李 蕊 王苏姗

（中国政法大学民商经济法学院 北京100088）

粮食安全保障作为一项全局性战略，呈现出多学科共同发力、协同研究的特征。其中，法律制度的建立健全是粮食安全保障的“压舱石”。近年来，随着现代信息技术与农业的深度融合，数字化改革作为推动“三农”发展的“牛鼻子”，已经成为我国实现乡村振兴、建设数字中国的重要组成部分[1]。基于此，以法治思维分析数字农业对于粮食安全的法治红利，分析其中所蕴含的法治风险并提出相应的法治保障对策，具有重要且深远的影响。

1 数字农业之于粮食安全的法治红利

作为现代农业生产经营模式的革命性转变，农业数字化转型是保障农产品质量安全的必然要求，数字农业的逐步铺开为我国涉及粮食生产、流通、消费、应急等领域相关法律法规的贯彻落实提供了强有力的技术性支撑。

在粮食生产领域，物联网技术的应用使得数字农业技术已覆盖至粮食生产的多个领域。一方面，应用物联网技术可以采集动植物信息、实时掌握动植物动态，从而避免传统经验式管理的资源浪费和环境破坏；另一方面，农业物联网技术还可以进行临界条件的提示和提醒，种植者可以根据提醒及时采取相应措施，保障作物处于适宜的生长环境。这些做法使得我国 《环境保护法》《土壤污染防治法》《农业技术推广法》《农业机械化促进法》等立法中涉及的技术性措施得以最终落地[2]。

在粮食流通领域，标签技术的普及推动了粮食物流仓储和运输体系的建立，实现对流通过程的有效监控。再者，基于农业大数据的推广，市场定价机制得以完善与创新，其高速、实时的特征大大提高了统计频率，克服了传统价格研究的滞后性，实现了对价格的“现时预测”，有力保障了《价格法》《粮食流通管理条例》中所提及的政府价格干预的科学性。

在粮食消费领域，农产品追溯系统可对农产品从田头到餐桌、从生产到销售全过程进行智能监控，实现粮食质量跟踪、溯源和可视数字化管理，在促进粮食数字化物流的同时也有力地保障了粮食质量安全。简言之，农产品追溯系统的运用为落实《食品安全法》中的食品追溯制度、《消费者权益保护法》中的消费者权利保护提供了坚实的证据支持。

在粮食应急领域，依托各类传感器和无线传输设备所建成的粮食数据收集机制能够满足粮食预警系统对数据、信息的要求，实现自然灾害实时监测预警，达到区域内部及地区之间高度的信息共享，有效落实了《突发事件应对法》中所提及的突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建工作。

2 数字农业之于粮食安全的法治风险

当前，数字技术加速向各领域渗透发展，正在全球范围内开启一次具有革命性的数字化转型。其中，农业大数据作为数字农业川流不息的“血脉”，依托数字农业基础设施建设的整体进步，其理念、技术与方法在农业领域得以具体实践[3-4]。与此同时，农业大数据亦是法律争议与风险最为显著的地带，特别是在数据采集与数据共享领域均缺乏完备的规范体系，严重弱化了数字农业之于粮食安全的法治红利。

2.1 农业统计管理体制尚未健全

农业统计是将粮食原始数据转化为有效资源的重要途径。当下，随着现代信息技术在农业统计工作中的引入，使统计工作的科学性、准确性和时效性得以大大提升。以法治思维审视当前我国农业统计法律体系，以《统计法》为基础、部门行政法规进行细化、地方性政府规章作补充的规范体系虽已初步形成，但在实践过程中仍然暴露出统计人员违规采集数据的问题及统计机构行政管理体制的缺欠，滞碍了粮食安全的法治保障进程。

一是农业统计工作边缘化，统计人员违法违规行为屡见不鲜。依据《统计法》第二十九条的规定，统计机构、统计人员应当依法履行职责，如实搜集、报送统计资料，其责任条款是由本级人民政府、上级人民政府统计机构或者本级人民政府统计机构进行“责令改正，依法给予处分”。在当前的农业统计工作中，就外在因素而言，作为一项政策辅助工具，农业统计工作常常处于被忽略的地位，政府部门的财政投入较少，这就导致统计人员因缺乏利益激励而频繁流动，难以保证统计工作的稳定性与持续性。就内在因素而言，统计人员的素质呈现出地区间的极大不平衡。尽管先进的统计技术已经应用到部分经济相对发达的地区，但在国家层面，由于部分农村地区的统计人员欠缺操作技能与责任意识，且往往承担着繁重的工作任务，依据经验估算数值甚至“随心所欲”汇报数据的现象频频发生，直接影响原始数据的整体填报质量。

二是条块管辖的农业统计机构运行模式降低行政效率。当前，我国的统计机构体系呈现出“集中型”的特征，即统计职能被一元化地集中于一个机构而非由各个行政机构分担相应的统计职能，这在一定程度上有利于形成整合的统计体系、发挥统计学的专业性[5]。但是，由于我国农业统计体制呈现出“统一领导，分级负责”的条块管辖模式，统计数据极易受到地方行政干预。具体而言，当国家统计局在指标设计、调查方法等方面与地方统计部门发生冲突时，地方行政机关更倾向于维护后者的利益。这一特殊的政治体制引致国家层面农业统计的统一协调难度增大，统计调查进度及统计数据质量均难以得到保证。

2.2 农村信息平台建设亟待完善

农业农村大数据的共享与应用是现代农业的“强心针”，也是科学、高效保障粮食安全的必然选择。2015年9月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，明确要求农业农村部发展农业农村大数据，通过有效整合农业农村信息和数据资源，构建国家农业农村大数据信息平台。当前，我国农村信息平台建设已经初具成效，但法治层面的农村信息平台建设仍然有待完善。

