许坤　汪航

“金融活，经济活;金融稳，经济稳。”党的十八大以来，习近平总书记强调防范化解重大风险是当前工作的重要任务，防范系统性风险是当前金融工作的重点，也是推动中国经济高质量增长的重要前提。美国次贷危机的经验教训表明，从截面维度看，防范系统性风险的主要目的是防范金融风险在金融机构和不同市场中的传染，防止造成普遍性的冲击和风险扩散。防范系统重要性金融机构（SIFIs）风险是从截面维度防范系统性风险的核心内容。限制SIFIs高风险业务和风险暴露限制等措施是从限制系统性风险的传染渠道抑制系统性风险。SIFIs在金融体系中处于核心和关键地位，具有巨大的负外部性和道德风险，易导致风险在金融系统中传播和扩散。次贷危机中的雷曼兄弟和AIG（美国国际集团）展示了单个机构如何触发传染效应并冲击整个金融系统安全的情形。防范SIFIs过度风险承担，提高系统重要性银行的稳健性，防止其破产是防范系统性风险的重要一环。

SIFIs与系统性风险

鉴于SIFIs在整个次贷危机中的表现，人们开始关注系统重要性金融机构所引发的系统性风险问题。在危机中，大型金融机构成为危机的助推者和受害者。监管机构未能有效监控和阻止大型金融机构风险过度承担，缺乏相应的手段阻止危机由大型金融机构扩散到整个金融体系。由此，国际金融监管机构开始着手构建系统重要性金融机构监管框架。2009年，二十国集团（G20）在匹兹堡峰会首次提出在防控系统性风险中系统重要性银行大而不能倒的重要性。2001年，国际货币基金组织（IMF）、经合组织（OECD）和国际清算银行（BIS）将SIFIs定义为“太大而不能倒闭的金融机构”，干预并避免其面临清算风险。金融稳定理事会（FSB）将SIFIs明确定位为由于规模、复杂性和关联性，一旦其陷入困境或者倒闭所带来的影响会给金融体系造成巨大损害并对实体经济造成广泛干扰的金融机构。根据SIFIs的定义，结合其在危机中的过程表现和经验教训，SIFIs会引发系统性风险这一巨大负外部性。SIFIs因规模太过庞大，居于金融系统中的关键功能、重要地位，道德风险严重，同时又与市场联系紧密（雷曼兄弟和贝尔斯登等），风险敞口大，极易将风险传染给其他金融机构，主导风险传染方向，更易引发系统性金融风险。相关研究表明，次贷危机中暴露出的1.1万亿美元损失，有三分之一集中在五大银行。因此，SIFIs在系统性风险防控方面举足轻重。

2011年，中国银行入选全球系统重要性银行。2012年，FSB将SIFIs划分为两类，即全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）和国内系统重要性金融机构（D-SIFIs）。2013～2015年，中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行先后入选全球系统重要性银行（G-SIBs）。至此，中国工农中建四大国有银行全部列入G-SIBs名单。2018年，中国人民银行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，将SIFIs定义为“因规模较大、结构和业务复杂度高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代性的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构”。2020年12月，中国人民银行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》，明确SIBs评估目的、方法、流程，每年发布名单，实施差异化监管，切实维护金融稳定。2021年10月，中国人民银行、银保监会基于2020年银行数据，首次评估认定了包括6家国有商业银行、9家股份制商业银行和4家城市商业银行共19家国内系统重要性银行名单（D-SIBs）。中国虽未爆发类似于美国的次贷危机，但从中国金融监管层面反馈的信息和正着力构建的系统重要性银行体系看，非常认同SIFIs与防控系统性风险之间的关系。

