王世强

摘 要：中国特色社会主义进入新时代，社区自治进入了一个新的发展阶段。中国共产党依托其政治权威有效引领社区自治的发展与创新，助推社区自治取得显著成效，并进一步加强了基层党组织的能力建设。党对社区自治的引领具有必要性，體现在保障社区自治制度发展完善的核心要素，适应新形势下党建新任务的内在需要及坚持以人民为中心的必然要求。在此基础上，中国共产党深化对社区自治的引领机制，建立了协同联动机制、规范纠偏机制、示范带动机制、整合延伸机制。推动党建引领社区自治的创新发展有利于在新形势下发挥党的优势，应从平台创新、组织创新、服务创新和动员创新等方面对其进行推动。

关键词：新时代;党建引领;社区自治;社区治理

中图分类号：D638 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）06-0055-10

社区自治，即社区地域范围内的居民通过民主协商讨论社区公共事务，依法实现自我管理、自我服务和自我监督的过程。社区自治是社区治理的一种基本形态，社区治理的生命力在于社区自治。社区自治与农村的村民自治相对应，是当前我国城市基层群众自治的基本体制。社区自治是与我国的政治、经济和社会发展阶段相适应的基层民主制度，其发展具有动态性和波动性。改革开放推动了国家向社会放权，社会自治空间逐步扩大。如果以1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定在城市设立居民委员会为起点，社区自治在我国城市的发展已有32年。党的十八大以来，社区自治的发展较为迅速，居民参与的群体数量、途径形式和领域范围都得以显著扩展。在发展态势上，随着社会结构的根本性改变，社区管理模式从“管控模式”转向了“自主治理模式”，社区自治的视角从“一维管理”转向了“多元共治”[1]。社区自治的前提是坚持党的领导，这是贯穿社区自治工作的生命线。党的十九届四中全会提出“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”，为社区自治的发展指明了前进方向。党建引领社区自治是指基层党组织引领广大城市社区居民根据自身意愿，通过一定的程序依法自主管理社区事务的过程。我国社区治理呈现出高度的政党引导型特征，执政党高度重视对社区自治发展方向的引领，并不断完善和创新对社区自治的引领机制。

当前，学术界对党建引领社区自治问题的研究不断增多，主要分为三个方面。第一，多数学者认为党组织的领导可以有效促进社区自治的发展。总的看来，居民自治和社区建设都离不开社区党建工作[2]。社区党组织帮助各类自治组织和居民群众解决各种实际困难，及时补位、有效引领，使社区自治领域得到进一步拓展[3]。党组织能够发挥利益表达、利益综合的职能，为实现群众的具体利益而努力[4]。第二，一些学者聚焦于基层党组织对社区群众组织的作用机制。基层党委政府通过体制性吸纳、党建功能的生活化运作和组织行动的双向嵌入，将群众组织纳入基层党建体系[5]。农村基层党组织创造了“两票制”农村党支部选人机制，推动了党内民主与党外民主的有机结合[6]。第三，部分学者关注到基层党建创新对社区自治的推动作用。“党群共治”模式抓住了影响村域基层党建创新和村民自治有效实现的薄弱环节，创新了村民自治的有效实现形式[7]。推行在村民小组一级建立党支部和村民理事会，运用“党建+”理念，既强化了农村基层组织建设，又提高了村民自治水平[8]。总体来看，学术界对党建引领社区自治的内在逻辑、运行机制和创新发展的分析还不够深入。党建引领社区自治的发展完善，不是基层党建与社区自治的浅层探索或粗略整合，而是在明晰党建引领社区自治基本逻辑基础上，探寻新时代党建引领社区自治的运行机制与发展策略的过程。本文的研究问题是：中国特色社会主义进入新时代后，在中国共产党推进基层党建和加强社区自治的进程中，如何认识党建引领社区自治的内在逻辑？党组织通过何种机制对社区自治的发展进行引领？在新形势下如何进一步推动党建引领社区自治的创新发展？

一、新时代党建引领社区自治的内在逻辑

就社区自治的运行逻辑而言，它兼具中央政府外部驱使和地方政府自我推进的特征[9]。在新时代，发挥党对社区自治的引领作用不仅是可行的，而且是必要的。中国的社区治理实际上是包含党政治理与社区自治的共同治理。党对社区自治的引领有其内在的逻辑。

