张泽璐,陈 艳

(中国地质大学(武汉) 经济管理学院，湖北 武汉 430074)

1 引言

随着世界各国对能源安全、生态环境、气候变化等问题日益重视，加快发展风能产业已成为国际社会推动能源转型发展、应对全球气候变化的普遍共识和一致行动。目前，世界风电发展十分迅速，风电已经成为技术最成熟、最具有大规模开发和商业化发展条件的可再生能源发电方式。我国目前已经成为世界风能大国，根据全球风能理事会 (GWEC)2019年的统计数据，中国是世界上排名第一的风力发电国家，是世界上规模最大的风能市场，推广风力发电也已成为推动我国能源转型的核心内容和应对气候变化的重要途径，风能产业建设是融入经济、政治、文化和社会建设的庞大而复杂的系统性工程，风能产业的快速发展离不开政府政策的支持，相关风能政策也涉及多个领域和部门，探究风能政策网络的结构特征，寻找政策之间的内在关联，进而探究政策重点及其可能的演进方向，是关键的理论命题和实践课题，将有助于进一步提升政策效力[1]，弥补政策漏洞，促进风能产业深化改革，推动风能产业健康可持续发展。

2 文献综述

近年来，对风能产业政策的研究文献主要集中在以下几个方面。

2.1 介绍、对比各国的风能产业政策并提出改进建议

对越南的风能潜力、当前风能应用和发展情况进行最新全面了解，明确越南未来风能发展需要应对的主要挑战[2]。讨论了少数选定国家现有的成功能源政策。发现上网电价补贴(FIT)、发电配额制(PRS)、激励措施、定价法是世界各国实施的最有用的能源政策。对马来西亚的风能政策状况进行调查，并与少数几个选定的国家进行了比较[3]。建议对巴西风能政策框架进行重估，设计了一种新的风向预测方法，可用于评估风电场的盈利能力[4]。系统梳理美、日、德、法和欧盟等国家或地区新能源政策进展的基础上,重点针对风能进展进行比较,提出中国在完善新能源相关立法、加强发展中长期规划、加快数字转型和科技创新全价值链研究体系布局、坚持制度创新等方面的政策建议[5]。 回顾日本风能发展的历史和现状，并对政策的作用和未来风能发展方向进行了思考[6]。

2.2 探讨我国风能产业政策，研究其作用，探寻存在的问题，并提供建议

深入剖析中国风能政策在政策工具选择、组织与建构中所存在的过溢、缺失与冲突问题,并给出了未来风能政策优化和完善的政策指引与技术手段[7]。对当前风能的发展、潜力、风电制造商和开发商的贡献、风能的削减、发电与装机容量的不匹配、投资、政策及其对中国风能发展的影响[8]。以中国《可再生能源法》为核心，回顾中国为支持风电产业而实施的政策体系，考察风电行业过去二十年的成就，探讨影响中国风电行业持续可持续发展的障碍，并提出建议[9]。针对我国新能源产能过剩问题进行深入探讨,发现导致这种瓶颈现象的因素既包括风电场建设与电网建设错配、电网配套能力不足、新能源价格未反应其正外部性、国外需求下降,也存在我国新能源企业技术水平不高、各地政府在政绩驱动下对新能源过度投资等方面的原因[10]。

2.3 研究风能产业政策效率并作出评价

回顾风能系统建模的不同方面，提出了大风一体化风险的表述，并提出了区域聚合概念[11]。设计中国风电产业政策分析的COPA框架模型,在系统梳理和量化考察我国的风电产业政策基础上,从政策内容、政策形式、政策力度和发布部门四个维度实证分析了中国风电产业政策的实施效果,给出了基于COPA模式的最优风电产业政策匹配模式[12]。运用PageRank算法梳理我国的风能产业政策之间的内在关系,并通过构建风能产业政策组合动态效率评价矩阵,对政策组合的变迁效率进行评价[13]。

综上，现有文献多从风能产业发展的角度研究风能产业政策，比如集中讨论某几种政策与风能产业发展的关系，或对比研究几种政策的效果，但目前对风能产业进行政策网络分析的研究尚不多见，对已出台的风能产业政策进行全面总结归纳的研究更为缺乏。本文认为，在众多风能产业政策加速实施，并已经取得阶段性成效的情况下，有必要运用科学的方法，对其政策网络进行系统考察，分析风能产业政策之间存在的内在关联和结构特征。

