温如军

要把农村儿童营养改善作为一种基本公共服务来对待，将儿童利益最大化;中国应该有一个《校餐法》，目前立法条件已经成熟

2021年秋季，农村儿童学生的膳食补助标准再次提高，从4元提高到5元。

14年前，公益力量掀起一场让农村儿童吃上热乎午餐的试验，最终推动国家政策落地，让4000多万农村儿童受益。

彼时，中国发展研究基金会调研团队在广西都安的一所小学进行调研，发现当地寄宿学校的学生只能以盐水黄豆和米饭作为午餐。后续调研发现，宁夏、甘肃等其他省份欠发达地区也存在同样的问题。

针对这个问题，该基金会在2007年与广西壮族自治区教育厅签订了“广西贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目合作协议”，正式启动“贫困地区寄宿制小学学生营养改善”项目，旨在改善当地儿童的营养健康状况，并通过膳食补助的对照试验，拿出数据为政策推广提供基础。

2011年，教育部会同财政部等15个部门启动实施了农村义务教育学生营养改善计划（以下简称“营养改善计划”）。目前，全国共有29个省份1762个县实施了营养改善计划，受益学生达4060.82万人。

在营养改善计划实施十年之际，教育部委托中国发展研究基金会对这一计划进行了十周年调研评估。在这份“成绩单”公布前夕，中国发展研究基金会原副理事长卢迈接受了《中国慈善家》的专访。

作为营养改善计划的推动者之一，卢迈对这十年所取得的成果表示了欣慰，但欣慰的同时也不无遗憾：“应该早几年去做这件事，受益的人会更多！”

10年10厘米

《中国慈善家》：您个人如何评价农村儿童营养餐计划开展十年的结果？

卢迈：学生营养改善计划目前覆盖了约4000万名学生，其中约有2400万人是原来的贫困县学生。这个计划配合了国家的脱贫攻坚工作，为农村学生改善营养状况起到了非常重要的作用。

中国发展研究基金会2006年开始着手调研，2007年开始试点。当时我们和中国疾控中心一起对广西河池市都安瑶族自治县三只羊乡三只羊小学和澄江乡古山小学近1000名学生进行监测，，发现13岁的孩子身高相当于城市10岁孩子的身高，差了整整3个年龄段。后来调研扩大到全国，发现在同样的年龄段，农村和城市的差别很大，尤其是西南地区，身高差距达到10厘米。经过这10年，我们欣喜地看到，受益农村地区孩子的身高有非常明显的增长。

《中国慈善家》：身高问题和遗传基因是不是也有一定关系？

卢迈：当时有两种看法：一种看法认为，西南地区主要是基因问题，身高普遍偏低;另外一种看法认为，营养干预要早，只有孩子两岁前干预才有效，两岁以后的身高基本确定了。也有不少文献认为孩子在青春期会突然增长，在这个时期干预也有效。

而我們的实践证明，儿童营养干预是有效的。儿童身高存在一个追赶性生长，如果儿童营养不良持续时间不长，充足的饮食可以帮助他们快速生长，追赶上来。实行营养改善计划5年后的测评结果显示，吃了营养餐和原来不吃营养餐时的数据对比，平均身高至少多增长5厘米。最近10年的评估报告显示，这一对比数据达到10厘米。这10年的经验也证明，只要儿童吃饱饭，营养基本均衡，身高情况是可以明显改善的。

《中国慈善家》：除了对学生身高方面的影响，营养餐还有哪些方面的效果？

卢迈：农村和城市学生身体状况存在的差距，凭肉眼是看不出来的，但研究统计后会发现，差别其实非常明显。这种身体状况的差别，直接导致其后发展能力的差别。

国内外的经验都已证明，营养干预的投资回报是非常高的。和其他减贫扶贫措施相比，投入产出比最高的就是营养、免疫方面的干预，这在国际上已经形成了共识。2006年我们开始调研的时候，世界银行就指出，应该把儿童营养作为儿童发展的重心。人本身的能力和营养状况有直接关系，营养状况好，不光学习会好，疾病也会少，劳动生产力会更高，在市场中取得收入的能力会增强。此外，学生能在学校吃上热乎的饭菜，对他们的身心发育都有很大的帮助。

《中国慈善家》：营养改善计划实施十年以来，您最满意的一点是什么？

卢迈：十年里基本能够保证食品安全、财务安全，这一点很不容易。三四千万名学生吃的营养餐，虽然其间也有过类似食物中毒的报道，但是后来查明多数还是心理上的，比如身体不好就觉得是食物中毒，也没发生过特别严重的财务方面的问题。这个项目历时10年，目前涉及十几万所农村学校、十几万名校长、八百多个县的教育部门官员，能做到这一点很不容易。因为大家都知道，这（食品安全和财务安全）是高压线，不能碰，4块钱一定要吃到孩子肚子里，好事要办得更好。

