■刘赛英

一、基层外汇局主要履职风险和表现形式

1.法律风险表现形式。

法律风险是指因执法不当、贯彻执行政策有偏差、制定细则或办法不正确、人员素质差异、差错、舞弊、管理监督不到位等原因，导致业务或事务违法的可能性。

（1）滥用行政许可权而引发法律风险。

由于利益冲突或者业务能力的局限等原因，基层外汇局在办理行政许可时滥用行政许可权。如：对申请材料符合要求的不予受理，对申请材料不符合要求的却予以受理；对符合行政许可条件的不予行政许可，对不符合行政许可条件的却予以行政许可，甚至配合行政许可申请人骗取行政许可，或配合行政许可申请人伪造资料通过行政许可审批。以上种种很有可能导致申请人向上一级外汇局申请行政复议。

（2）执法程序不合法引发法律风险。

执法人员在现场核查或案件检查时因种种原因导致程序不合法。如：因其与所执法业务有利害关系的未回避，或被执法单位申请执法人员回避而未被采纳；未按规定送达核查或检查通知书；未出示《国家外汇管理局执法证》（以下简称执行证），或者执法人员超过两人的但出示执法证少于两人，或查询有关单位和个人在金融机构开立的本外币账户时未出示《协助调查账户通知书》；执法人员少于两人，或者约谈、取证、核对重要物品等实施执法行为时少于两人；只有工作底稿、事实确认书和笔录，却没有取证材料就对事实进行了确认；在事实未确认的情况下就直接下达了现场核查意见书或检查报告或处罚决定书；还有开展非现场核查时，在未立项和未下达核查通知书的情况下却向被核查单位调阅了核查资料。这些违反规定程序的执法，很有可能遭到被执法单位拒绝，被执法单位也很有可能向上一级局提出行政复议，最终导致处罚无效。

（3）自由裁量权使用不当引发法律风险。

相关规定中的法定不予处罚情节、法定从轻或减轻情节、较轻情节、一般情节、较重情节和严重情节规定的范围都比较笼统，没有量化到位，尽是些情节恶劣、造成严重后果、造成严重社会影响的、致使国家利益遭受重大损失这样模糊的字眼，另外罚款幅度裁量区间较大，以逃汇严重情节为例，自由裁量权幅度为30%～100%的，因此很有可能因情节范围界定模糊和自由裁量权过大导致应罚未罚，或重罪轻罚，或轻罪重罚，或同案不同罚，或以行政处罚代替刑事处罚，而引发法律风险。

（4）泄露机密和信息引发法律风险。

外汇管理人员在履职中或有意或过失泄露国家机密、企业商业机密和个人信息。如：业务人员对掌握的密秘文件、获取的企业、银行、个人等信息、业务系统数据、形成的涉密材料随意向他人提供；对外汇指定银行开展现场核查时，将基层外汇局内网业务系统的核查数据和信息拷贝到手提电脑中，手提电脑很有可能保管不当或接入外网导致数据和信息泄露，由此引发法律风险。

（5）业务处理不当引发法律风险。

外汇管理人员在履职中，或因玩忽职守，或因徇私舞弊，出现不作为或乱作为。如：在贸易外汇收支企业名录分类中该降级的不降级，不该恢复企业等级却予以恢复；在名录企业监督中，对虚假贸易外汇收支企业睁一只眼闭一只眼，该劝退的不劝退，该注销的不注销；基层外汇局对延期罚款已获批准的企业申请在延期内强制执行罚款。以上这些情况，极易引起法律风险。

2.声誉风险表现形式。

声誉风险是指因业务或行为违法违规、信息沟通不畅、信息不准确，导致本单位声誉受到负面影响的可能性。

（1）未及时公开引发声誉风险。

近年来外汇局频繁取消和整合行政许可项目和条款，但基层外汇局却未及时废止或修订相关文件，未调整向社会公布的行政许可项目，将已取消的行政许可项目当成需要行政许可的项目向社会公布，在社会上造成不好的影响，导致客户、网民在媒体发表言论予以质疑，有损于外汇局的权威性和公信力。