一是农民个人信息保护缺失，数据泄露问题严重。在数据资源价值日益凸显的利益驱使下，信息收集技术逐渐隐形化，个人已经完全无法控制与自身相关信息的采集与传播。在农村信息平台建设的进程中，农民作为弱势群体，对其个人信息进行保护是不可回避的重要课题。当下，部分农村信息平台在建设中引入了市场化的第三方机构，信息处理主体的多元化及信息传播方式的层层嵌套使得农民个人信息被暴露的可能性增大。再者，部分信息收集者抓住农民“贪小便宜”的心理，利用小额激励手段换取农民个人信息，形成信息流转、交易的链条，使得个人对信息的控制权被进一步架空。

二是信息平台所发布的信息质量有待改进与完善。首先，由于在国家层面缺乏农村信息平台建设的统一领导与顶层设计，地方层面各自为政、重复建设的问题较为突出，不但造成资金投入与信息资源的巨大浪费，而且弱化了信息平台的资源集成优势、导致信息内容同质化现象严重，无法满足农民粮食生产日益多样化的需求。其次，部分农村信息平台提供的多是未经加工处理的“初级”农业信息，针对性与可用性不强，不能真正帮助农民进行农事分析和决策，农业信息的服务性和指导性功能大大下降。最后，部分农村信息平台的更新频率较低、内容简单重复、核心信息缺失，信息的使用价值几乎为零。

3 数字农业背景下粮食安全法治保障的构建理路

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略与发展方向。着眼于数字农业发展进程中粮食安全保障所面临的法治风险，建立健全农业统计管理体制、推进农村信息平台法治建设是粮食安全法治保障妥适的构建理路。

3.1 建立健全农业统计管理体制

一是推动农业统计技术化管理水平，使科技发展真正服务于人民。农业统计工作成效的一个重要评判标准就是统计数据质量，这将直接关系到政府部门和各类经济主体对经济形势的判断和决策。为此，从源头提高统计人员的专业素养是数据真实性与全面性的重要保障。因此，应当加强对基层统计人员的专业培训，教会其利用现代信息技术，实现调查手段的现代化和统计数据的电子化。与此同时，在进行农业统计技术开发的过程中，也应充分考虑到用户的友好性，尽量设计简洁易懂的操作程序与界面，以匹配基层农业统计人员的文化素养。此外，各级政府及统计部门应加强互联互通，以避免因统计软件分散和重复填报而给基层统计人员带来不必要的工作负担。

二是建立健全农业统计法律法规以明确行政机构的权责划分。以美国、日本为代表的“分散型”农业统计机构由各行政机关分担相应的统计职能，其优越性表现为能对实际需求做出准确、迅速的回应，亦能将所管领域的知识和经验应用贯穿到统计调查中。反观我国，集中型统计体系的弊端是统计局对某些专业领域的统计调查会受到具体领域（例如农业）专业性不足的限制。此外，应当在参照国家统计法的基础上，由国务院尽快颁布实施《农业统计法》，在立法层面明晰部门统计之间、部门统计与综合统计部门之间、中央统计与地方统计之间的权、责、利，做到有法可依。

3.2 推进农村信息平台法治建设

一是以《个人信息保护法》为契机，关注农民信息权益。在数据加速流动的时代，个人信息的经济价值愈发凸显，可利用的信息数量日益庞大。于2020年10月颁布的《个人信息保护法（草案）》征求意见稿中首次明确了“信息自决权”，即个人对其个人信息的处理享有知情权、决定权，有权限制或者拒绝他人对其个人信息进行处理，进一步细化了《民法典》中的个人信息权益，并在随后规定了个人信息处理者负有建立保障自然人行使个人信息权益程序机制的义务并且受该程序机制的约束，在拒绝个人行使权利时，也应当说明理由。由此可见，立法层面的个人信息保护蓝图已日趋完善。但是，由于信息密集度较大、信息主体权利意识不强，农村信息平台仍然是个人信息遭受侵犯的重灾区。这一难题的破解之道在于，就监管部门而言，仍需进一步加大对侵犯公民个人信息违法犯罪活动的打击力度，持续形成高压态势；就信息平台运营商而言，应当强化自身的社会责任意识，将社会利益置于企业商业利益之前；就农民个人而言，应当充分意识到个人信息的重要性，保护好自身信息，同时积极配合相关部门正常合理的信息调取工作。

二是加强农业信息标准化建设，实现信息资源整合。粮食安全保障涉及粮食生产、流通、储备、应急及消费等多领域、全流程的信息支撑，对应着当前多种类型的农村信息服务平台，包括农村公共信息管理平台、农村金融信息平台、农业生产信息平台及电子商务平台等。进一步深化信息服务平台的应用需要多方运营主体的联动协作。值得关注的是，农业信息标准的统一化有利于信息资源的共建共享，实现信息资源在中央与地方及地方之间的传输与交换。为此，应当在国家层面由国务院的相关部门牵头，制定信息技术的标准与规范，实现各级农业信息处理平台的互联互通。

4 结论

粮食安全作为国家安全“压舱石”，其保障必须纳入法治化轨道，这也是落实依法治国方略的应有之义。在粮食生产领域、流通领域、消费领域及应急领域，数字农业的铺开为相关法律法规的贯彻落实提供了强有力的技术支撑。但是，在农业大数据采集与共享层面，农业统计管理体制尚未健全，农村信息平台建设亟待完善，滞碍了粮食安全的法治保障进程。基于此，笔者建议应当优化农业统计管理体制，同时以《个人信息保护法》的行将出台为契机，推进农村信息平台法治建设，在更大程度上转化数字农业发展成果，使其真正惠及于农民。