阚晨雨 吕青

(江南大学法学院，江苏 无锡 214122)

1 问题的提出

2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，以习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为指导，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，推进乡村治理体系和治理能力现代化[1]。

社会治理的核心是基层社区治理，党团结和组织居民最基础的平台也是社区。在农村社区协同治理能力方面，国内很多学者进行了大量研究。关静雯认为，协同治理理论凭借其满足治理需求、提高治理效率，优化治理效果等方面的优势，契合农村社会治理发展的需要，成为农村社会治理未来的发展方向[3]。在协同治理体系方面，李增元认为，构建多元主体参与的协同治理体系，是社区治理现代化的重要内容[4]。在协同治理主体方面，尹广文认为，社区生活本质上是各利益相关主体之间的互动和博弈。多元治理主体的关系建构与合作互助状态是真正契合当前我国社区治理创新的可行性模式[5]。笔者通过对J社区(农村社区)的调研与访谈，进一步了解治理现状，探究治理问题，力求从单一治理走向多元治理，为实现社区干部协同治理能力的现代化提供可行路径。

2 J社区协同治理概况

2.1 J社区协同治理主体

研究社区干部协同治理能力离不开对各治理主体的分析，只有当治理主体之间共同协作，有序配合，发挥自身优势，最终才有可能达到更加理想的治理效果。笔者经过研究总结出协同治理主体主要有以下4种，社区党组织既是基层党组织，也是社区干部协同治理得以顺利进行的重要保障；地方政府，主要指乡镇政府与街道办事处，其主要是通过将政策向下传达来发挥宏观层面的监督与检查作用；居民委员会在农村社区治理过程中扮演重要角色，J社区居民委员会下设14个居民小组，每个小组设立1名组长和1名副组长进行统筹负责，协助居委会开展工作；社区居民是社区不可分割的一部分，其既扮演着社区治理主体的角色，也扮演着受益人的角色。

2.2 J社区协同治理成效

一种由多个主体共同参与，从上到下互动有序的治理新格局，就是社区协同治理。为夯实协同治理基础，J社区主动作为、积极谋划，在以下方面采取协同治理行动。

J社区与当地政府进行协同，充分发挥大田优势资源，由政府主导并在政府帮助下实现土地流转，将流转出来的土地承包给龙头企业进行规模化生产和大棚蔬菜的种植。在贯彻乡村振兴战略中提出来的推进农村生活垃圾治理的理念上，J社区领导班子集思广益，协同乡镇街道在社区设立6个智能垃圾分类回收点，建立垃圾分类责任网格图，通过明确划分各方的职责来优化管理模式。

J社区每年年终社区都会组织党员群众代表对本社区党支部工作室的开展情况进行评议，定期入户走访，定期组织老年人进行免费体检，逢年过节给老人发放礼品，每季度都有一次孤寡老人慰问活动。这一协同社区居民积极参与的方式充分体现了J社区的人情味与民主形象，有助于促进社区和谐，拉近干群关系。

3 J社区干部协同治理困境及成因分析

J社区干部在协同治理中取得了一定成效，但是这种成效并不都具有长期性，还会受到一些因素的影响，通过对访谈记录进行分类规整，梳理出J社区干部协同治理存在的问题以及产生这些问题的原因主要表现在以下几个方面。

3.1 干部与居民双重内生动力不足

现行的条块治理体制下，由于社会治理的重心逐渐向基层转移，上级政府将各项工作下派给街道，街道又将任务直接转交给社区，基层社区不仅需要及时接收上级政府制定的各项政策，而且需要管理各种事务。这种压力在一定程度上也会挫伤干部在社区工作的积极性。导致J社区干部内生动力不足的原因主要是人才外流使基层干部队伍缺少新鲜血液，循环往复的琐碎工作导致整个社区干部队伍缺少活力。