本文拟采用共词分析法，对关键词在同一篇政策文件中出现的次数进行频数统计，构建高频关键词表，使用UCINET分析工具构建风能政策网络，揭示政策关键词之间的亲疏关系及其所代表的政策主题的结构和属性，系统分析风能产业政策之间的内在关联和结构特征，寻找政策漏洞，并提出相关政策建议，力求对现有研究做出有益补充。

3 数据来源

3.1 政策收集

本文所选取的风能产业政策主要来源于中央政府相关部委网站和“北大法宝”数据库，以“风能”为关键词进行精准匹配，得到关于风能产业的政策118篇，为了保证政策选取的准确性和代表性，按照以下原则对政策文本进行了整理和筛选: 一是确保为中央级政策，发文单位为国务院直属机构，二是直接与风能产业密切相关，三是政策类型主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件，不计入行业标准、批复等文件。最终梳理出有效政策样本66篇。

3.2 关键词提取

使用文本分析软件 ROSTCM6软件，该系统具有较强的高频率关键词识别能力。但存在大量无实际意义的关键词，例如“增加”“确保”“符合”等修饰性词语，占据了高频词汇表的前列；同时，就本文的研究主题而言，相当多的专有词汇未能被识别出，例如“弃风限电”“清洁供暖”“并网接入”等短语，被割裂为两个词汇。这样的识别结果将无法有效确保开展进一步的共词分析，需通过人工干预，使之规范化。

3.3 关键词规范

人工对每一项政策进行研读后，提供 1 份风能政策领域的专有关键词规范列表和过滤词表，过滤无效关键词，合并相近关键词。将这2份列表调入内容分析系统，再次获得高频词的识别结果。

3.4 汇总结果

经过上述处理，基本上获得了符合共词分析要求的关键词。按照词频次从高到低排序，得到如表1所示的40个高频关键词。表1所呈现的关键词，基本涵盖了与中央级别风能政策直接相关的政策要点。

4 政策网络分析

政策网络分析是将网络理论引入公共政策领域, 分析政策过程中政策主体相互关系的一种研究方法, 能够将分散和分化的信息和资源整合起来, 这些信息的交流和资源的交换对于解决现代社会复杂的问题至关重要，可以有效减少信息成本和交易成本, 减少不确定性和风险, 实现互利多赢[14]。

表1 风能产业政策高频关键词词频统计表(排名前40)

4.1 政策网络阶段性分析

通过阅读收集的66篇风能产业政策，根据每项政策的时间和重点内容划分为起步、初步发展、全面发展、优化发展4个阶段，使用ROST CM6软件的词频统计功能形成高频关键词统计表，使用UCINET软件的网络分析功能绘制政策网络图，根据高频关键词和政策网络图说明每个阶段的政策重心，政策特点，主要政策方向，阶段要求和存在的发展问题。

4.1.1 起步阶段(1995-2004)

此阶段的主要高频关键词是“风电场”“技术”“风能资源”“投资”“前期工作”“预可行性”“风电建设”(表2、图1)，可以看出此阶段着力风力发电的快速发展，重心在于提高对于风力发电的重要性认识，制定发展规划和可行性研究，推进大型风电场选址建设，特点是追求风能发展速度和规模，尽快实现规模化开发建设。主要政策方向包括风能资源的测量评估，建立风能资源数据库，风电场工程投资预算，风电特许权招标，预可行性研究、规范风电场建设前期工作、风电场地质勘察、鼓励项目投融资。此阶段的要求是坚持“用户牵头，项目依托，风险公担，效益共享”原则，以市场为导向，工程为依托，在引进、消化吸收国际先进技术的基础上，逐渐进行创新，开发具有自主知识产权的风电设备，掌握关键技术，形成批量生产能力，降低设备造价。但此阶段还存在的发展问题：与世界风电技术和水平相比，中国风力发电发展相对滞后，产业基础比较薄弱，商品化程度低，风电前期工作还不能适应大规模建设的需要；同时有些地方政府还没有落实配套经费，也没有确定技术负责单位，风电场选址工作处于停滞状态，大型风电场预可行性研究工作进展也不够理想。

