董鹏鹏 张增垚

随着党的十九届四中全会明确提出国家治理现代化的行动纲领，“中国之治”成为政治学研究的热门议题。立足中国治理经验，用学理的语言讲述有中国特色的“治理故事”，既是对本土治理实践的总结，也是推动治理理论发展的重要环节。这需要对治理行为的本质作出深入探讨，构建系统的治理本体论。

一、治理本体论的背景：多元主体与多样关系

现代意义的治理理论在西方已有三十余年的发展历程。而追溯其历史中的语用，无论东西，“治理”均有着更为漫长的词源谱系，其内涵与外延不断演变。对当代治理模式进行比较，则会发现治理主体间关系是治理的核心关切。治理主体范畴的更替，与治理本体论的演进有着紧密的关联。

1.治理主体的发展与演变

以社会主体为支撑的治理模式，可追溯至雅典的公民自治型城邦。在这种社会治理模式下，全体公民“轮番为统治者和被统治者”，〔1〕本邦的成年男性自由民在公民大会中享有充分的民主权利，并通过陪审法庭、五百人议事会等制度安排参与城邦公共事务管理。这种治理模式一方面适应古代雅典小国寡民的治理情境，另一方面也源于《伯罗奔尼撒战争史》所反映的“新的战争方式使平民地位上升”的时代背景。随着古希腊城邦让位于广土众民的罗马帝国时代，治理模式进入了中世纪的专制主义模式。在这种模式下，治理功能通过“政教合一”的结构实现。基于这种治理结构，教权与王权两大治理主体囊括了治国理政的主要任务，而二者在具体的问题情境与时代条件下呈现出合作、竞争、对抗等关系。

当人类文明进入近代时，随着民族国家的建立，治理情境随之更替。主权学说与国家理论走向成熟，为国家主体进入治理视阈奠定了理论基础。布丹将主权论述为“对公民和臣民进行统治的最高权力”，并列举了立法、任命、裁判、税收等八项具体内容。〔2〕可见，主权归属于何处，治理的主体与本源亦在何处。

可见，不同的治理模式具有差异化的问题导向、主体类型、关系结构与时代特征。有多少个待治理的问题便有多少种治理情境，就会形成多少类主体关系与治理结构。

2.现代治理主体的特点与趋势

通过梳理治理的主体流变与关系模式可以发现，治理具有多元性、情境性、时代性的特点。三个特点相互关联，推动治理理论的发展。（1）治理的多元性。治理问题本身涉及“政府与社会关系、政府与公民个人关系”，〔3〕而市场作为一种“有效的资源分配方式”被视为重要的治理机制。此外，活跃的社群、发展着的次级政府、国际体系的介入、新技术的兴起等与日俱增的治理主体与机制不断嵌入到治理体系之中。除主体类型的多元，结构关系也呈现出明显的多元性。即使在同一个历史维度下，治理主体间也呈现出不同的关系类型，其治理结构由问题、制度、情境等条件共同塑造。相同的治理模式下，基于具体的制度环境、治理情境，各主体的联结机制和互动过程亦会具有显著差异。治理各主体所扮演的角色是“变量”而非“常量”。（2）治理的情境性。治理结构功能的发挥与关系的塑造总是主体意志与客观环境互动的结果。相关主体的能力与意愿受制度、历史、内部结构等因素制约；客观环境则是问题、资源、文化等一系列条件的综合。治理各主体既是“自变量”，通过治理行为改变环境；也是“因变量”，被治理情境所制约。治理行为的主体类型与互动关系被治理所在情境赋予了鲜明的特征，具有显著的情境性。（3）治理的时代性。治理行为所处的时代环境一定程度上框定治理的手段、技术与问题，同一时代的治理行为具有突破具体情境的共性。从古希腊、罗马到中世纪再到近现代，治理呈现出规律性的演进。当代，治理从单一主体向多元联合发展，现代化的治理意味着多主体合作与灵活的结构关系。