随着城乡一体化建设的推进，过去的自然村经历拆迁变成现在的整合性社区，传统的熟人村落变成了现在的半熟人甚至是陌生人社区。流动人口与本地居民的融合度不高，社区居民之间的交往频率正在不断下降，社区进入一种原子化和陌生人“怪圈”。年轻人人口数量下降，年长人口增加导致老年人口比例相应增长，农村老人成为主体人群。

3.2 权利意识与参与热情步调不一

随着农村经济发展趋势变好，居民权利意识也在不断增强，其利益需求也从普通的物质需求转向精神需求和民主权利。如，J社区副书记认为，与原来不同的是，现今居民对各种政策以及法律法规的熟悉度较高。虽然社区干部严格按照上级的政策，但是居民自私狭隘的思想没有得到转变，关注自身利益，一味追求自身利益最大化，这就使得社区干部和居民之间经常因为政策问题而产生矛盾。

群众参与热情不高与权利意识增强给社区干部协同治理带来了难题和困扰，影响了社区干部协同治理水平的发展。究其原因就是传统思想根深蒂固。尽管有的自然村村民经历拆迁搬入安置小区，但其行为习惯和传统的思想思维方式不是一朝一夕就能转变的。J社区老年人还抱有传统的落后思想，没办法与时俱进，年轻人不关心社区的长远发展，不能很好地理解与配合村干部的工作，导致集体行动困难。村民共识的削弱、思维方式的传统，将会使农村社区干部面临一个错综复杂的治理环境。

3.3 平台单一与政策断层双重不利

社区基层干部通过建立多个平台来发挥作用是非常有必要的。J社区外来人口多，租户也多，来自各个地方的租户给社区干部协同治理带来了不小的困难。人工智能时代的到来，很多事情都是要通过电脑和手机来进行操作的，但是J社区党组织委员说，社区中绝大多数老人没有智能手机，疫情时期的电子通行码对老年人来说就是一个非常大的难题，子女不在身边，老年居民只有到社区反映这一个途径和平台，群众对社区的依赖进一步加强。导致这一现象的原因是社区居民认为搬迁到新社区后就会过上美好生活，居民的欲望得不到满足、理想与现实之间存在较大差距等问题的出现引起居民的焦虑、不满与失落，逐渐形成恶性循环。社区居民不愿缴纳物业费，但其却想要享受好的物业管理效果，社区居民权利与义务不匹配从而使社区干部与物业公司和居民之间没办法建立一个有效的反馈平台。

将传统村落重塑为社区之后，社区居民相互之间、社区居民与外来流动人口之间的矛盾问题层出不穷。居民的意识形态和生活习惯的转变需要一个过程，而社区基层干部希望可以一步到位实现这样的转变，拆迁前后的政策没有得到很好衔接，于是这两者便形成了矛盾冲突。其原因是，搬迁之后其身份由村民过渡到居民，既然身份发生了变化，那么也应该出台相应的政策让村民适应并遵循，但是正是因为没有针对具体问题和特殊情况设立科学有效的新政策来满足新需求和新变化，让居民在潜移默化中了解和接受政策，才会出现政策断层现象。

4 社区干部协同治理水平提升路径

通过对J社区干部协同治理困境的分析可知其原因是多方面的，想要真正提升社区干部协同治理能力，还需要社区干部与多个治理主体之间相互合作、相互协调，发挥居民内在动力，才能真正实现社区协同治理新格局，促进社区的有序、和谐、可持续发展。

4.1 党建引领——提高协同治理积极性

乡村振兴战略指出要加强以党组织为核心的农村基层组织建设，以农村基层党组织建设为主线，加强农村基层党组织领导，进一步提升乡村治理能力。J社区干部作为协同治理的核心力量，在面对其内部动力不足时，可以协同社区党组织发挥作用，选拔年轻且有能力的青年知识骨干加入到社区干部团队，通过培训与开设论坛等方式提高其专业知识储备，通过实践活动锻炼其能力，最大限度地激发其潜力与热情。同时还要借鉴其它走在发展前列的社区作为范本进行对比，发现自身不足。