（一）保障社区自治制度发展完善的核心要素

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这种政治权威决定了中国共产党在社区居民自治制度中起着主导作用。在新时代，党建引领是社区居民自治制度完善和发展的核心要素。基层社会的制度规则与国家制度体系不是互相割裂的，而是互相衔接的关系。社区自治不是绝对的、无限制的自治，而是一种“有限自治”的形态。社区自治必须与科层组织、市场和社会相联系才能有效运作，必须处于国家制度和执政党制度的约束之下。社区自治是关系到我国基层社会稳定的重要制度，中国共产党不可能对其放任自流，必须加强规范和引导。

提高社会治理的法治化水平必须用“规则治理”替代“权力治理”[10]。党的十八大以来，中国共产党加强党对基层自治工作的领导，使党的领导核心作用、社区建设发展、基层群众自治事业得到同步加强。中国共产党通过加强对社区自治工作的引领，进一步巩固了党在城市社会的执政基础，适应了城市治理现代化的发展要求。制度建设是善治的基础性条件，依法治国是中国共产党治国的基本方略。中国共产党注重在宏观层面完善党建引领社区自治的制度设计，并以此推动社区自治的发展。党建引领是保障社区自治体系完善发展的核心要素，为了确保对社区自治的引领能够形成良好制度环境，中共中央制定了一系列相关政策，以法定赋权方式保障社区自治的稳健发展。2018年11月，中共中央颁布《中国共产党支部工作条例（试行）》，明确指出社区党支部对隶属本社区的各类组织和各项工作进行全面领导。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确要求健全党组织领导下的社区居民自治机制，有力地加强了党对城市工作的领导。2020年1月，中共中央修订出台《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，首次明确提出鼓励党员到社区为群众服务。2020年7月，中共中央印发《中国共产党基层组织选举工作条例》，为基层党组织的换届选举和作用发挥奠定了基础。此后，经过完善和细化，中共中央、国务院在2021年7月印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，进一步完善了党全面领导基层治理的制度机制。中国共产党制定出台的这一系列政策文件，对于党建引领社区自治的完善具有重要作用。首先，这一系列政策文件是在党的十八大以来新的基层党建工作实践基础上出台的，符合新时代的形势发展需要。根据治理现代化的要求，制定或修订出台关于党建引领社区自治的政策文件，是中国共产党健全基层党组织建设及完善对基层治理领导的重要体现。其次，这一系列基层党建和基层治理相关政策的出台强调了党对社区自治工作的领导地位，明确了基层党组织的领导职责，使党对社区自治工作的领导效能得到进一步提升。最后，这一系列基层党建和基层治理相关政策推进了社区居民自治制度的发展。社区居民自治制度的发展有利于构建一个纵向贯通、横向协调的网络体系，进而保障社区自治事业的持续健康发展。党通过强化对城市社区的政治引领、思想引领和组织引领，加强对社区居委会换届选举工作的领导把关，避免基层社区的组织瘫痪和治理失败，使社区自治工作得以顺利推进。中国共产党坚持党要管党和从严治党，进一步完善城市基层组织建设，确保党建引领的坚强有力。

（二）适应新形势下党建新任务的内在需要

在中国特色社会主义进入新时代后，中国共产党面临崭新的社会形势、社会矛盾与社会问题，这要求中国共产党不断提高發展中国特色社会主义的能力，适应中国特色社会主义发展的新任务、新要求。在这一进程中，中国共产党加强对社区自治的引领功能，推进党建引领社区自治机制的创新与发展。

中国共产党肩负着到2035年基本实现社会主义现代化的使命任务，在全面建成小康社会的基础上，需要深入推进社会治理领域的改革创新，进一步提高社会治理体系和治理能力的现代化水平。中国特色社会主义进入新时代后，国家-社会关系经历着从同构到分野的历史转型，党的治国理念从凸显阶级性向注重社会性转变，从强调阶级分化向注重社会整体利益转变。对此，党的十八大报告提出建设服务型马克思主义政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。为了达成这一目标，中国共产党需要以满足人民群众对美好生活的向往为奋斗目标，发展和创新党建引领社区自治的机制。此外，中国共产党在推动服务型政党建设的进程中，也要不断增强对基层社会建设的引领能力，进一步夯实基层党组织建设，提高处理政党与社会关系问题的能力。为进一步巩固党的执政基础和加强党的执政能力建设，就要有效加强基层党组织建设。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出，“城市基层党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础”，只有不断巩固党在基层工作中的领导地位，才能不断提高党的组织和工作覆盖面，实现党的执政方式和执政理念的现代化。中国共产党为了实现以上目标，就需要突出其对社区自治的领导核心作用，不断完善对社区自治的引领机制。为此，党在实践过程中不断总结经验，有效地推动了党建引领社区自治的发展。

