■聂丽清 李颖

自改革开放以来，我国经济快速发展，各方面综合水平快速提升，在国际上被成为“中国奇迹”。尽管如此，我们仍存在一些不足之处，如在基本公共服务领域却表现不那么出色，基本公共服务呈现出长期供给不足的态势。近年来，中央对提高基本公共服务均等化水平进行了一系列的部署，也不断提出新的要求。早在十九大报告中就曾指出，2035 年时，我国基本公共服务均等化这一目标要基本实现。此外，在“十四五”纲要中也明确提出，在十四五末，要显著提升基本公共服务均等化水平。而就在今年4 月，国家发改委又联合20 个部门印发了新版的《国家基本公共服务标准》，这足以见得政府对实现基本公共服务均等化这一目标的重视程度。基本公共服务涉及到经济社会的各个方面，关乎我国每位公民的切身利益，按照我国最新划分的基本公共服务主要包含幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障这九大类。基本公共服务均等化不仅是共同富裕的内在要求，也是全面建成小康的应有之义，均等化不仅仅是保障人民群众获得基本公共服务的机会均等，还要保障人民得到服务的质量和结果均等。基本公共服务均等化的实现不但可以消除贫困，缩小贫富差距，促进民生改善，也是实现社会公平正义、保持国家繁荣昌盛的重要手段。因此，如何通过政府财政支出政策的优化以及财政制度的创新发展来实现基本公共服务均等化这一目标已经成为我国的当务之急。

目前，我国基本公共服务均等化最突出的问题是就是在广大的农村地区。首先，我国大部分农村存在地广人稀的现象，要实现基本公共服务均等化就要求加大对农村的财政投入，但当前的情况是，不仅农村基本公共服务的投入不如城镇，基本公共服务质量也远不如城镇，尤其是义务教育和基本医疗领域的政府公共财政投入严重不足，导致农民享受到的基本公共服务数量最少、层次最低、种类最不齐全，出现了明显的城乡公共品供给失衡。此外，基层财政困难也同样限制了基本公共服务均等化的实现，这主要体现在县、乡两级政府财政困难，突出表现为收不抵支，存在高额赤字，债务负担沉重，提供公共产品和服务的能力严重不足。最后，财政转移支付制度不够规范化，比例结构不合理，高专项转移支付，低一般转移支付的现状使得大量得转移支付资金不能直接由地方政府支配，也同样限制了地方政府在地区上提供公共产品的自主性，对基层财政困难的情况感到束手无策。

那么，针对上述我国农村实现基本公共服务均等化所出现的问题，提出以下几点建议：

第一，建立全方位的城乡统一的公共制度服务。建立城乡统一的公共服务体制，就要通过体制改革和政策调整，改变长期形成的城乡公共服务二元结构，实现城乡公共服务的均衡发展。首先，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围。对于农村公共服务的财政投入更要重视高层次需求，不能局限于解决温饱的基本公共服务，重点关注义务教育、基本医疗、就业困难、社会保障和环境服务等与民生密切相关的领域。新增的教育、卫生、文化支出主要用于农村，解决城乡在义务教育和基本医疗方面的严重差距。其次，建立城乡统一的义务教育体制。促进城乡义务教育的均衡发展，使城乡孩子享有均等的受教育机会。持续加大对农村地区义务教育的财政投入和政策倾斜，强化乡村教师的薪酬待遇，鼓励广大青年深入农村开展教育工作。结合农村“五通”工程合理布局乡村义务教育学校按照国家标准开展义务教学内容，并结合农村居民生活特点适当开展托管式、集体化的教学方式，提高农村教学质量。再次，加强医疗卫生服务体系建设。实现医疗机构和卫生资源在城乡合理配置，着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标，加快全面推行新型农村合作医疗制度，持续保证新农合全覆盖，不断提高新农合基金的比例，降低自费比例，减轻农民“看病难、看病贵”问题。通过推行新型农村合作医疗制度、建设以社区为基础的新型城市卫生服务体系、启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，提高人民健康水平。最后，加快农村社会保障事业发展。全面落实农村最低生活保障，鼓励地方政府不断优化农村低保制度，完善养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、妇女生育保险，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利相互衔接的覆盖城乡的社会保障体系。