现在让我特别高兴的是，农村的孩子长高了。现在欠发达地区农村男孩和全国平均身高大约还差2厘米，而过去是差了10厘米。中国最近10年对儿童营养干预的方式方法，也给其他发展中国家提供了非常好的借鉴。

《中国慈善家》：这十年如何保证食品安全和财务方面的安全？

卢迈：当时试点的时候就要求有详细的记账。在项目实施过程中，政府十分重视，由国务院副总理亲自抓，一年开一两次地方会议交流经验，教育部全国学生营养办也定期开会交流经验。中国发展研究基金会还做了阳光校餐数据平台，可以从网上直接监测到学校，学生一天吃多少、花多少钱、热量多大这些信息都是公开透明的。

另外，国家反腐过程中的各种巡视检查也起了一定震慑作用。可以说，政府的重视加上社会、媒体、家长委员会、信息化手段的监督形成了一道高压线，涉及到的各方、各部门都知道这个高压线是不能碰的，大家就是一心把孩子的营养搞好，在这个问题上有高度共识。

《中国慈善家》：有不少声音认为，以目前物价水平，营养餐4元（2021年秋季增加到5元）的标准太少了，起不到营养改善作用，您怎么看？

卢迈：曾经在一些地方也出现过这样的问题，有些地方会减少供应。另外一种情况是向学生家长收取一定费用，农村儿童学生营养改善并不是完全的免费午餐，前者减量肯定是影响到学生的健康，后者如果向家长收取费用的比例越来越高，也会淡化国家对学生的关怀。我们在2017年请钓鱼台大厨师在贵州学校做过饭，4元可以做到两菜一汤，学生可以吃得很好，那时候每位学生4元标准其实不是问题。还有人做过调研分析，在一些农村一天食品支出就是4元，农村的食材和劳动力相对便宜一些。不过随着物价的上涨，膳食补助标准也应该相应提高，由每生每天4元提高至5元是很有必要的，能基本满足餐费需求。如果考虑到做饭的费用，那么可能需要提高至每生每天6元。

《中国慈善家》：这10年有没有遗憾的地方？

卢迈：这些事情如果做得再早一些就好了。我们经常听到有人说：“当时有营养餐，我上学的时候就不会饿肚子，或身体一定比现在更好。”现在看来，公共服务一定要覆盖到农村，农民已经给国家作出了多重贡献，现在不能光讲城市化。

营养餐不应市场化

《中国慈善家》：在学生营养餐方面，引入市场竞争可以提高质量吗？

卢迈：我认为，在学生的营养餐方面，不能迷信市场，不能把责任交给市场，而是要把农村儿童营养改善作为一种基本公共服务来对待。现在的问题是，原来的一些贫困地区，近年来收入水平虽然提高了，但财政花钱的地方很多，地方政府欠债也很多，所以他们不太愿意把钱花在长远才能见效的事情上来。

但凡有一点机会和利益，就会有人围着想办法。我们在甘肃某县考察时，学校给学生发牛奶面包代替热饭菜，还专门做了一个“周食谱”，今天是沙琪玛，明天是牛奶面包。我跟他们说，这样做不好。结果我们回到北京后，那位供应商也追到了北京，给我们送了两箱苹果。他为什么这么热心地追到北京，大家都心知肚明。

最近，河南省封丘县赵岗镇戚城中学30多名学生吃了学校的营养午餐之后，出现呕吐、拉肚子现象。封丘不是农村义务教育学生营养改善计划国家试点县之一，而是地方试点县，中央财政采用“以奖代补”的方式对其予以资金上的支持，标准是每生每天2元。不过，戚城中学的午餐并不是由学校食堂供应，而是由餐厅承包公司供餐的，这实际上是利润导向的模式。

国家项目县基本上没有发生过食品安全问题。我建议扩大国家试点范围，以学校食堂供餐替代校外供餐。一方面能保证食品安全。农村学校食堂里的炊事员很多是当地村民，有些是学生家长，他们在学校食堂做饭并不是单纯为了挣钱，而是带着爱心在工作的。

另一方面学校食堂供餐也能有效降低成本。这是因为营养改善计划的实施地在农村地区，乡镇之间的距离往往较远，集中供餐的成本反而会更高。要在乡镇学校建食堂，在村级学校建伙房，首先要落实的就是学校做饭的钱，解决炊事员工资和水、电、煤费的问题，这部分费用需要地方财政来承担。

国家每年拿出200多亿元来改善学生的营养餐，这200多亿元让很多人的哈喇子流出来了。把营养餐交给市场，减少自己的责任，带来的结果就是钱没有花在刀刃上，效果并不好。

