社会治安防控力量中的组织决策者和领导协调者，公安机关是主导者，政府其他部门和非政府社会组织、群众是协助者。实践中公安机关多从自身的视角探讨如何构建社会治安防控体系，几乎承担了建设社会治安防控体系的全部工作，没有有效地动员整合社会资源，形成防控合力。

（3）法律保障不充分。新时代社会治安防控体系的建设是国家治理能力现代化的基本方针战略，需要健全的法律制度保驾护航。从现有的资料来看，虽然在刑事司法和行政执法方面已经有比较完善的法律制度，但是对于社会治安治理，在公安机关内外如何整合社会资源，发挥整体合力，完善警务协作机制、信息化建设和信息共享机制、保障机制、激励奖惩机制、考核机制等等方面，层次较低的行政规范性文件占据多数，效力等级更高的法律法规数量相对较少。

（4）配套机制不充分。首先，保障投入不充分。很多政府在制定地方发展总体规划时，没有将经济发展同社会稳定通盘考虑，导致公共安全设施的建设严重滞后于经济社会的发展，直接影响了社会治安防控的效果。比如智慧警务的建设就需要大量的资金投入，尤其在农村视频监控系统的建设、技术、管理维护投入严重不足。辅警人员的待遇、装备设施等等问题，党委政府要统一协调，为维护辖区安全提供人、财、物的保障。其次，考核激励不充分。民警和群众的工作热情需要理念的指引，也需要制度的激励。现有的考核奖惩机制中重破案轻防范的错误理念导向，难以有效调动民警防控工作的积极性，使得民警责任心不强，形成应付上级的惯性思维，导致基层基础工作流于形式，务实工作变成了务虚工作。摒弃要设立多层次、多角度的综合性考核奖惩评估项目，建立反应民警工作成绩和效益的评价机制和用人机制。再次，应急联动不充分。信息化社会中公共安全风险防不胜防。针对恐怖袭击、群体事件等各种突发事件，要建立健全和完善常态化的应急机制，快速处置，先发制人。应对公共危机必然需要不同部门和机构的配合与协调。目前还没有完全建立应急协同机制，公安机关正在推进建立跨区域跨部门的警务联动机制，即大警务联动机制。

2.共治不充分

（1）外部多元主体主动参与社会治安治理的工作不充分。社会治安防控既需要自上而下的行政力量来推动，也需要自下而上的社会力量来支撑。但是目前领导体制还不完善，整体防控合力还未形成。公安机关单打独斗进行社会治安防控难以收到良好的防控效果。实践中主要是政府综治委对接公安机关，应明确其法律地位和职责，强化其组织领导和协调社会治安防控的职能。公安机关一方面需要横向的其他政府部门的合作与联动，如司法行政部门、城管等；另一方面需要纵向的社会组织和群众力量如保安公司等协助参与社会治安治理。目前公安机关同社会力量如何协调、配合的机制尚未形成。在公安机关的推动下如何让民众积极主动承担起社会治安责任，枫桥派出所积极推行的“五议一创”①的平安议事活动就是一个很好的例子，可以广泛动员群众参与，助推平安社区建设。[11]

（2）公安机关内部警务协作不充分。从纵向看，科层制是公安机关采用的社会治安治理载体。科层制下的治安治理，是通过严密的地域和部门的职能分工和功能分割，从上至下，层层节制。根据《公安机关组织管理条例》的相关规定，我国中央级、省级、市级、县级的公安机关均为领导、指挥机关。这就导致大量的警力资源集中在领导监督工作上，基层防控执法的警力反而严重不足，导致防控效应逐层递减。从横向看，各个地区的警务协作不充分。在动态化的社会治理中，任何地区都可能需要警务协作，但目前全国并没有形成统一的警务合作机制。各地之间自行签订了很多区域警务协作协议，如2014 年2 月环京与西北地区“7+7”警务合作机制。②如果各地公安机关需要逐个去签署区域警务协作协议，必然造成巨大的资源浪费。应当从顶层设计入手，研究制定警务协作整体规划，逐步实施，并在实践中不断调整和补充。公安机关各警种之间，因专业领域分工不同，存在各自为战、推诿扯皮、联动滞后等问题。

3.共享不充分

信息共享不充分。信息采集是基础，基础工作如果不扎实，采集了虚假的不合格的数据信息，比没有数据更可怕。基层由于任务重，人员不足，为完成上级的信息采集任务，弄虚作假的情况时有发生。[12]同时还存在重复采集，多头录入的问题，没有实现“一点采集录入、多点实时共享”。实践中信息共享仍不同程度地存在警种壁垒、地区壁垒、行业壁垒，系统割裂、资源分散的问题仍然突出。从横向来看，很多公安机关仍然未和当地的政府部门建立政务信息共享机制；从纵向来看，数据开放程度随级别降低，尤其是基层的权限有限，很多信息平台的资源无法使用；与阿里百度等网络公司、数据公司等社会组织的信息化合作仍然推进缓慢。