（三）坚持以人民为中心的必然要求

基层党建的目标是永葆党员的先进性和纯洁性，密切党与群众的血肉联系。“坚持以人民为中心”要求党组织在基层工作中必须贯彻执行党的群众路线，在社区治理中彰显人本化和民主化特性。社区自治作为基层民主的一种有效形式，有助于不断扩大公民的民主权利，因而不能出现停滞或萎缩的局面。党建引领社区自治着眼于中国共产党带领广大人民群众依法管理自身事务和实现当家作主，通过教育群众、服务群众和赋权群众，凝聚社会最广泛力量并使其参与社区自治。人民民主和党内民主是相辅相成、互相促进的关系，二者的有效衔接能够促进社区自治的顺利发展。因此，推动党建引领社区自治是坚持以人民为中心的必然要求。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将“坚持以人民为中心”的思想方略贯穿于治国理政实践之中，从各个方面改善人民群众的生活面貌，社区居民自治制度也实现了创新和发展。中国共产党为确保在社区自治中始终坚持以人民为中心的宗旨，采取了多方面措施。首先，尊重和保障居民参与社区自治的民主权利和合法利益，充分发挥居民在社区自治中的主体作用。社区自治的出发点和落脚点是“以人民为中心”。社区自治不同于以行政权作为运作基础的社区管理，它主要依靠居民的广泛认同进行自我运作。中国共产党认可公民依据民主规则维护自身合法权益的权利，承认民间自治组织自我运作管理的空间，尊重社区居民的自主参与意愿。其将群众路线作为加强和完善社区治理的根本原则，以保障社区居民的民主权利，让广大居民成为社区自治的权利主体、决策主体和监督主体。其次，提出打造服务型党组织的建设方案，强化党组织服务群众、联系群众的功能。在社区自治中拉近与群众的距离，及时回应群众诉求，解决群众的实际困难。最后，发挥党组织凝聚人心的作用，动员社会多元力量参与社区自治。中国共产党提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的新目标，该目标追求社区自治持续性、稳定性和协调性的整体平衡，强化了社区治理中的居民参与导向，标志着执政党对基层社会的现代性整合进入了新阶段。促进社会公平正义是中国共产党的价值追求，中国共产党充分激发人民群众在社区自治中的意愿和作用，保护人民群众在社会创新中的内源性创造力，推动基层民主制度的全面发展。

二、新时代党建引领社区自治的运行机制

自我国基层群众自治制度建立开始，党的领导与社区自治的发展就密不可分。就党建引领社区自治的运行效果而言，提高党建引领的运行效率和工作绩效需要建立适应性的治理工具，以促进社区自治的良性运行。在中国的党政制度下，党对社区自治的引领不是直接的干预或控制，而是以协同、规范、示范和整合为主要内容的推进机制。中国共产党为了加强引领效果，建立特定的运行机制和工作程序，推进自治结构的整合重塑，从而使党建引领具有了制度性特征。党建引领这一制度所体现的权力关系，加深了基层群众对社区居民自治制度的准确理解，使其能够更加自觉地接受中国共产党的领导。

（一）协同联动机制

党组织与社区其他组织的合作强化了组织间协同关系。在城市走向现代化的进程中，社区治理呈现出分层化、多元化和网络化特征，社区政治组织、经济组织、文化组织和群众团体组织等多元力量共同提供社区公共产品，并在相互影响和博弈中推动社区发展变化。社区党组织是构成社区多元组织体系的一种组织，其所掌握的能力、信息和资源也是相对有限的。中国共产党提出打造共建共治共享的社会治理格局，意味着社区管理权力的运作具有共享性，即要求基层党组织必须与社区其他组织充分协作，共同解决城市社区运作面临的问题。社区党组织依托有形平台载体来实现与其他组织的协同，如果这种作用能够影响其他组织并内化为持续的行动，就实现了有效的组织联动。习近平指出，“改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性”[11]。要想构建社区内党组织与其他组织的良性协同机制，就要破除政府、企事业单位、学校和社会组织等不同党建主体之间的工作阻隔。组织间的协同联动机制实现了党建工作模式的延伸，使社区建立了跨部门、跨单位联动的自治机制，确保社区成员在行动上与党组织保持一致，由此完善了社区自治组织体系构架和管理机制，促进了社区自治的协同创新和可持续发展，有助于实现区域共建及协同合作。