过去国家都让学校自己办食堂，后来开展了市场化改革后，很多学校食堂也都外包了出去。管理者错误地认为，只有市场才能有效率，才能解决问题。其实，学校自己做饭是最省钱的，也是最能保证质量的。但在有些地方，为了减少自己的麻烦，还是交给了市场。营养餐成为国家政策后，有些地方就用国家补贴的钱做早餐，做做样子，但午餐还是承包出去，两套厨师人马，还称之为市场和公共服务并存。我们在云南看到过这种现象。

这是一个非常不好的现象，完全是资源的浪费，也达不到改善学生营养的效果，至少来说没有将孩子的利益最大化。

《中国慈善家》：用快餐代替营养餐，这种现象普遍吗？

卢迈：我们曾监测100个县，对其营养改善计划实施情况进行评比，发现甘肃某县只是给孩子提供学生牛奶，加上一块点心，称之为课间餐，这些快餐营养价值并不高。这个县在他们的工业园区还设了一个厂，专门做这些快餐的包装，分包给孩子供餐，这样算下来，30%左右的钱都花在包装运输上。那些食品都达不到国家要求的蛋白质、脂肪等指标。目前大约还有百分之二十多的学校是用面包加餐来代替营养餐，尤其是在学生比较少的学校，这个问题比较突出。

《中国慈善家》：对于一些偏远地区学生比较少的学校，建食堂可能比较困难，如何解决这个问题？

卢迈：在乡镇学校可以建食堂，在村级学校不需要建食堂，完全可以建一个伙房，饭做好拿到教室里吃就行了，在湖南很多地方就是这么做的，效果非常好。但偏偏有些地方就不去做，主要是嫌麻烦。

按照相关的要求，100个学生至少配一个炊事员，这样超过100人的学校没有问题。但只有二三十名学生的学校，他们就觉得花这个钱不划算。其实在那些贫困地区，请个做饭的炊事员成本很低，并不是一件超出承受能力的难事，关键还是他们对这个问题的重视程度不够。

国家规定了每个学生每餐4元的标准（2021年秋季增加到5元），要求非常明确，这4元钱一定要吃到孩子肚子里。做饭请厨师的钱是要地方政府出的，省、市、县如果都不想出這部分钱，或者大家都推诿的话，就没法建食堂或者伙房。其实，如果地方政府和学校实在有困难，企业或社会力量可以介入（这在四川有很好的案例），但政府必须要有积极性。

不管是企业还是社会力量介入，都是公益性质的，不要想着有什么回报，一定要以孩子吃上热饭为目的。在一些农村的偏远地区，吃上一顿热饭，对孩子来说不光是为了保证营养，还会带来愉悦的心情，对孩子的身心健康发展都有帮助。

立法条件已成熟

《中国慈善家》：如何进一步优化营养改善计划，您有什么建议？

卢迈：首先是希望用法律形式固定下来。

其次，应该有一个调价机制，根据国家物价变化的情况对补贴金额做出动态调整。现在的做法是，教育部认为该调了，经过评估后跟财政部协商才进行调整。今后，最好要有一个机制确定下来。

第三，资金要有保障。还是要把加餐变成热餐，建食堂或伙房，让孩子吃上热饭。

第四，目前国家学生营养改善覆盖的是834个相对贫困的县，但这个划分并不太标准。现在脱贫攻坚已经完成了，还是要看农村学生比较多的地方，比如说广西、云南等，国家的覆盖面应该适当扩大一些。

第五，营养校餐要真的讲营养，要提高校餐的质量，在这方面还是有空间的。

《中国慈善家》：您说用法律形式固定下来，具体应该怎么做？

卢迈：营养改善计划已经试点10年了，应该有一部法律来进行规范。在印度有类似的法律。中国应该有一个《校餐法》，来规定各级政府的责任，而现在更多的是靠行政命令、典型带动，但有些地方不做不学，你也真的没有办法。所以，不能靠自觉，一定要靠法律。

中国在营养改善计划方面已经有了10年的经验，并且取得了很好的效果，通过法律进一步固定下来，更有利于在全社会取得共识，让大家真正对孩子的营养问题重视起来。相关的专家也在各种场合呼吁过，教育部也认为立法时机已经成熟。但现在立法工作还没有提上议事日程。

基金会《农村学生营养改善进展（5周年）》报告指出，共有29个省份的1590个县实施营养改善计划，覆盖学校13.4万所，受益学生总数达3600多万人，中央财政累计安排资金1591亿元。

卢迈与海东市某幼儿园小朋友在一起读书。

左图：广西都安一所学校食堂工作人员在准备饭菜。

右图：基金会正在一所小学对学生进行身高体重测试。

右页上图：2006年，基金会调研学生营养状况中，看到一所寄宿学校只能为学生提供盐水黄豆和米饭作为午餐。

右页下图：为了省事，一些地方用“学生奶”代替营养餐。