二、治理本体论的构建：“联合——关系”与功能拓展

从治理发展历程可见，随着治理主体类型的不断丰富，治理行为也日益复杂精细。治理实践的丰富必然推动治理理论的发展，带动本体论的演变。

1.治理的主体范畴与本体范畴的分离

主体是与客体相对应的，治理主体是指治理行为的实践者。治理的本体则指涉治理现象的本质、治理行为的本源，回答“治理”的存在基础。在早期的治理实践中，主体对客体的管理便是治理过程。该阶段治理的主体与治理的本体内涵不同但外延是相似的。而随着治理向多元、多样的结构关系发展，治理的主体与本体范畴发生分离。任何单一的治理主体活动都难以涵盖治理的本质与全过程，现代化治理需要构建独立的治理本体论。

2.从单向管理到协同治理

管理的基本要素是“管理主体”与“管理客体”，其本质是行使管理的组织或个人，通过对人员、物质、资金、科技和信息等对象的计划、组织、指挥、监督和调节，完成预期目标。管理者可以直接调动资源解决问题，或提供框架指导被管理者完成目标。无论管理者采取何种方法或策略，管理中的“行动流”是单向的，管理的主体只能在既定的“结构”之下对客体发挥作用。因而以“主体——客体”为本体的管理现象，其结构只能是单向度关系。这使得以有效完成目标为导向的管理行为，在现代化的复杂问题面前捉襟见肘。管理过程难以“人尽其才，物尽其用”，解决问题的方式也不一定是问题的最优解。

传统管理模式的局限性推动了超越管理的治理的诞生与发展，治理在主体、过程、目标等领域实现了对管理的“扬弃”。（1）在主体关系方面，治理本质上是通过“调和相互冲突的或不同利益”以“采取联合行动”的过程。〔4〕因此，治理的主体摆脱了“管理”单向思维的桎梏，作为行动联合中的有机结构，进行“相互发生影响的互动”，发挥更大的能动性。行动者从主、客体间的协作发展为治理主体的合作，从规制主义的契约型非自主关系转变为以促进型规则为基础的多元参与信任关系。（2）在互动过程方面，治理本身具有以“最小成本获得最大效益”〔5〕的规范意涵。在走向“协同治理”的今天，需要以“整体主义”的思维看待“成本的最小化”；治理并非限制、收缩某一主体的管理活动，而是寻求合作主体间最佳的结构关系，达成问题的最优解。发挥主体间联合的最佳功能，塑造主体间最适宜的合作关系，是治理的必经之路。（3）在治理目标方面，治理是对管理的超越而非替代，因此，治理目标是建立在高质量达成管理目标基础上的。解决待治理问题是治理“最优解”应有之义，良好的治理必然要实现“法治、有效、责任、透明”〔6〕的公共管理。

为了让木头搭建的坡屋顶更稳固，就要先做屋架，也就是屋顶的“骨骼”。在中国传统木建筑中，“穿斗式”和“抬梁式”屋架经典、美观又实用，一直沿用至今。

治理的逻辑突破了管理“主体——客体”的思维范式。通过协商凝聚共识，以各主体的通力合作画出“最大同心圆”；进而基于具体的治理情境调整主体间的关系以解决治理困境，通过“理顺关系”调整“治理结构”、塑造“治理特质”；〔7〕最终以“最佳的结构”发挥治理主体协同行动的“最大功能”，达成最有效的管理。因此，治理主体从单一转向联合（Union），“联合——关系”成为现代化治理的本体论，支撑起各主体的互动与合作。

3.治理现代化的本质

治理现代化既是对现代化治理情境的回应，也是治理自身从理论到实践的演进。从“主体——客体”发展为“联合——关系”的治理本体论，涵盖了更为多元的主体、多样的关系、灵活的模式。这并非主体范围的收缩，相反，伴随着主体范围边界的模糊与扩张，治理的本体功能愈加丰富，从而在问题导向的有效管理基础上最终低成本、高效益地解决问题。治理现代化的本质，是本体功能的拓展，实现联合（Union）、有序、高效管理是现代化治理的基本特征。本体功能是由“联合——关系”的治理本体承担的，集中表现为各主体在联合行动中的持续互动；治理各主体在具体的合作结构中，发挥着不同的作用。