表2 起步阶段政策高频词统计

图1 起步阶段政策网络

4.1.2 初步发展阶段(2005-2010)

此阶段的主要高频关键词是“风电”“规划”“前期工作”“高质量”“投资”“技术”(表3、图2)，可以看出此阶段以“统筹规划、有序开发、分步实施、持续发展”为目标，逐渐规范风能产业化发展，重心在于深化前期工作，严格项目核准，加强质量检查，规范市场秩序，科学规划产业布局。特点是推动高质量发展，完善风能产业运行和管理制度建设。主要政策方向包括建立多渠道融资，健全信息管理机制，完善配套电网和并网接入条件建设，鼓励设备国际化和市场化，支持公共技术平台建设，探索建立人才培养和质量控制体系，严格控制产能盲目扩张，强化组织管理和工作落实。此阶段的要求是高度重视设备国产化，将项目建设和产业培育与设备国产化紧密结合，通过规模化建设带动产业化发展，加快实现风电设备的国产化制造目标，全面掌握风电设备的设计和总装技术，形成具有自主知识产权的风电设备品牌。但此阶段存在的发展问题：由于缺乏统一规划，有些地方政府进行风电开发时，把大块风能资源切分成小项目建设，不仅难以高效利用风能资源，而且增加了配套电网的建设困难；市场无序竞争，自发性过强，地方保护现象严重，市场监管仍需加强；设备制造低水平，重复建设严重，导致价格恶性竞争；基础研究薄弱，核心技术目前仍主要依靠国外引进；风电发展与电网接纳能力出现不匹配的矛盾。

表3 初步发展阶段政策高频词统计

图2 初步发展阶段政策网络

4.1.3 全面发展阶段(2011-2016)

此阶段的主要高频关键词是“风电”“改革”“规划”“核准”“落实”(表4、图3)，可以看出此阶段以“清洁低碳、安全高效”为总体方针，重心在于完善开发建设流程规范，提高风电项目的经济效益，增加风电在能源消费中的比重，加强风电消纳和高效利用，着力解决弃风限电问题。特点是多元化，拓展风能应用领域和利用方式。主要政策方向包括积极稳妥建设海上风电项目，完善配套补贴政策，落实风电优先上网和全额保障性收购制度；加强政府对风能产业监测和评价，加强风电设备的可靠性和产品设计差异化，健全具有统一标准，明确机制和通畅信息渠道的质量验收和设备检测制度；根据地区情况推广风电清洁供暖，促进能源利用清洁化；推动分散风能资源的开发建设，特别是中东部和南部的分散风能资源由于低风速风力发电技术而可以得到发展；挖掘系统消纳潜力，完善跨省跨区电力外送和交易通道建设。此阶段的要求是加强产业创新，鼓励企业提升自主研发能

表4 全面发展阶段政策高频词统计

力，推动关键技术创新，提高市场竞争力，完善产业管理和运维体系，促进国际合作。此阶段存在的问题：现有电力运行管理机制不匹配大规模风电并网的需要，辅助服务激励政策不到位，跨省区补调能力发挥不充分，需求侧响应能力受到刚性电价政策制约等多种因素导致系统消纳的能力未有效挖掘，局部地区风电消纳受限问题突出；经济性仍是制约风电发展的重要因素，发电成本较高，对补贴的需求和政策依赖性较强；部分地区对风电“重建设，轻利用”；优胜劣汰机制尚未建立，产业集中度有待提高，低水平设备仍占较大市场份额。

图3 全面发展阶段政策网络

4.1.4 优化发展阶段(2017-至今)