系统重要性的金融风控迭代

从SIFIs的界定，到划分为G-SIFIs和D-SIFIs，再到国内引入SIFIs、建立自己的SIFIs评价体系，以及建立D-SIFIs名单，充分说明为了防范系统性风险，有必要针对SIFIs实施更加有效的监管。人们开始认识到维护那些太大而不能倒、过于关联而不能倒、过于重要而不能倒的金融机构安全的重要性。考虑到危机之前对于系统重要性金融机构监管比较宽容，FSB提出针对系统重要性金融机构基本监管框架，包括减少系统重要性机构倒闭的概率和冲击，提高系统重要性机构抗风险能力，主要通过附加资本要求、附加流动性要求等;提高应对系统重要性银行的危机救助机制;强化金融基础设施建设等。但是这些监管措施或者说监管想法并非一劳永逸，为了防范SIFIs再次引发系统性风险，政策更多强调对于SIFIs的保护，这反而又催生出了另外一些在危机之后越来越棘手的问题。

道德风险长期存在，且有增加可能

根据经典的金融监管理论，金融机构利用专业优势通过挖掘和生产排他性的信息并将其转化为利润，由于搭便车问题，政府代替私人成为金融机构的主要监管者。又由于银行等金融机构具有自然垄断属性和负外部性特征，太大而不能倒，政府成为隐性担保人，从而引发道德风险问题。在危机爆发初期，美国政府为了打破金融机构拥有这种“太大而不能倒”的惯性认知，允许雷曼兄弟破产，初衷是想打破政府的隐性担保，但结果却恰恰相反，引起了市场恐慌，最终引爆了系统性风险。这次事件使得美国当局认识到听任系统重要性金融机构破产的可怕后果，及其在阻止风险系统性扩散中的关键作用。最后的结果是美国政府不得不采用救助、接管等办法降低系统重要性金融机构破产几率。政府在危机中的妥协，强化了民众对于系统重要性金融机构不会破产的判断，对危机中的金融机构来说是件幸事，有助于重拾信心，防止危机进一步扩散，防范系统性风险的爆发。但对危机之后的金融体系来说，蕴藏着巨大的道德风险。

当金融机构被认定为系统重要性金融机构之后，系统重要性金融机构资格确定释放了重要的信号，特别是对于那些中小银行来说，他们更有可能获得政府资助，隐含着政府会救助这些机构的非保险负债。系统重要性银行、储户、市场投资者进一步确认此类金融机构“太大而不能倒”，会刺激系统重要性金融机构进一步过度承担风险，反而增加了其脆弱性。近期的相关研究表明，由于“太大而不能倒”或存款保险制度使得大型金融机构董事会和管理层形成利益一致行动，更愿意承担风险。成为系统重要性金融机构虽然会产生成本，如要求计提额外的资本金，但同时成为一种具有吸引力的声誉认证，如进入系统重要性金融机构名单可以获得政府的隐性担保。当金融机构被确定为系统重要性金融机构后，监管机构实施的模糊性救助也随之消失。模糊性救助是监管机构对危机中的金融机构的救助选择权，救助对象未事先确定，可以破产市场对于救助银行的预期，问题银行不一定会得到救助，在一定程度上消除了银行的道德风险。对金融机构来说，成为系统重要性金融机构有很强的激励作用。机构越大，破产破坏性越强，传染性越强，越有可能得到救助。与此同时，市场投资者和储户搭便车现象也越严重。金融机构信息透明度较低，市场投资者和储户的识别和监督成本较高，为了降低识别和监督成本，一般会采用一些更显而易见的指标进行判断，例如产权性质，在同样产权性质下入选系统重要性金融机构名单是另一个简单的信息发送。如果某家金融机构是国内系统重要性金融机构，则被认为是一家非常好的银行，与其开展业务但并不行使监督权，完全处于搭便车状态。监督的弱化或缺失，也会导致系统重要性银行道德風险上升。