社区不同子系统的协同联动促进了社区自治的良性运行。不同系统在动态运作过程中建立同步协作关系，是构建高效社区自治运行机制的关键。新时期，为了有效应对基层社会的复杂环境和多种矛盾，中央多次明确政策指向，提出新的工作要求，使基层发展的整体性和协同性不断增强。正如袁方成所指，社区制是一种“有限治理”的社会性治理形态[12]。基层组织只有摆脱单打独斗、各自为政的状态，打破彼此之间的信息不对称，并加强协同联动，才能提升党建工作效率和构建社区自治新格局。协同联动机制应包括政策、管理、资源和程序等核心要素，其中基层党组织与社区居民委员会、居务监督委员会的协同联动尤为重要，通过使党的群众工作系统、群众自治系统和民主监督系统形成协同运行机制，找到多元组织中公共利益的最大公约数，进而调和国家管理与社区自治之间的矛盾，实现党的领导、政府治理和居民自治的良性互动。进一步厘清各系统的职责与系统间关系，避免发生党政不分、以党代政的问题，是优化系统运行机制、促进要素发挥和形成工作合力的关键。

（二）规范纠偏机制

规范纠偏是党建引领社区自治的重要机制，是确保社区自治全面贯彻执行党的政治路线的必要手段。党组织不仅是促进社区自治发展的力量，也是规范社区自治行为的力量，发展与规范并重是保障社区自治有序发展的必要前提。中国共产党是中国先进文化和先进生产力的代表，决定了其能够成为中国社会发展和社会建设的引领者。从社区自治有序发展的视角看，社区自治实践中存在着“脱离规制”“非理性竞争”的问题，社区自治主体由于利益分化而引发矛盾冲突，提高了社区自治的成本。在国家与社会的各种力量之中，只有中国共产党具有总揽全局、协调各方的权力资源，有资格在法律和政策范围内对社区行政管理系统进行规制。规范纠偏并不意味着党组织要代替社区居务监督委员会的功能，而是要通过政治上、思想上和组织上的把关，防止社区自治中出现背离党的基本路线的情况。习近平指出，“我们党作为马克思主义政党，必须旗帜鲜明讲政治”[13]。有效的规范纠偏机制使社区自治的发展符合执政党的政治逻辑，使党员群众深刻认识到党的思想原则、政治原则和组织原则对社区自治工作的指导意义，使基层党员在社区自治中自觉维护党中央权威、维护党的团结一致，从而更加全面地树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，自觉支持落实党中央关于群众自治的各项决策部署，落实党关于社区治理的方针路线，进而推动城市社区管理从行政化管理向自治管理的方向转变，从政府包办向政社协同转变，解决政府不放权、放权不到位的问题。通过加强党组织的领导把关功能，规范城市社区“两委”换届选举工作，对政策落实、人员选拔和流程步驟进行严格把关，防止政治素质不合格的人选进入社区领导班子，防止选举过程中出现拉帮结派、贿选或黑恶势力操纵等问题，解决社区自治中出现的畸形化、非理性的问题。作为党建引领重要方式的规范纠偏机制正是这一职责的具体体现。通过规范纠偏机制，推进党对社区自治工作的政治引领，社区自治成为党领导下发扬民主和依法办事的重要制度。