此阶段的主要高频关键词是“消纳”“海上风电”“分散式”“清洁”“并网”(表5、图4)，可以看出此阶段坚持产业的全面优化发展，因地制宜，注重实效，合理利用；重心在于全面拓宽应用领域，加快分散式风电开发建设，实现全额风电消纳，推进风电平价上网，完善电力交易市场化机制，扩大风电供暖应用范围和规模，发挥金融对风能产业的支持作用，健全产业服务体系，特点是智能化，理性投资，分类指导，可再生能源互补利用。主要政策方向包括充分认识碳交易市场对风电的积极作用，重视碳资产管理；鼓励分散式风电与太阳能、水能等可再生能源综合利用，实现互补消纳；创新融资模式，吸引社会资本参与分散式风电开发，激发市场活力；紧密结合“一带一路”倡议及国际多双边合作机制，稳步开拓国际市场；建立风电全生命周期信息监测体系，全面实现风电行业信息化，智能化管理；加强风电并网管理，深入研究电力与热力协同调度运行机制和协同消纳技术，实现风电供暖与消纳相互促进；推行市场竞争配置风电项目，完善竞争标准。此阶段的要求是全面提升设备智能化水平，掌握智能运维技术和电场协同控制技术，形成具有全球竞争力的风电产业集群，全面建成具有世界先进水平的风电技术研发和设备制造体系；完善海上风电技术，规范开发建设要求，鼓励海上风电连片规模化发展。

表5 优化发展阶段政策高频词统计

4.2 政策网络整体性分析

以66篇风能产业政策作为分析对象，通过政策网络中心性，凝聚子群，政策结构洞3种方法对风能产业政策网络进行整体分析。

4.2.1 政策网络中心性分析

首先，通过测算网络中心势(Network Centralization)来评估政策网络中各政策关键词的紧密性与集中程度。中心势数值越接近 1，说明政策网络越具有集中趋势。运用UCINET软件计算得出风能政策网络中心势为40.01%，小于50%，表明该政策网络的集中趋势相对不足，关键词之间的关联性较为一般，各项政策文件涉及的内容较为分散。但是异构性不均一值(Heterogeneity)仅为10.52%，表明虽然各项政策内容较为分散，但政策分布却很均匀，涉及到了各个方面，政策着力的重复性较小。

其次，通过点度中心性(Degree Centrality)来测量一个政策关键词与其他关键词产生联系的能力大小。如果一个词与其他许多词直接相连，那么该词具有较高的点度中心性。结果如图5和表6所示。

图4 优化发展阶段政策网络

图5 风能产业政策网络

该数值的直接度量对象是某个政策关键词与其他多少个词共同出现在同一个政策文件中。通过箭头表示关键词之间的方向，被越多的箭头所指向，关键词被关注的次数也越多。“风电”“风电场”“技术”“规划”的点度中心性高达10以上，在网络图中连线最多，说明是各项风能政策关注的主要方向，是所有政策的中心；“落实”“可再生资源”“消纳”“改革”“风能资源”“前期工作”“核准”“规模”的点度中心性在5以上，在网络图中连线较多，说明这些关键词在诸多政策中具有显著的地位；而在政策网络图中居于相对边缘位置的，连线单一的关键词，点度中心性也较小，说明在已有的风能政策中较少提及。

4.2.2 凝聚子群分析

网络中心性分析是通过政策关键词之间的直接相关数所确定的，但很多重要的关键词之间未必直接相关，所以在同一类政策群体中的间接相关同样不能忽视。当若干政策关键词之间的关联特别紧密，形成一个次级团体时，可称之为凝聚子群。为体现出风能产业中的相关政策主题群，应用 k 核分析(k-core)进行分组。

表6 风能产业政策关键词点度中心性统计

运用ROST CM6软件中的NetDraw工具进行k-core分析，将所有的政策关键词分成不同的凝聚子群，除去了无法聚类的噪点关键词，筛选出可以聚类的政策关键词(图6)。