三、治理本体论的应用：中国之治与现代国家治理

现代治理需要涵养现代的治理本体，进而要求治理主体组织、技术与能力的完善，由国家统率的联合治理主体。中国人民在中国共产党领导下实现科学、民主、依法和有效的国家治理，则为实现现代化治理提供了中国智慧。

1.国家在“中国之治”本体功能中的统率作用

“中国之治”的根本遵循便是“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，其核心便是由国家凝聚起各治理主体开展现代化的治理。

现代化治理要求治理各主体以形成联合为前提，以理顺关系为关键，以有效管理为目标。在“中国之治”的情境下，国家在整合治理主体、理顺相互关系与实现有效管理的各环节起到了不可替代的作用，由国家“凝聚起”的主体联合实现了现代化治理的本体功能。

现代化治理“联合——关系”的本体论，需要各主体协商互动、达成共识，进而理顺关系、形成合作，最终实现治理目标。在当今中国，不同类型的治理主体有着独特的优势，推动着战略目标的实现，“党的领导力量”“市场配置力量”和“人民主体力量”均是“新型社会结构”的重要组成部分；同时，中国道路既要求党能够“驾驭市场经济”，又要求确保“政治权力为人民谋幸福”。〔8〕因此，党领导下的国家联通了配置资源、发展生产力的市场主体和人民表达诉求、发挥积极性的社会空间。作为各环节治理主体的交集，国家成为了治理功能的集大成者。在国家的凝聚与调节下，各主体达成目标共识，形成行动方案，探索最佳的合作互动关系，以进行协调高效的联合行动，完成对“党的领导力量、市场配置力量和人民主体力量”的整合，最终形成合力。

作为各功能环节的交集，国家统率起了“中国之治”的本体功能。国家作为重要的治理主体，并不是对联合行动的包办，而是通过国家确保治理各方凝心聚力，完成从各行动主体到主体联合的转化，保证治理本体功能的实现。作为空间意义的国家，涵盖了各领域、各系统、各层级的治理情境，参与主体多元、合作关系多样。作为主体意义的国家，是一个重要的治理系统。输入环节，通过相关主体的“利益表达”与“意见综合”，为凝聚主体共识、开展联合行动奠定基础；决策与输出环节，立足具体的治理情境，构建最佳治理结构，理顺各主体间的合作关系。国家治理主体的结构与功能，与现代治理的“联合——关系”本体论是互洽的。

2.治理本体与国家主体的理论互恰

马克思主义的国家理论对国家角色、功能、关系的分析，印证了治理视角下的国家主体地位。

首先，规范意义上社会的发展目标是“自由人的联合体”，在马克思主义的政治目标中，公共权力最终归宿是“群众自治的社会组织”；向“联合体”发展着的国家，推动着治理的现代化进程。就国家角色而言，恩格斯从国家源起的角度界定了国家概念。作为一种源于“社会矛盾”的“力量”，国家的目的是“维持秩序”“约束冲突”“延续社会”。可见，调节社会关系是国家的应有之义。国家主体保持各方联合、理顺合作关系的作用，正是“联合——关系”本体功能发挥的保障。

对国家角色的判断也奠定了国家“政治统治”与“社会管理”的基本功能。“政治统治”源于国家的阶级性，作用于社会中的各种阶级关系。“社会管理”则是国家对公共事务的管理，在马克思的批判中亦属于“旧政权的合理职能”。〔9〕在社会主义的中国，国家“变为维护真正社会利益的简单的管理职能”，〔10〕是政治性与社会性主体功能的融合。因此，国家的主体职能与治理本体功能的发挥在理论上是互洽的。