（三）示范带动机制

示范带动机制的主要实践形式是党员干部凭借政治素养和道德修养，发挥对社区群众的带头作用，其鲜明特征是示范主体和客体的共同参与性。社区居民的自治意识和能力仍然薄弱，需要由党员干部进行示范带动。示范带动的发出者和接收者都处于同一场域，可以营造出一种特定的凝聚发展合力，激发了广大居民积极参与社区自治的内心情感，强化了先进典型和成熟经验的示范效应，这是空洞的说教方式所无法比拟的。在当前社区自治实践中，居民的自主参与意识、政治参与能力存在不同程度的薄弱问题，这与居民政治素养不能适应社会环境的变化有关，需要执政党进行强有力的示范带动。中国共产党将先进的执政理念和价值观导入国家和社会的各个领域，使各领域的具体工作与执政党的理念同步，达到带动社会和改造社会的目的。从运行逻辑上讲，面对社区自治参与率低的现实情况，执政党首先用先进理念带动城市基层党组织和党员，实现政党系统内部的带动，这是机制的“内带动”阶段;然后用先进理念带动城市社区的各个组织和成员，这是机制的“外带动”阶段。示范带动机制作为以点促面、以面带点的工作方法，其常态化、组织化和程序化特征使党员能够持续地对社区不同受众实施引导。示范带动机制所具有的激励性特征，使党员能够带动社区力量主动贡献、自觉参与社区自治，强化群众在思想和行为上的主动性、合理性。示范带动机制凭借其在内容和形式上的标杆作用，可以在社区多元化以及欠缺自治意识和自治能力的情况下，推动区域范畴内共同性的形成。示范带动机制所承载的党员先锋表率意识能够对社区自治参与者的能力建设起到助推作用，使其获得指向性的角色定位和行动路径。实践中，一些地区通过建立党员示范岗、文明创建和党群结对等形式，实现了社区党建与社区自治之间的无缝对接。在某种意义上，示范带动机制强化了党员在社区自治中的政治角色，巩固了党组织的政治权威，提升了社区自治的运行效果。

（四）整合延伸机制

整合延伸机制是指通过在社区组织中建立党组织，加强对社区自治参与主体的利益关系协调，有效延伸了党组织的工作手臂。对于一个处于快速变化中的社会而言，发挥执政党对社会的强有力整合作用是十分必要的，其主要功能是将社会力量整合进由其主导的社会共同体之中。社会治理现代化战略的提出表明党对通过整合社会力量以推动社会发展的重视，并力图强化社会治理中的国家因素。在全新的社会环境和政策目标下，中国共产党着手对社区力量和治理资源进行多维聚集整合。从政党-政府-社会关系视角来看，政党对政府和社会领域的作用是嵌入式的，即“嵌入式整合”。整合延伸机制中党组织所具有的嵌入性和拓展性，促进了党组织影响力的有效扩展，即通过在社区组织中建立党组织、推荐党员委员和选派党建指导员等手段，把党的政策思路植入到社区组织的机体之中，以高效且具有渗透性的嵌入方式，促成社区构成体系从“低整合”向“高整合”方向发展，有效提升社区自治主体的参与意识。党领导全国人民共同抗击“新冠疫情”的实践经验表明，有机整合的社会生活共同体是国家抵御危机和维持运转的基础所在。对社区层次的整合是对更高层次进行整合的基础。在党建嵌入社区组织的过程中，中央要求“建立党建引领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制”[14]。党通过整合延伸机制强化了对社区组织的再整合，以法治化方式构建社区组织的理性对话平台。“嵌入性”提高了党组织对群众自治组织、业主自治组织和社区社会组织的影响力和整合力，党组织承担了“黏合剂”和“催化剂”角色，更加有效地增强了社区自治主体的身份认同感，凝聚了自治主体间的合力。通过对社区组织的制度嵌入、政策嵌入和人事嵌入，党组织在社区自治中的权威领导地位得以稳固，推动了党建引领在社区实践中的落地实施。

三、“四维驱动”：新时代党建引领社区自治的创新发展路径

在国家治理现代化的过程中，社区自治体制也需要相应的创新发展。新时代，中国共产党在推进基层民主建设过程中加强整体化制度创新，充分发挥党组织在基层治理中的功能优势、主体优势和资源优势，将基层党建的要求与社区自治的发展有机结合，营造出社区发展的新面貌。在实践中，形成了杭州市下城区“十项长效机制”、宁波市招宝山街道“三级三商三流转机制”、郑州市金水区“党建引领、七驾齐驱模式”、上海市健康街道“DNA团队模式”等特色鲜明的党建引领社区自治创新案例。

在党组织的引领和推动下，一方面，破解既有的体制性约束，对社区自治的实施路径进行大胆探索，推动自治创新与自治需求的匹配对接，为社区自治的发展注入新的动力和活力;另一方面，把握社区自治创新的发展方向，影响社区自治创新行为的趋势，有效地塑造了社区自治创新的模式与策略。为促进党建引领机制创新与社区自治长效发展的深度互融，本文试图构建由平台创新、组织创新、服务创新和动员创新“四维驱动”的党建引领路径。