（2）对负面评价未妥善处理引发声誉风险。

申请人因不符条件使得行政许可被拒绝受理，或对行政处罚不服，或对基层外汇局服务态度或服务质量不满意，便在网络上提出质疑或发表不实言论或负面评价，基层外汇局面对这些却置若罔闻不予回应或回应不及时或回应过程中态度不够积极，让社会公众对基层外汇局产生不应有的误解。

（3）对外汇银行评估不客观引发声誉风险。

基层外汇局对外汇指定银行开展外汇业务合规与审慎经营评估过程中，由于评分不是业务系统自动抓取而是人为操作，有时该得分的不得分，该扣分的不扣分，最后对外汇指定银行评定的A 或B+或B或B-或C 等级有失偏颇，与实际不符，对被评估单位有失公允，给社会呈现的结果缺乏公信力，让外汇局的权威大打折扣。

3.信息技术风险表现形式。

信息技术风险是指因网络和信息系统技术运用不合理、人员技能不足、运行与管理措施不到位、失效或突发事件、不可抗力等原因，导致业务运行或内部管理受到不利影响的可能性。

（1）未及时更换业务系统密码引发信息技术风险。

基层外汇局业务系统用户未按规定每半年更换一次业务系统用户密码，易导致业务系统用户密码被他人破译、盗用。

（2）习惯做法留下“一手清”隐患引发信息技术风险。

一些习惯做法留下的“一手清”隐患易引发信息技术风险。如：所有操作员的业务系统用户口令封存后交一名专人保管，如果这名专人拆封并启用有关用户口令，这名专人岂不是可以“一手清”；再就是业务系统所有用户由指定的一名业务系统管理员授权，如果这名业务系统管理员将有关业务系统用户都授权给自己，这名业务系统管理员岂不是可以“一手清”。以上情况都是人为制造业务“一手清”隐患，也是滋生案件发生的温床。

4.效率风险表现形式。

效率风险是指业务运转或管理行为实施的过程中因差错、人员素质差异、信息沟通不畅、信息不准确或突发事件、不可抗力等原因，导致的资源浪费或行为低效率的可能性。

（1）核查不及时引发效率风险。在开展非现场核查时，未按规定及时对本级局的情况进行筛查，或未及时对本级和上级局筛查的可疑情况及时核查，或未及时关注和分析业务系统有关数据和情况，导致问题和风险未能早发现、早预警、早处置。

（2）超时限办理业务引发效率风险。办理行政许可业务时超过规定时间引发效率风险。如：从受理到审批超过20 个工作日，从受理到不予受理决定超过5 个工作日，这些超时限办理业务很有可能会引起申请人的投诉，影响外汇局的公信力和权威性。

（3）对人民币贬值预期疏导不及时引发效率风险。基层外汇局未及时关注人们预期人民币贬值，放任人民币贬值预期自我强化和自我实现而未进行积极引导，以致于当前市场情绪脆弱的情况，造成悲观情绪的自我强化和自我实现而发生“羊群效应”，使不可能贬值变为可能贬值，使小幅的贬值变为大幅贬值，进而使汇率也随之贬值。