四、问题导向，完善对策

（一）针对新时代社会治安防控体系发展不平衡存在的问题

1.针对理论研究层面发展不平衡的问题

智库参与，加强理论研究。理论可以指导实践。要加强社会治安防控理论体系研究，建立智库参与机制，打破行业壁垒，兼容并蓄，吸引其他相关领域的专家学者参与到社会治安防控体系的理论研究工作中。公安机关向来重视防控建设和执法的实践，不重视防控执法工作的理论总结和研究，因此可以在公安机关的法制部门建立相应的理论研究机构，加强治安防控方面的学术研究。进一步拓展与公安院校的合作，共同进行知识管理和传承。比如某些地方推行的“双千计划”，公安机关和公安院校互派人员到对方挂职，实现理论和实践的双向融合贯通。

2.针对实践层面发展不平衡的问题

（1）统筹规划，以谋全局。针对地域发展不平衡，全国公安机关要共同下好社会治安防控一盘棋，统筹规划，重点突出、全面推进。不谋全局者，不足谋一域。从整体上提升公安机关建设社会治安防控体系的实效就必须夯实社会治安防控体系上的薄弱环节，加快建设农村和欠发达地区治安防控体系，协调各地公安机关的治安防控工作，防止违法犯罪产生邻避效应，从而遏制全国的违法犯罪的总量。

（2）软硬兼施，加强管理。社会治安防控体系的建设离不开硬件基础实施的支撑，如雪亮工程、天网工程等正在不断完善，为公安机关侦查破案，维护社会治安发挥了巨大的作用。针对实践中重视硬件设施的建设，不重视管理，比如缺乏科学有效的管理，人员的素质参差不齐，信息泄露的情况，应制定有效的警务系统使用规范，采取多种手段吸纳聚拢人才，及时更新技术加强信息防护。信息化时代的社会治安防控不是简单的硬件堆砌，外在的物防很重要，也要加强软件如管理制度、技术更新、人员培养等方面的建设。

（3）虚实结合，齐头并进。针对信息化时代虚拟社会的治理，公安机关要让“传统警务模式”向“数据赋能支撑治理”转变。加快升级完善警综平台，情报资源平台和情报应用平台，完善警用地理信息系统，推动信息关联共享，情报互通。以大数据为导向，大力推进信息化应用，积极应用“互联网+”、区块链、大数据等新兴前沿科技手段，通过向科技要警力来积极应对虚拟社会治理的复杂性和不确定性。否则“用确定性去应付不确定性、用简单化去应对复杂性的要求”，[13]必然要走入治理困境。通过科学化的软硬件配置，智能化的指挥调度、精准化的情报研判、以及科技化的动态布防实现信息资源整合共享和社会治安防控的“防控效能”，促进警务信息化。

（二）针对新时代社会治安防控体系发展不充分的问题

1.针对共建不充分的问题

（1）明确定位，认识充分。社会化是治安防控体系建设的核心要求，社会治安问题需要全社会共同治理。明确多元化主体在系统的定位，充分发挥多元化社会治安防控主体在社会治安防控体系建设中的作用，变公安机关单打独斗到齐抓共建。这就要求依托“协同治理”理念，构建有其他政府部门和各类社会力量参与的治理机制。[14]党委和政府是推动社会治安防控体系自上而下有效运转的保障，在社会治安防控力量中处于组织决策者和领导协调者地位，要将预防犯罪的理念纳入社会政策和社会发展规划中，明确预防为主，这对社会稳定的客观作用要远大于单纯的治安控制。将治安防控上升到社会治理层面，明确各防控主体在社会治安防控中的职能，将其制度化、法制化，防止推卸责任。

（2）齐抓共建，参与充分。首先是各级党委、政府负有领导责任，要加强领导，统筹规划、齐抓共管，在政策上支持、经费上保障、工作上协调。将社会治安防控的成效加入绩效考核的项目中。增强社会治理的整体性和协同性，健全多元开放、互利共赢的社会协同机制。其次是以公安机关为主导，在综治部门领导下，齐抓共建，立根于社会治安实践，制定计划和具体实施方案，具体落实推进阶段性目标。再次是动员和团结各种社会力量充分参与。共建共治的终极价值就是共享。最大限度地整合各类社会资源，充分发挥社会组织的积极作用，广泛动员群众共同参与社会建设、共同参与治理活动、共同分享治理成果。