（一）平台创新：推进党组织领导下社区自治平台的制度化

社区自治因欠缺党群关系的平台互动机制而产生“内卷化”问题。在党政体制下的社区建设过程中，基层党组织的软弱涣散导致了党建引领作用的虚化，进而削弱了社区自治工作的抓手。社区治理现代化的现实需要推动了党建引领机制在纵向和横向上的拓展，突破了传统科层制的局限性。互动和沟通是社区自治的必要前提，而平台创新则有助于实现这一目标。社区居民的自治诉求通常涉及多个主管部门，如果部门间缺乏沟通、互不协作，会降低居民的自治参与意愿及效果。可见，围绕社区自治中的平台创新是推进党建引领的重要逻辑。简而言之，如何有效且高效地构建党领导下的社区自治平台是贯穿平台创新的重要主题。制度化是推进党建引领社区自治进一步完善的基础保障。具体而言，党建引领的平台创新包含三个具体方面。

第一，多元互动平台的制度化。基层政权体系对社区自治的精准要求，在一定程度上超越了党政体系的治理分类。党建引领机制的创新推动了多元协商的制度化。应以包容型治理为思路，打破传统的封闭式社区参与模式，在清晰界定各主体职责、权属关系和制定工作清单的基础上，建立以社区党组织为引领、社区居委会为管理主体、物业公司、业委会和居民代表共同参与的联动机制，将利益相关方納入新的平台领导，构建社区重大事项解决平台，在制度上确保党对社区自治发展方向的引领。

第二，社区居民议事平台的制度化。不同于社区民主选举，协商民主可以贯穿于社区政治活动的全过程[15]。社区自治是一个开放参与的过程，是居民的公共精神和参与意识充分表达释放的过程。新时代，居民不再只是社区治理的对象，更应该成为社区公共事务的决策主体。将“赋制”“赋权”“赋能”相结合[16]，在居民代表大会以外成立内生性的居民议事协商架构，以其为载体搭建自治平台，打破自治主体间的信息壁垒和信息区隔。凡是涉及群众切身利益的重大决策，都在党组织的领导下将居民纳入社区决策议程设置之中，使社区内生秩序与国家秩序形成有机结合。

第三，党群沟通平台的制度化。通过建立党群协调协会、党代表工作室和党群共建工作站等平台，以面向全体居民的平台为载体，打破隶属关系限制，形成党组织与群众密切联系的沟通机制。在这个意义上，当前党建引领社区自治的创新主要是以政社互动平台为载体，将平台建设目标纳入党建工作内容，从而使社区多元主体的意志传导至党建实践。党建引领由此获得新型管理服务载体，为党组织的有效引领提供动能。据此，构建制度化的平台机制，进而平衡“党内民主”与“人民民主”的关系，是新时代社区自治发展的基本方向。

（二）组织创新：促进党组织嵌入社区自治体系的重构

党建引领工作具有鲜明的组织性，是促进组织发展和完善的重要路径。从党建引领的运行逻辑来看，党对社区自治的引领具有组织发展和组织整合的特点。这一创新不仅扩展了“党组织-社区组织”的互动空间，而且扩展了基层党建的组织外延。在具体的社区实践中，党社关系的辩证性主要表现为党建塑造自治与自治促进党建相辅相成。因此，党建引领的创新需要从组织创新的实践逻辑去审视基层党建。

第一，构建“一点多元”大党建格局。多中心治理理论对社区自治的发展具有指导意义，各地主动培育社区社会组织参与社区协同治理。创新党建引领的体制和机制，需要在现有组织类别多样化的基础上进行重新整合。以往，基层党建格局中的“碎片化”问题比较突出，而基层党建的系统性要求社区必须从“碎片化”走向“整体性”实践。在社区场域中，构建以街道党工委为核心、社区党组织为中坚、驻地单位党组织为结点的大党建格局，通过组织覆盖促进功能提升，以此强化党建的影响范围，扩展党建的作用空间，为党建引领社区自治提供适合的工作平台，对社区自治工作的开展形成有力支撑。

第二，完善党组织与社区组织双向嵌入机制。在社区治理实践中，很多地区推行社区党组织书记和居委会主任“一肩挑”，强化了基层党组织的政治引领功能。受工业化、信息化和网络化快速发展的影响，城市基层的组织形态正在分化重组，居民自发成立的社区组织蓬勃发展，使居民的自治参与有了多样化的载体。党组织与社区组织并非互相割裂的孤立状态，应探索兼职委员机制，建立辖区单位党组织负责人兼任社区党组织委员制度，以“组织合作化”解决社区条块分割、党政分工不协调的问题。