5.操作风险表现形式。

操作风险是指因操作人员的业务素质差异、过失等原因，导致业务或事务不合规的可能性。

（1）人员因素引发的操作风险。

一是人员少，难免“一手清”。基层外汇局人员配置普遍不够，尤其县级支局更是如此，县级外汇局具体从业人员一般情况只在一至两名，而县级支局业务系统就多达20 多个，难免出现“一手清”。二是县级支局从业人员身兼数职，疲于应付。目前县级支局附属人民银行，只是人民银行一个部分，比如江西县级支局基本挂靠人民银行县支行货币信贷与统计股，货币信贷股承担调查统计、货币信贷、金融稳定、征信管理、外汇管理五项工作，对口上级行5 个科室，工作量大，人手少，至于外汇管理最多注重行政许可实操工作，至于外汇管理监督和外汇管理调研往往只能敷衍或缺失。三是人员常变动，工作难上手。外汇管理业务政策多、连续性强，业务类型发生不集中，而从业人员却常常变动，新人工作很长时间难上手。四是培训不到位，业务不熟练。外汇管理业务是个相当复杂的业务，而外汇管理从业人员上岗之前均未经过系统培训，或边做边摸索，或以老带新，所以普遍存在业务不熟练、不精通，而且师傅错徒弟也跟着错一直错下去，比如一次内控检查中发现，某县支局对外出具的行政许可有关文书竟然一直加盖单位公章而不是按规定加盖业务印章，原因是师傅这么教徒子徒孙就这么一直传下来。再就是部门负责人和协管领导分管的事多，尤其是县级支局更是如此，与经办人相比更是不熟，所以协管领导的授权审批往往依赖部门负责人的判断，部门负责人的授权审批判断往往依赖经办人的判断，业务处理对错与否最后都取决于经办人的判断。五是综合素质不全面，难以适应复杂的外管工作。外汇管理业务涉及面广，要求从业人员不仅要精通本身的外汇管理业务，还要精通其他相关业务，如不少企业合同是英文版的需要懂英语，核查工作中要审查企业财务会计报表需要懂会计，核查中要审查海关报价和退税等情况更需要懂相关的海关知识和税务知识，对重点企业的监测需要懂对外贸易业务，如果出现两国贸易双方达成低报进口价格或高报出口价格协议等类似问题才能被识破。同时还要与时俱进，不断解决新业态发展中的问题，如企业名录登记门槛降低后如何对名录登记把关，跨境电商的兴起后跨境电商异地结汇以及出口不收汇企业摇身一变成跨境电商企业将如何应对，诸如此类，仅凭目前基层外汇局从业人员的素质远远不能应对。

（2）“一手清”引发的操作风险。

在行政许可审查过程中，本该应由两人或两人以上完成的行政许可业务却实行“一手清”存在作案风险隐患。“一手清”主要有三种情况：第一种情况是岗位设置就埋下了“一手清”隐患，对需要多名操作员办理的业务只设置一名操作员。第二种情况是目前外汇行政许可审计只是在业务系统之外的脱离业务系统的纸质审批表上的审批，目前外汇局行政许可业务系统中没有设置象需要指纹授权或者口令授权的功能，也就是说在业务系统中无需任何业务授权就可畅通无阻地办理业务。第三种情况是在行政许可业务系统中尽管设置了多名操作员，但实际工作中由于人手不够或者为了方便却还是由一人使用多名操作员用户身份操作业务的全过程。

（3）核查失准引发操作风险。

一是违规违法未被核查出来。对预警、筛查的可疑情况进行核查时，未透过表面现象发现虚假不真实、不合规交易行为。如：业务系统预警某企业海运费三项合计累计金额较大时，基层外汇局只照搬照套有关规定仅核查了付款银行是否审查和留存“运输发票或运输单据或运输清单”，却忘了支付银行办理业务要始终坚持“展业三原则”，而没有因为该企业是新设的且大量支付外汇的非运输类企业，来核查支付银行是否审查能够证明该笔海运费支出真实性和有效性的进口合同、进口报关单、海运提单等其他材料，结果基层外汇局对支付银行为企业办理利用虚假发票违规支付进口海运费未核查出来。又如业务系统预警某企业利润汇出时，基层外汇局仅核查银行是否审查和留存与本次利润汇出相关的股东会或董事会利润分配决议（或合伙人利润分配决议）、经审计的财务报表、税务备案登记表，却没有核查银行是否审查企业有没有按规定提取法定盈余公积，结果基层外汇局未能通过非现场核查发现银行疏于审查致使企业利润超汇。再如基层外汇局在核查中未发现金融机构办理的对境内个人购汇汇出资金用于境外买房、证券投资、购买人寿保险和投资性返还分红类保险等资本项目业，对跨境资金通过多账户、多频次进行分拆结售汇参与洗钱、逃税和地下钱庄交易等违法违规行为。二是核查记录与事实不符。非现场核查大都是通过电话询问手段进行核查，或许是核查客体电话答复错误的原因，或许是核查主体记录错误的原因，最终导致核查结论与事实不符。