通过分析形成了4个凝聚子群，按照关键词整体关联性从高到低可分为4个等级如下。

(1)第一等级：风电、技术、规划、可再生能源、风电场、消纳、前期工作、改革、风能资源、规模化、落实。

(2)等二等级：核准、投资、系统、产业基础。

(3)第三等级：并网接入、政府监管、质量、规范、政策、市场、环境、标准、保障。

(4)第四等级：竞争配置、分散式、上网电价、信息化、补贴、安全、指导、清洁供暖、健康、平价上网、光伏、有效、合理、海上风电、验收、预可行性。

第一等级的凝聚子群中的关键词说明中央对风能产业的战略布局重心，说明政府将技术进步，规模化，统一规划，深化制度改革，简化前期准备，提升市场消纳，加强政策落实作为风能产业发展的重中之重。第二等级的凝聚子群中的关键词说明风能产业政策着力的热点大方向，包括加强项目核准，理性投资，完善系统化体系建设，坚实产业基础。第三等级的凝聚子群中的关键词说明风能产业政策着力的重点实施领域，包括推进风电并网接入，加强政府监管，高质量发展，协调风电发展与环境保护的关系，完善风力发电标准化。第四等级的凝聚子群中的关键词说明风能产业更具体的先期示范政策，包括市场竞争方式配置，鼓励发展分散式风电和海上风电，坚持信息化、智能化，推广风电清洁供暖和风电平价上网的应用，加强政府指导，提升政策有效性与合理性。

图6 风能产业政策凝聚子群

基于间接关联的凝聚子群分析，避免了直接关联的网络中心性分析的局限，可以看出，各项风能政策要素构成了一整套相互关联、相互协调的体系。但凝聚子群分析仍然揭示了现有政策中可能存在的问题和漏洞。例如风电安全文化等非正式制度建设还有较大的空间，应提升非正式制度“软规则”的约束作用，正式制度与非正式制度的关联性应该更加显著；监管、市场、政府、指导、验收等存在紧密联系的政策工具却分散在不同的凝聚子群，说明相关政策工具需要进一步加强联动。

4.2.3 政策结构洞分析

通过结构洞(Structural Hole)测量来考察政策网络中各个节点之间的协调合作水平。政策结构洞指政策网络中某个或某些政策和有些政策发生直接联系，但与其他政策不发生直接联系，即无直接关系，从网络整体看好像网络结构中出现了洞穴。拥有丰富结构洞的政策节点，在产业发展中具有一定的优势，能够给其他政策节点带来正外部性作用，是政策网络的核心，开发政策节点之间的结构洞，可为政策网络的进一步完善和发展带来新空间。

通过网络有效规模(Effect Size)和网络限制度(Constraint)这两个指标来测度结构洞的可能性(表7)。较大的网络有效规模意味着较低的网络重复程度，冗余程度较低，说明有较大的结构洞的存在可能；网络限制度则相反，其值越小，表明该网络节点有许多联结点，且这些节点之间没有连接，因而存在较大的结构洞可能。

表7 风能产业政策关键词结构洞测度结果

从测度结果来分析，在所有政策关键词中，有效规模由大到小占据前5位的是“风电”“技术”“规划”“风电场”“落实”，网络限制度由小到大与之相同，说明有更多的结构洞，属于政策网络中的中心领导者，处于核心地位，能对其他政策节点带来正外部性作用。较为明显的是，这些排名靠前的政策关键词多具有相对浓厚的政府干预色彩，比如“规划”“改革”，结合上述的政策凝聚子群(3)，说明政府在加强规划，适度指导，强化项目监管，转变政府职能，简化行政流程，调整与市场、社会等多元主体在政策网络中的相对位置，确保市场配置资源的决定性作用，促进风能产业发展与社会化相结合。

5 政策建议

5.1 重视政策预期管理，提升政策前瞻性

政策阶段性分析发现我国风能政策的阶段性特征明显，但政策前瞻性不足，缺乏灵活运用，需要重视政策预期管理。预期管理是指政策能够有效引导、协调和稳定预期，达到的效果最大，副作用最小，其核心在于通过前瞻性指引和信息沟通来引导公众预期，形成理性预期，提高政策效率，从而使得政策调控事半功倍[15]。重视政策预期有助于调控实践，预期管理扩充了政策工具箱，使得政策调控更加灵活和更有针对性。

政府部门应加强与市场的沟通，包括丰富政策沟通内容，进行事前沟通和事后解释，为市场提供更加明确和易于理解的信息，避免主体预期紊乱；注重沟通的清晰程度，特别是要更加清晰和准确地表述风能政策的调控目标和总体定位；重视沟通的及时性，及时公布重要的风能政策操作及相关信息，减少政策滞后性，积极塑造和引导经济主体形成理性预期；对市场上的流言，应及时出面澄清，同时惩戒谣言制造和传播者。在政策需要进行重大调整之时，不应一步到位剧烈变换，而应该使用连续微调的方式来进行操作，维持政策体系的平稳和连贯。增强政策研究力，较强的研究能力是政府部门进行有效预期管理的前提[17]。