第三，健全党领导下的民主选举制度。民主选举制度是社区自治制度的基石。在党的领导下，探索实施基层党组织公推直选、社区居委会直选和业主委员会海选。例如，一些地区创新居委会选举制度，扩大选举主体范围，放宽候选人条件，改革候选人提名方式，有效保障群众直接参与选举的民主权利。这一措施的意涵是，以社区的组织体系为载体，通过党组织与社区其他组织的联结机制，明确党组织的影响和引领职责，实现党内民主与人民民主的有机结合，进一步增强社区成员参与自治的意识。可见，党建引领的组织激活强调的是群众自治实践所蕴藏的政治性，即最终以组织引领的方式转化为社区组织体系的自治动能，形成组织创新的良性发展。

（三）服务创新：完善党组织及党员服务社区群众机制

政党使国家的社会生活制度化，使社会的各种要求制度化地反映到决策层中。城市社区是各类公共服务高度集中的区域，各类服务问题细小琐碎、相互交织，这要求社区自治必须着眼于公共服务的长期发展进程。相对于“自治”的抽象性而言，“服务”是具体的、微观的。以社区服务激活社区自治，将社区自治置于具体的社区公共空间中，不仅具有必要性，而且也具有相当大的可行性。培育社区内部的自助、互助是激活社区自治的重要前提，发挥社区自我支持网络的可持续效应有助于社区共同体意识的形成。解决民生问题是推进社会治理创新的第一要务，社区服务是发展社区自治权利的基础，基层党建引领下的服务创新展示了社区自治的独特风貌。通过服务群众和教育群众，党群关系达到“同心圆”的境界。在这个意义上，社区服务的发展状态是衡量社区自治效果的重要标志。

第一，社区自治目标寓于社区服务之中。社区服务为社区自治的发展提供了土壤和空间，促进了社区居民自治制度的完善。“建设服务型执政党”目标的提出表明，只有党的建设内嵌于服务群众的过程之中，基层党组织才能获得更多的生机和活力。党组织将促进社区自治的权利目标扎根于服务群众过程之中，针对群众的公共服务和公共管理需求，深入到具体的公共服务事件之中，瞄准群众迫切需要、最紧急的事项进行优先处理。

第二，形成专业化和精细化的服務引领机制。在社会治理重心不断下沉的趋势下，社区自治所涉问题越来越贴近居民日常生活诉求。应推进社区服务向专业化、个性化和社会化的方向迈进，构建完善的社区服务供给网络，建立问题提交和反馈机制，积极向群众征求意见，持续满足社区居民的服务需求，实现社区服务机制的精细化。通过明确解决问题的责任，提升居民的幸福感和获得感，树立基层党组织在群众中的良好形象，为自治工作的深入开展提供动能。例如，北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”构建了到基层一线解决问题的常态化机制，以高效简约的制度内渠道回应居民需求，实现了服务引领从“制度”到“实践”的跨越。

第三，构建党员分类动员服务机制。党员的政治觉悟水平是党群关系发展的关键，激发党员政治动能的重要方式在于重塑党员服务群众的意识。在承认党员主体差异化的基础上，对社区的流动党员、在职党员和自管党员按照服务功能进行分类，设置相对应的党员服务组织，使隶属不同系统、具有不同背景的党员都能参与到社区服务中来。通过回应群众呼声、反映群众意见、解决群众问题，有效回应群众的自治参与诉求，并提升党员群众的社会生活共同体意识。总之，公共服务连接着群众对公共事务的基本感知，只有先从关注集体性的社会生活开始，才能逐步激发群众对社区自治的认知，再延伸到参与政治、经济和文化事务的自治。以面向群众的公共服务为途径，使党员的政治素养嵌入到社区互动过程中实现再生产，带动群众政治素养的提升。