3.治理本体与国家主体的历史互恰

中国古代，实现“善政”与“治世”的治理，也一直是思想家的共同理想。“天下一致而百虑，同归而殊途。夫阴阳、儒、墨、名、法、道德，此务为治者也。”（《史记·太史公自序》）在“家国天下”等传统政治文化影响下，国家在观念、制度与实践上成为了最重要的治理主体。在制度供给上，国家适应社会经济结构，确立“符合当时条件的、能够促成社会产出最大化的制度”。以土地制度为例，从汉初的“二十律令”到唐宋之际“不抑兼并”“田制不立”，再到明清“一条鞭法”“摊丁入亩”，国家“既游离于”社会关系之外，又“凌驾于其上”，既主动调节社会关系又预留基层社会自我管理的空间。国家维持社会联合、调剂主体关系的功能由来已久。同时，早熟的国家组织体系，使得国家政权蔓延至各层级、垄断诸资源，对县下的基层依旧保持突出的“活动与控制”，〔11〕国家成为唯一有能力管理大规模社会公共事务、保证共同利益充分实现的主体。这种社会调节与管理职能的发挥，在中国实现大一统之后始终有相当出众的表现。

近代以来，中国面临着一系列的政治和社会危机，新中国作为社会革命的产物，重新组织起中国的社会经济结构，因此，在政治上形成了“全能主义”的管理模式。“党和政府作为唯一的治理主体，全方位地渗透到社会中”，〔12〕国家集合了治国理政的全部功能，组织上“无孔不入、无所不能、无所不及”，〔13〕资源上实行集中计划管理、统一分配。随着“国家与社会”“政府与民间”的交融，国家成为了治理联合的缩影。尽管这种模式有利有弊，却在治理实践中奠定了国家主体对于调整结构的强大功能以及有效管理的综合实力。

随着改革开放的深入，“全能主义”管理模式的解体，各治理主体逐渐活跃，社会关系日益复杂多样。国家历史悠久的治理主体角色，对国家在调节关系、施行管理等领域的赋能，成为治理本体有效运转的基石。

4.治理本体与国家主体的实践互洽

党作为国家治理体系的领导核心，是理解国家主体治理实践的关键。中国共产党领导革命、建设、改革的历史进程，使得中国共产党既是传统政党概念下的政治社会组织，又通过制度结构“行使领导权”。〔14〕从“高度集权”进行“全盘控制”，到“总揽全局，协调各方”的领导核心，中国共产党通过“顶层设计”“归口管理”“党管干部”等机制保持着党对公共事务的管理能力。党的十八大以来，中国共产党“不断完善党的领导体制机制”，同时凭借“领导小组”“群众路线”“多党协商”“党组制度”等治理手段，中国共产党持续增强对不同主体的整合能力。中国共产党的“统一战线思想”把“领导核心的一元性”与“领导结构的多元性”有机统一起来，〔15〕塑造了符合现代治理逻辑的政治格局。

以党的系统为核心，国家主体被赋予了强大的领导能力。这种能力既体现为调动资源、解决问题的“汲取能力”与“规管能力”，也体现为凝聚共识、形塑合作的“统领能力”与“吸纳和整合能力”。〔16〕运用中国特色社会主义制度有效治理国家，与“党和国家的主体地位”相互耦合、共同发力。以《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》为例，作为当前阶段党和国家进行经济治理的纲领性文件，意见通过分门别类推进各环节制度的完善“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”，国家联合市场主体探索生产、分配、交换等不同领域的最佳治理结构；同时“发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”以“确保改革措施有效落实”，并对“改革方向”进行原则性把控，确保达成联合、理顺关系、有效管理的统一与贯通。这一治理行为作为“国家治理”在经济领域的缩影，充分体现“党和国家”作为治理主体推进治理现代化的不可或缺，以及在该主体的活跃下“中国之治”的制度意识、人民本位等治理特质。

基于中国共产党领导人民治国理政的实践，国家在当代中国的治理情境中成为了极为特殊的治理主体，其特殊性在于国家主体对形成联合的凝聚作用和联合行动的支撑作用。以党和国家为核心，各级政府、人民团体、社会组织、市场主体、公民个体凝心聚力，寻求最佳合作关系，最低成本、最高效益地完成治理目标。国家主体统率起了“形成联合、理顺关系、有效管理”的治理本体功能。