5.2 加强风电安全建设，增强正式制度与非正式制度互补联动

无论是集中式风电、分散式风电还是海上风电，目前关于风电安全的政策内容只有总体电力安全规范，具体到风电安全的政策数量少，时间久，需要及时完善更新，尤其是非正式制度建设方面存在明显短板，如风电安全文化建设，实际上非正式制度“软规则”的约束作用更加持久有效，因此需要进一步加强非正式制度与正式制度的互补联动。针对不同类型的风电安全，提出以下建议：

总体上坚持“依法依规、实事求是、注重实效”原则，坚持底线思维，防控重大风险，排查重大隐患，夯实安全基础，完善相关法律法规，维护风能产业安全生产和运行管理形势持续稳定。

对于不同类型的风电安全提出建议：针对风电场设计和建设安全，需要加强施工安全监管和工程质量监督检查，及时发布安检工作情况，推动信息平台的建设和应用，推进安全标准化建设。针对风电并网安全，需要健全并网安全标准，强化并网安全监管。针对风电场运行安全，需要加强隐患排查治理、应急救援和事故处置，定期进行系统排查，专项督查，找出短板弱项，有效管控风险。针对风电调度安全，需要进一步落实信息报送制度，强化非现场监管，建立智能化预警预测机制。针对风电安全监管，需要建立风能基础设施安全风险评估机制，摸清安全风险底数，构建可量化的风电安全综合评价体系，实现风电安全由定性向定量转变。针对风电安全文化，需要丰富风电安全文化传播的手段和载体，拓展风电安全文化影响范围，夯实风电安全文化基础，营造良好守序的风电安全文化氛围。

5.3 继续坚持完善消纳市场，提升系统消纳能力

弃风限电问题是因为我国风资源集中、规模大，远离负荷中心，资源地市场规模小，难以就地消纳，同时风电本身具有波动性和间歇性等特点，风电并网需要配套调峰电源，而我国风电集中的“三北”地区，电源结构单一，配套建设不足，调峰能力欠缺，所以弃风限电问题尤为严重。目前，总体上弃风限电问题以吉林、黑龙江、甘肃、宁夏、内蒙古、新疆自治区还较为严重。风电消纳现在已经成为所有新增风电项目所必须满足的标准之一，即新增风电项目必须要满足配套电网接入并网条件和实现全额消纳之后才能实施。

针对弃风限电问题提出总体建议：增强就地消纳能力，坚持集中与分散开发相结合，优化开发布局，完善风电制氢，风电淡化海水的新型风电消纳技术，不再局限于发电和供暖。充分利用跨省跨区输电通道，通过电力市场化的直接交易方式提高风电利用率，促进区域内部统筹消纳与跨省跨区消纳相结合。挖掘系统自身调峰潜力，灵活运行风电机组，通过技术改造、加强管理和政策激励等方式，增大机组调峰深度，同时推进燃煤自备电厂参与调峰，化解冬季供暖期间风电与热电联产的运行矛盾。重点加强风电项目集中地区的配套电网建设，补强薄弱环节，针对性的进行补强和增容扩建，有效减少因为局部电网接入和送出能力不足导致的大面积弃风限电现象。

对于弃风限电问题较为严重三北地区，建议出台针对性措施：华北地区的主要问题是输电通道不畅通，应坚持京津冀蒙四地统筹规划、协调运行，加强内蒙古与京津冀联网，实现河北风电、内蒙古风电在区域内统筹消纳；大力推进需求侧响应和管理，智能化调度，畅通跨省跨区域输电通道。东北地区的主要问题是火电与风电冲突，应进行火电机组深度调峰技术改造，提高其调峰能力；积极推进电能替代；补强吉林、辽宁电网局部薄弱环节，解决风电送出受限问题，实现特高压外送通道配套风电和火电协调运行，保障外送风电高效消纳。西北地区的主要问题是用电负荷不足，应充分发挥西北五省之间水火风光互补互济的效益，优化联合运行；补强薄弱环节，加强配套电网建设，提高风电输送能力。