（3）法治保障，善法良治。维护中国社会的平安不仅需要坚持“依靠群众、依靠基层”的群众路线，还必须提升公安部门的法治化程度。首先要完善社会治理防控的法律体系。任何社会治理都应纳入法治的轨道，把社会治安防控立法作为立法的重点领域，完善防控主体、防控客体、防控运行机制等方面的法律法规。法治要覆盖到社会治安治理的每个环节。同时要培养社会治理的法治思维，养成遇事找法，办事靠法的思维理念。党政部门、公安机关要善用法律调节社会关系、依法化解社会矛盾、强化法律在解决纠纷中的权威，维护社会稳定。要进一步推进执法规范化建设。一方面要完善执法过错责任追究制度，强化执法监督，有错必纠；同时完善依法履职免责制度，坚决维护公安民警的执法权益，维护执法权威和法律的尊严。一方面，依法源头治理，减少案发率；另一方面，在办案中提高执法水平，有力打击违法犯罪，从而为社会发展创造稳定安宁的环境。

（4）完善配套，保障充分。应从总体上统筹规划，完善顶层设计。各级政府应将新时代社会治安防控建设纳入当地的社会发展规划中，给予更高的地位、更充分的政策和物质保障。要建立激励考评机制，找准参与主体的真正需要，将满足多元主体需要的措施与组织目标的实现有效的结合起来。要设立多层次、多角度的综合性考核奖惩评估项目，采取包括薪酬激励、精神激励、工作激励在内的各种手段，建立反应民警工作成绩和效益的评价机制和用人机制。综治部门在考评时，要将社会治安防控体系建设作为社会综合治理的重要内容，建立综治问责制度。公安机关应建立定期考核通报机制，引导工作重心向治安防控工作倾斜，加大考核奖惩力度，奖优惩劣。勒波夫博士在《怎样激励员工》一书中谈到，世界上最伟大的原则是奖励；受到奖励的事会做的更好。同时建立信息沟通互动的平台，完善联动协调制度，加强部门之间、地区之间的沟通协调，联动各方力量，形成统一指挥、协调有序、反应灵敏、运转高效的应急机制。

2.针对共治不充分的问题

（1）外部整合，协同共治。外部要整合党政公群，有效形成社会治安治理的协同共治。要用整体协同理念来治理社会治安问题，完善协同工作机制，弥合社会系统分工带来的社会治安功能分割，达到分工和合作的动态平衡。公安机关实现由“单打独斗”向“携手共治”转变。可以通过法律来明确“综治委”的地位和职权。政府综合治理部门作为治安防控的领导者，要齐抓共建，协调各方参与主体做好共治工作。制定社会治安防控工作的方针、目标、政策和措施，加强监督职能，注重信息反馈，为党和政府的防控工作提供建议和意见。

（2）内部协作，合成作战。要破除全国公安机关警务协作的障碍，实现跨区域的总体性治理。在信息化社会，按传统的地域边界进行静态防控已经无法有效地防范动态社会中的违法犯罪，必须要打破地域局限，形成全国统一的警务协作机制。同时借着警务改革的契机，加快警力向基层下沉，改善目前治安任务重与基层警力严重不足之间的矛盾。加强各警种之间的合作，以指挥中心为龙头，以信息化建设为导向，以情报为核心，指挥协调各警种协作，形成更强的防控合力。

3.针对信息共享不充分的问题

在公安机关内部打破地区壁垒、行业壁垒和警种壁垒，加快推进信息共享机制建设。在公安机关外部，横向要打通和当地政府工作部门之间的壁垒，建立政务信息共享机制；从纵向来看，信息开放权限下放，信息情报平台的资源数据向基层开放；加快与阿里腾讯等数据公司、网络公司等社会组织的信息化合作。

五、结 语

新时代已经到来，社会主要矛盾也发生了变化，满足人民美好生活的愿望成为一切工作的出发点。公安机关主导建设的社会治安防控体系作为社会治理的重要组成部分，也必须回应时代的需求，为人民追求美好生活提供安居乐业的社会环境，完成自身肩负的职责使命。针对实践中存在的发展不平衡不充分的问题，公安机关要在各级党委和政府的领导下，联合社会力量，以问题为导向，积极应对，加快推进共建共治共享的社会治安防控格局的形成。

注 释：

①“五议一创”指的是议安全防范、议矛盾调处、议案件办理、议普法宣传、议警务工作、创平安社区。卢芳霞.新时代“枫桥经验”：中国特色基层社会治理的典范.人民法治,2019 年第2 期第13-21 页.

②环京“7+7”警务合作机制,不仅包括原环京6 省区市,而且把甘肃、陕西、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团和河南一并纳入。张小兵.论我国社会治安防控体系建设存在的问题[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2017 年第3 期第127-132 页。