实体经济风险未明，潜在风险上升

金融业为服务业，服务于实体经济，金融机构利润来自于实体经济，实体经济的健康状况决定了金融机构的长远发展。金融机构具有高杠杆的特点，系统性风险有可能是单个金融机构破产引发整个金融体系信用崩塌，风险主要集中爆发在金融领域，造成金融资产价格下跌，从而影响实体经济。但也有一种可能是实体经济遭受重创，进而引发金融体系危机。实体经济增长乏力，企业违约事件增加，银行不良贷款上升，从而引发系统性风险。2008年美国次贷危机主要是由美国加息引发住房抵押贷款市场崩盘而导致的金融危机，当时实体经济处于相对较好的状态，危机更多表现为金融危机，并未引发经济危机。相比于2008年的世界经济环境，现在国内外经济形势要复杂的多。从国际市场来看，各类资源争夺更加激烈，也进入更加白热化状态，中美贸易摩擦，新冠肺炎疫情冲击等，使得全球经济增长令人担忧。从国内市场来看，由于贸易保护主义抬头，出口型经济增长模式很难持续，房地产市场管控形势严峻，地方政府债务化解任务重，实体经济投资回报率下降，严重影响了金融机构利润，不良资产有增加的风险。若不能及时消化和处置，则极有可能引发系统性信用风险危机。

无论是发达国家还是发展中国家，银行主导的信贷市场都是最重要的融资工具。对于银行业金融机构来说，信用风险是其最主要的风险。当经济环境较差时，企业违约上升，银行贷款损失增加，银行将使用自有资金或利润对冲损失，若自有资金或利润无法覆盖损失时，银行则面临破产风险。系统重要性金融机构主要从规模、关联性和重要性指标衡量，构成一个国家系统重要性金融机构的金融机构总资产规模在该国金融体系中占据重要比值，此类机构遭受经济波动带来的风险要远大于其他金融机构。例如系统重要性银行，银行传统主营业务是贷款，贷款在资产业务中的占比最高。若经济下行，企业违约上升，贷款面临损失。假定银行资本金占比为10%，当违约率超过2%时，银行可能就面临触碰8%的资本监管红线，当违约率继续上升超过10%时，则银行面临破产风险。系统重要性银行由于规模过于庞大，涉及经济的多个层面，与企业有千丝万缕的联系，以贷款为核心的资产业务调整速度较慢，调整时间较长，遭受的损失也比其他机构大。信用评级机构标普全球估计，因新冠病毒危机，到2021年底全球银行将面临总计2.1万亿美元的贷款损失，大约60%的损失将发生在亚太地区。因此，要谨防实体经济部分行业爆发危机，引发银行不良贷款上升，进而引发系统性风险。

资产同质现象严重，风险溢出加剧

金融业属于限制竞争行业，金融机构的属地概念比较强，又受到严格的金融管制，资产业务品种较为单一和相似，即使是在影子银行或银行“影子”产品大量创新的时代背景下，金融机构的产品同质化现象较为严重，大量金融机构持有相似的金融资产。例如在中国，无论是国有银行，还是股份制银行，表内主要以贷款业务为主，表外主要以理财产品、委托贷款等非標债权资产为主。许多发达国家，银行大规模吸收负债经营，并共同持有大量包括衍生产品、回购资产、企业贷款在内的相似资产。

资产同质化更易使得单个银行破产触发系统性风险，特别是当单个银行是系统重要性银行时，情况将更为严重。当银行自有资金在应对冲击造成损失而缩水后，银行会大量抛售其所持有的各类金融资产，由于持有资产较为相似，导致资产抛售折价严重，并形成恐慌，最终引发波及整个银行体系的金融危机。需要指出的是，这种外生冲击伴随着银行体系高关联性而进一步放大的机制，适用于各国金融体系。国外银行体系关联性主要在于持有相同资产证券化产品，而国内银行体系的关联性主要表现为持有类似的贷款资产。相关的研究结果表明，系统性风险与各家银行系统重要性正相关。风险银行往往是那些遭受外生冲击较大、具有高度传染性的系统重要性银行，而遭受风险波及的银行则是那些遭受外生冲击较小、且与风险生产银行持有相似资产结构的系统重要性银行。