第二，完善财政转移支付制度，优化转移支付结构，加大转移支付力度。首先，清理整合专项转移项目，减少转移支付项目支出。将与宏观调控政策目的不相关或联系不清晰紧密的专项转移支付项目取消，取消判定为无足轻重的零散项目，存在重复和交叉现象的项目进行合并处理，逐步降低专项转移支付比重，规范相关制度，严格控制专项转移支付的设置。同时，对排查清理后存在的专项转移支付项目进行及时监管和评价和更新，将项目进行情况、分配的专项拨款的流动去向等细则定期上报，严格监管项目实施过程，确保项目进行真实性和项目质量，提高中央财政转移的实施效果，减少“跑部钱进”的腐败现象。其次，增加一般性转移支付的规模和比例。对确定的一般性转移支付项目不得限定项目资金的用途，赋予地方财政统筹安排权力，提高地方政府提供公共产品的自主性。坚持共享发展，进一步完善一般性转移支付增长机制，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付，确保资金流向中西部地区的薄弱环节，促进区域经济协调发展，提高这些地区的基本公共服务能力，支持这些地区加快改革开放、增强发展能力、改善人民生活。最后，完善财政转移支付制度。平衡区域间人均财力，逐步缩小税收返还规模，将其与当前的财力性转移支付进行整合，建立规范、透明的转移支付制度。同时，可以考虑将税收返还规模缩小部分补充进一般性转移支付，不断加大一般性转移支付比例，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，促进地区协调发展。每项转移支付应制定管理制度，实现转移支付办法的透明化、公式化和制度化，提高分配透明度。对一般转移支付项目分配资金要有标准的测算方式，测算过程结构公开透明，对专项转移支付项目资金要有明确的申报和审批过程，对成立的专项转移项目要有定期资金使用去向和成果报告，同时要严格管控报告的真实性。

第三，建立完整透明的财政预算制度。现有的研究已经表明，政府财政透明度的水平越高，能够更好的提高一国或地区的经济绩效。财政预算制度的公开透明，不仅可以促进建立廉洁高效的政府，对提升政府的治理能力有重大帮助，同时也可以体现政府依法执政的能力，提高政府公信力。因此，建立一套真正的透明财政体系对实现基本公共服务均等化有重大促进作用。首先，建立透明公开的政府预算体系。通过积极推进财政预算管理公开化、程序化和法制化建设，建立完备的法律体系，适时出台类似《财政转移支付法》，建立完善有关的激励、约束与评价机制。其次，实现全民监督。在出台财政预算前的编制、审议、执行、绩效评价等每个环节，积极为社会公众、媒体和各类民间组织等参与主体创造相应条件，让群众真正全方位了解制定财政预算的全过程，打通全民参与监督政府权力的这条路。最后，健全建立权力制衡机制。完善财政预算各方权力的制衡机制，增强人大机关和国家审计机关对政府财政预算的动态监管力度。

第四，重点解决基层财政困难。财政困难在我国基层政府长期存在，这对我国实现基本公共服务均等化是一个巨大的挑战。本文认为可以从以下几个方面来解决基层财政困难的问题：首先，坚持发挥市场的决定性作用。政府需要合理界定与市场的界限，减少对市场不必要的干预，充分发挥市场的资源配置作用，同时增强创新理念，合理利用财政资金激活市场潜力，吸引民间资金投入；其次，逐步完善地方税制体系。中央税收收入偏高以及2016 年实行的“营改增”政策使得地方财政收入吃紧，地方政府必须早日进行地方税改革，通过征收财产税和环境税来增加地方政府收入。最后，提升财政资金利用率。政府各个部门之间要通力合作，做到的税收资金的应收尽收，同时也要树立节约的理念，建立节约型政府。