J社区干部作为居民表达诉求的直接对象，当社区内部与居民自身动力不足时，可以协同社区内党组织力量筹建一批能力较强的“积极分子”作为带头人，以社区居民的兴趣爱好和需求为导向，组建满足一定数量的人员、有完善的内部规范以及多种多样活动形式的团队，最大限度激发社区活力。针对J社区老年居民较多的现状，J社区干部可以协同老年代表组建舞蹈队、歌唱队、棋牌社等社团来丰富其业余生活，也可以向下延伸到居民团体中形成党小组，通过协同团队带头人来组织一部分社区居民，协同本社区居民和外来流动人口共同参与到社区治理中，发挥居民团体中党组织的领导作用和居民自身的自治作用，加强居民之间的交往与融合，破解居民内生动力不足的现状，提高其内在积极性。

4.2 资源优配——提高协同治理效率

十九大报告多次强调社会多元主体与每一个社区居民的作用，社区治理强调发挥各类主体的作用，最大限度激发社区活力。推进多元治理的同时要兼顾每一类主体的诉求，进行资源的置换与优化，达到协同配合。针对J社区居民不交物业费的情况，社区干部可以协同街道办，为社区干部治理提供资金保障。将人财物3方面的资源进行优化配置，既有利于缓解居民与社区干部之间因为物业管理费的问题发生冲突，也有利于社区居民接受并愿意缴纳物业管理费，最终达到提高协同治理效率的目标。

乡村振兴战略指出，应充分发挥自治章程、乡规民约在农村基层治理中的独特功能。农村社区能否形成最终方案还需要一定的制度保障，在与J社区副主任的访谈过程中了解到，乡规民约作为一种软制度保障在社区的认可度比较高，所以社区干部可以协同居民自治组织约束居民行为，根据民事民议、民事民定的原则，通过协商共议制定适用于本社区的乡规民约，通过宣传墙和宣传手册来提高乡规民约的效力与认可度。在遇到困难时，社区干部要善于协同居民做好调解工作，尽量让居民认识到自己也是协同治理这一环节的重要参与者，了解到基层干部协同治理的必要性与重要性，在协同治理行为与方法上与居民达成一致，激发其参与热情。

4.3 协商共建——满足协同治理多元化

十九大强调社区治理不是社区干部的一元治理，而是多元主体的合作共治，但并非各治理主体都处于一样的地位，而是各有侧重，不能缺位或者错位。居委会是公民参与社区治理、反应民意的重要渠道。J社区干部可以协同居民委员会来加强基层自治组织建设，通过基层信息公开，选出大家拥护并有说服力、有威信的人作为代表，让代表们把在社区讨论的结果传达下去，再让自然村村民和小区住户把其建议、想法通过代表带给社区干部，并及时对反映的问题进行梳理汇总，尽快给予解释答复。通过协商议事收集社情民意，把体恤民情与重视群众反馈相结合，协同发挥居民主体地位。

J社区干部还可以协同新媒体网络平台，通过互联网来协同社区居民进行互动，促进民主议事新形式。继续完善民主协商制度，搭建协商议事平台，拓宽基层群众参与协商议事的渠道，提高社区居民的协商意识。J社区干部要想居民所想，替居民着想，针对部分年轻人外出工作的情况，J社区干部可以利用微信APP及时发布和收集信息，有利好政策也能及时在群里做好通知公告。也可以通过网络会议的方式进行协商，有效整合资源，及时获取反馈。

提升社区干部协同治理水平，建立健全社区干部协同治理体系需要提高各治理主体的积极性；优化资源配置，提升治理效率；强调协商共建，满足协同治理多元化。社区干部协同治理水平的提升，必须要以加强基层党组织建设为根基来维护基层党组织在乡村治理中的领导地位。构建农村社区协同治理新体系，强调政府、自治组织和居民等主体共同参与治理，坚持源头治理，标本兼治，完善基层综合服务管理平台，及时反映和协调各方利益。通过互动、协商、合作等各种治理机制，增进认同感与归属感，最终凝聚强大合力，实现提升农村社区干部协同治理能力这一目标。