（四）动员创新：党组织激发社区自治力量参与活力

居民增能、骨干培养和组织赋权是社区自治发展的必要条件，社会动员是社区自治的基本行动路径。党的十八大以来，中国共产党在动员社会力量参与社区自治方面进行了创新探索，推动社会力量在社区自治中发挥了更大作用。党组织通过整合社会单位、个体两方面的资源和行动参与社区自治，力图解决单个组织或个体无法解决的治理难题。多元社会治理理论认为，层级官僚制存在过分看重层级节制体制、沟通渠道有限和缺乏变革创新等问题，因此，其并不能完全适应当代社会治理的需要，多元治理意味着主体间的合作、共享和信息传递。动员创新主要包含三个方面：一是动员理念的创新;二是动员方式的创新;三是动员内容的创新。动员理念的核心是“依靠群众、发动群众、组织群众”;动员方式的核心是思想教育、法制建设、利益引导;动员内容的核心是思想动员、观念动员、行动动员、资源动员。动员理念、动员方式和动员内容三者之间存在着多向且复杂的联系。动员理念是前提，动员方式必须在正确科学的动员理念下才能有效实施，动员内容随着动员理念和动员方式的变化而变化。

第一，转变社会力量动员方式。早期的社区自治主要源于国家政治的推动，单位制社区的解体破除了居民对社区的依附关系，居民个体的自主性日益增强。在国家空间与社会空间适度分离的背景下，党组织整合自治力量的方式从单纯的政治动员向多元的利益协调转变。在提升社区认同度的基础上，改变以往行政指令式动员方式，更多地在平等协商的基础上，综合运用政治手段、经济手段和法律手段，以信任互惠为原则进行资源整合、调动，自治主体的参与资格并不受其社会地位和经济地位的影响。通过外部挖掘和内部动员，发挥党组织在宣传倡导、资源整合上的优势，调动社区居民、社区精英和驻地单位参与社区自治，形成对社区边缘群体和流动人口的带动效应。例如，以公益创投方式吸引驻地单位认领项目，实现潜在的社区自治主体被不断激发的效果。

第二，扩展社会动员网络。随着城市社区开放性和流动性的不断增强，社区成员结构的“异质性”愈发突出，社会组织的发育扩展了社会公共空间，要求社区治理从“封闭治理”走向“开放治理”。扁平化社会的治理理念的特点是“众治”[17]。社会动员面向的不单是“体制内”群体，而是社区内部分散化的多元群体。通过建立组织间连接纽带，突破行业、地域和所有制性质的限制，构建完善的社区自治资源整合体系。不断增强与驻地单位、结对共建单位的横向联结，充分利用社区现有基层组织和社会组织的力量，协调社区内部各类资源打造社区自治共同体。

第三，建立常态化动员机制。早期的动员主要是与基层民主选举有关的政治动员，在某种意义上，周期性的动员机制限制了通往常态化的动员实践。当前，居民不再满足于单纯的民主选举参与。无论是对公权力部门的动员，还是对社会主体的动员，均需要形成常态化的动员机制，以动员机制的演化推动参与机制的演化，实现从常态化的“微自治”向周期性的“大自治”的发展，进而促进社区自治体系的常态化发展。此外，还须提升“群众-社区”的政治关联度，扩展居民参与社区自治的形式与途径，对居民进行政治参与训练，提高居民的政治民主素养。居民得以突破传统家族思维的局限，从注重参与利己性家族事务扩展到参与利他性公共事务，如此便可避免社区自治过程中的形式化和表面化，使之呈现出直接而显著的治理绩效。

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[17]王颖.扁平化社会治理：社区自治组织与社会协同服务[J].河北学刊，2014，（5）.

[责任编辑：李 堃]

How Does Party Building Lead Community Autonomy

—Logic， Mechanism and Development Path

Wang Shiqiang

（Capital University of Economics and Business， Beijing 100070）

Abstract：

Socialism with Chinese characteristics has entered a new era and community autonomy has entered a new stage of development. Relying on its political authority， the Communist Party of China effectively led the development and innovation of community autonomy，promoted community autonomy to achieve remarkable results，and further strengthened the capacity-building of grass-roots party organizations. It is necessary for the Party to lead community autonomy， which is reflected in the core elements of ensuring the development and improvement of community autonomy system， the internal needs of adapting to the new task of Party building under the new situation and the inevitable requirements of adhering to the people-centered. On this basis， the Communist Party of China has deepened the leading mechanism of community autonomy and established a collaborative linkage mechanism， a standardized correction mechanism， a demonstration driving mechanism and an integration extension mechanism. In the new era，promoting the innovative development of Party building and leading community autonomy is conducive to give full play to the Partys advantages under the new situation and promote it from the aspects of platform innovation， organization innovation，service innovation and mobilization innovation.

Key words：

new era， Party building leading， community autonomy， community governance