监管套利依然存在，历史或许会重演

根据资本监管要求的计算准则，不同资产之间因权重和风险赋值不同，导致存在套利可能。银行业金融机构在配置资产过程中，会把资产向风险权重低、收益较高的业务倾斜，从而降低资本消耗。由于风险事前的不确定性，一般情形下，银行可能会倾向于那些收益高而风险权重低的资产。从理论角度来说，当资本监管要求上升时，银行可能通过改变资产风险系数达到资本监管要求，即增加风险系数较小的资产，降低风险系数较大的资产。但在实践中，以往被认为风险系数较小的资产的系统性风险并不意味着较小。如同业业务，银行同业资产相较于信贷资产，其消耗的资本较少，但相对于贷款而言，其在金融体系的关联性更大，所具备的系统性风险未必会比贷款的系统性风险低。增加系统重要性银行资本要求的建议是否可以有效应对不利的外部冲击，鼓励银行将业务调整到资本消耗较小的业务，尚存在争论。资本要求在金融体系抑制过度风险承担方面可能不一定成功。资本监管要求催生了各类金融创新，将银行重点转移出他们的核心经济职能，如银行“影子”类资产，大量资金在金融体系空转，脱离实体经济。针对系统重要性银行的额外资本要求，有可能加剧这一扭曲。系统重要性机构要比其他银行付出更多的成本，资本回报率下降，为了提高股东回报，降低资本成本，系统重要性银行更愿意承担风险。

此外，由于监管存在非预期后果，针对系统重要性银行资本监管的预期收益有可能会被夸大，应警惕由此可能引发的系统性风险。任何监管政策出台的想法都是美好的，但是在实际操作和执行过程，被监管对象基于自身利益考虑总会有应对的策略，使得最后效果和预期有偏差，甚至是出现截然相反的结果。巴塞尔协议首次引进资本要求时，也未预料到系统重要性银行风险加权资产占总资产的比重会持续下降。系统重要性银行一直在努力减少计算监管资本的基础。1992年巴塞尔协议实施的时候，风险加权资产占银行总资产的70%，但随着时间的推移，比率逐步下降，在危机时，这一比率下降到35%。表明在金融危机前存在两种可能情况：一是系统重要性银行的风险下降了一半，二是基于风险加权资产的监管框架未能准确计算系统重要性银行的风险。从金融危机前所未有的规模来看，第二种可能性更高。因此，从资本监管角度看，资本充足率要求在防范系统重要性银行引发系统性风险方面的作用有限。危机之后，针对系统重要性银行增加了额外资本监管要求，这是否意味着仍无法阻止系统重要性银行破产对系统性风险的扩散，如果想要资本监管有效，可能还需要其他配套措施，如更高的信息透明度、穿透式监管等。

结论与建议

系统重要性金融机构所具有的过于庞大、重要和关联等特征，使得单家金融机构破产极易引发系统性风险。基于次贷危机的经验和教训，全球建立了系统重要性金融机构名单，试图通过对系统重要性金融机构附加额外金融监管达到防范系统性风险的目的。从各国应用情况看，取得了一些阶段性的成绩，但应警惕可能存在的潜在风险，如道德风险、实体经济风险、资产结构相似金融机构之间风险传染和监管套利等。

实际上，具体到中国金融体系，由于我国系统重要性金融机构均为国有银行，不同于国外完全市场化的金融机构，国有银行的董、监、高具有双重目标，即经济诉求和政治追求，使得管理层的道德风险较低，监管套利的动力相对不足，面临最大的问题可能是实体经济风险和资产结构相似引发的不同机构之间的风险传染。目前国内实体经济和金融风险总体可控，可不必担心系统重要性金融机构风险爆发和扩散问题，但应未雨绸缪。因此，当务之急，一是要深化经济金融体制改革。化解地方政府债务负担过重问题，深化房地产市场改革，激发以国内大循环为主体、国际和国内双循环相互促进的经济活力，通过改革消除改革中的问题。同时，深化金融体制改革，实施金融机构差异化发展，降低不同金融机构之间的关联性。二是加快推进完善系统重要性金融机构监管体系。建立系统重要性金融机构名单仅仅是一个开始，还有很多工作要去做，接下来既要考虑中国系统重要性金融机构的实际情况，又要与国际接轨，因为全球系统重要性金融机构是一个整体，既要做到防止与国际监管脱轨，又要建立全球系统重要性金融机构防火墙，防止风险外部输入。因此，要细化监管细则，建立适当的过渡期，逐步完善系统重要性金融机构监管准则，积极发挥系统重要性金融机构在维护金融稳定和国家金融安全方面的积极作用。