（4）偶发业务处理不当引发操作风险。一是基层外汇局自身处理偶发业务不当。在业务不够发达地区，基层外汇局日常业务类型不多，有的业务类型很多年才偶然发生一笔，结果由于判断错误而处理不当。二是基层外汇局指导外汇指定银行偶发业务不当。在业务不够发达地区，外汇指定银行有时也偶尔会发生一两笔之前未曾遇到过的业务类型，由于从有关制度中和上级行无法得到帮助，于是便向当地外汇局咨询，基层外汇局有时会用沿海发达地区做法指导本地外汇指定银行，但由于交易背景和交易环境不同，完全参照沿海发达地区的做法有时会使处理结果不妥当。

二、基层外汇局履职风险应对措施

1.营造风险控制环境。一是要建立完善的内控文化建设长效机制，管理层要以身起表率作用，要引导员工提高风险意识，要将风险防控贯穿于业务管理始终，构建“全局重视、全员参与、全面覆盖、全程控制”的内控环境，引导员工自觉关注工作中每个风险点，注重内控中每个风险点。二是县级支局应单独成立股室，从制度上明确岗位设定的刚性需求，以确保岗位人员能满足外汇管理业务发展的需要。三是要保持队伍稳定，外汇管理人员的变动应征求上级局的意见，人员变动交接过程中要根据具体工作情况设置一定的衔接期，通过“岗前培训”“以老带新”“以熟带生”的方式，让新人以最快的速度接手工作。四是要加强对员工的业务培训，不仅岗前要进行系统业务培训，在职在岗也要持续强化后续教育，并要注重培训实效，如可采取在上级局跟班学习，参加各类核查、检查和审计等，培训内容包括业务规章制度、各类业务操作、各类业务风险点及其防范风险措施，尤其要重点培训新业务新知识以及风险防范。五是针对各基层外汇局的具体情况和目前业务均可网上办理而不会增加异地办理业务难度的特点，可将偶发业务权限上收至上级局，只将经常发生的业务权限保留在基层外汇局。六是外汇管理业务系统应整合升级，各业务系统应互通互联，各业务系统应由“并联”改为“串联”，改变各业务系统间需要人工导出录入数据。

2.进行风险评估。首先要科学界定风险，要查找各业务单元、各业务活动及其业务流程有无风险，有哪些风险。其次要进行风险分析，对识别的风险和特征要进行明确的定义描述，分析和描述发生可能性的频率和风险发生的条件。再次要进行风险评价，主要评价风险的影响程度。

3.加强风险控制。一是制定风险应对措施。在风险识别和分析结果的基础上，确定风险应对策略，明确具体的应对措施，制定风险应对方案。如制定包涵内控岗位授权、内控报告、内控责任、内控检查、内控考核评价、重大风险预警、重要岗位权力制衡等内容的内控制度，针对外汇政策制度的变化要及时修订规章制度和业务流程，要建议上级局修订涉及自由裁权的有关制度，处罚情节要进一步细化，处罚标准要进一步量化。又如要完善不符合内控要求的规章制度，应建议上级局废除将业务系统所有用户口令封存交由一人专人保管的规定，将业务系统用户权限授权由一人完成改为由两人“背靠背”共同完成，在业务系统中增设如指纹授权或口令授权等形式的授权功能。二是落实好风险应对措施。要明确分工和责任，要严格执行各项风险应对措施、各项风险应对方案、各项规章制度，杜绝任何不规范行为，如坚决杜绝“一手清”等。三是要完善风险责任追究机制。针对工作人员违反规章制度的行为尤其是业务差错屡查屡犯现象，要实行责任追究来制约制度落实不到位现象，如对因工作失误造成的日常工作差错，应根据差错的轻重采取批评、诫勉谈话、经济处罚，对违规行政、滥用权力、以权谋私等行为应予以经济处罚，应与员工年度评先评优、加薪和晋升挂钩，还应调离工作岗位和给予党纪政纪处分等，对情节严重触犯法律的应移交司法机关处理。四是要控制剩余风险。对实施安全控制后留下的风险，应持续密切进行监督和控制，加强对发现问题的督促整改，如开展后续审计和实行问题整改清单制等。