四、治理本体论的意义：理论祛魅与实践导向

“中国之治”是中国情境下的治理模式，既探索国家主体在治理体系中的作用，又对治理“本体论”进行理论祛魅。在“治理弥散”的今天，理解治理中国家的主体地位，对于落实国家基本功能的责任，将治理纳入“国家视野”非常重要。“中国之治”的提出，对于创新和拓展当前的国家治理，具有重要而深远的意义。

1.理论意义

现代治理理论长期囿于管理思维下的“主体——客体”逻辑，“中国之治”从治理本质着眼，一方面明晰了国家在治理体系中的主体地位，另一方面也将现代化治理提升到了“联合——关系”的本体论高度。国家凝聚起的联合体（Union）既是对中国经验的概括，也是对治理理论的突破。

“国家凝聚起的联合体”蕴藏着两层含义。第一，是各主体的“联合”行动而非单主体的“包揽”行为，这要求治理过程不存在先验的假设和偏见的倾向，真正做到调动问题情境下的一切主体，人尽其才，物尽其用，以问题导向构建最优合作关系。第二，是正视国家的地位，作为“绝对自在自为的理性”，国家是“调整家庭和市民社会”的力量，〔17〕现代化的治理并不是“少一些国家”的治理，剥离国家的治理功能就不可能促进“社会生活的完善和提高”。

在理清主体边界、塑造治理结构的过程中，不同情境有不同的经验模式。如何联合行动、理顺关系，“国家治理”提供了一种国家主体起统率作用的实践思路；更为重要的是，这种治理本体论打破了“负和博弈”和“零和博弈”的认识僵局，实现了从“非此即彼”的主体互斥到“交互联动、和谐互惠”的主体联合的“思想革命”。〔18〕国家治理实现了治理理性从理论到实践的融会贯通。

2.实践意义

“中国之治”对治理本体与国家主体逻辑的梳理，将“国家治理”与“现代化治理”统一了起来。在以“国家凝聚起的联合体（Union）”为基石的“联合——关系”本体论基础上，“中国之治”形成了颇具特色的“中国之智”的治国智慧与“中国之志”的价值担当，为治理实践提供了新的导向。

方法上，制度成为了治理的重要手段与机制。国家为社会提供的“基本服务”便是“界定竞争合作的基本规则”。〔19〕“中国之治”在明确国家主体地位的同时也将制度纳入了治理的视野，建立治理所需的制度是改善治理能力的重要策略”。“国家主体”与“制度意识”的融合，是“中国之智”的国家治理经验。凭依“集体行动控制个人行动”〔20〕的制度，国家以社会规范和规则系统，引导治理主体在“约束下求合作”。在“自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”的过程中，国家实现了凝聚主体共识、塑造合作结构的功能，进而带领凝聚起的主体联合实现现代化的治理。“制度”这一重要的治理工具，在“中国之治”的理论与实践探索中得到了充分论证。

价值上，“人民”成为了治理的出发点与落脚点。“中国共产党作为使命型政党对于人民群众”秉持“价值承诺”，〔21〕实现中华民族的伟大复兴和中国人民的自由幸福是中国共产党的初心和使命。在党领导下，人民代表大会制度组织起来的国家政权始终“坚持人民主体地位”。以人民整体利益为依归的“中国之治”，保持着“以人民为中心”的价值导向。这种治理愿景正是“中国之志”的价值定力。以人民群众为出发点和落脚点的国家治理，不会异化为“碎片治理”或“集团政治”，具有以人民为本和勇于自我革命的显著优势。

以“联合——关系”为本体论的现代治理，在“中国之治”的情境下实现了国家主体与治理本体的有机统一，并以此为基础发展出一套理论与实践、经验与价值相融会贯通的中国方案。“中国道路”在为治理实践提供中国智慧的同时，更是为治理理论的完善与发展开拓了新的思路。■