宋芳芳

(河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071001)

随着我国畜禽养殖产业的逐步扩大，产生的畜禽废弃物等排放量不断增多，由此造成的环境污染将会更加严重，但是大多数养殖主体治理废弃物的能力不足、设施建设不达标、资源化利用的意识不够、养殖场的环境简陋等，对畜禽废弃物进行简单的处理，甚至直接使用没有经过处理的粪便，导致地表河水被污染，地下土壤被严重破坏[1]。第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化的重要途径，在畜禽养殖行业，有关企业等领域重点推行第三方治理，建立养殖主体负责，第三方治理单位和政府监管监督的创新模式，同时更加完善第三方治理制度体系，加快畜禽养殖资源化利用快速发展。

1 畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理现状

1.1 畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的发展概况

根据历年《中国畜牧业年鉴》和《中国畜牧兽医年鉴》的数据，2007—2017年1000头以上规模养殖户的年均增长率达7.2%，2001—2017年10000头以上规模养殖户的年均增长率达11.8%。根据我国农业农村部的统计，每年我国畜禽废弃物的产生总量预计超过38亿t，其中粪便大约18亿t，产生的污水量约20亿t，如果不充分利用，将成为我国农业污染的一大重要污染源[2]。

我国很重视畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的工作，在2017年6月农业部会同国家发展和改革委员会等，提出重点支持畜禽养殖废弃物资源化利用设施、沼气设施建设、有机肥的使用，支持100个畜牧大县推进畜禽养殖废弃物资源化利用。选100个果菜茶试点使用畜禽废弃物资源化有机肥替代化肥，并且提供200多个生产基地施用有机肥[3]。在2021年1月11日，国家发展改革委等十部委联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》中明确提出，到2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上的目标。在2021年4月农业农村部办公厅等印发《社会资本投资农业农村指引(2021年)》中提到，支持社会资本参与畜禽粪污资源化利用。

1.2 畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的资金引入

引入第三方治理单位，不但能有效解决畜禽养殖废弃物粪污污染的问题，也实现了畜禽养殖废弃物资源化利用的专业化、规模化。据调查，建设万头猪场的沼气设施的工程投入就在100万元左右，每年运行机器的费用不少于5万元，计算固定资产的利息和运营费用也不少于10万元，产生的沼气只有部分能被有效利用[4]。这样的花费金额对于小型养殖厂或者畜禽养殖厂散养户来说无力承担，目前沼气工程只适合于大的规模化养殖场，而且污水处理也需要有相应的专业技术人员专门负责，污水排放也要达到国家相应标准,绝大多数畜禽散养户无力承担沼气费用，废弃物随意排放，有些养殖户甚至不经过任何处理直接排放，这就造成了一定的污染。

政府采用公开招标的方式确定第三方治理单位，与第三方签订治理合同，共同建设污染治理设施。养殖主体自己建设化粪池、沼气池等废弃物处理设施花费巨大，将污染处理工作交给第三方治理单位，就可以减轻养殖主体的经济压力。引进第三方治理单位，改进养殖场的环境，将畜禽养殖处理设施进行改造。引进专业的第三方治理单位，将畜禽养殖废弃物的设施进行更专业的运营、设计和建造，发挥更大的作用，实现畜禽养殖主体资源化利用的最大化，保证处理设施高效运行，消除污染环境的隐患，最大程度改善环境状况，让群众生活在更美好的环境中。

1.3 畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的评估

第三方评估组织实地走访规模养殖和散养户，对畜禽废弃物资源化利用率以及养殖场的废弃物处理设施配套率的工作展开调查。查看畜禽养殖主体的账本记录、环境评估备案和第三方治理的签订协议等重要文件，养殖主体的有关负责人交流看到的状况，填写第三方治理的调查问卷，评估结束后对畜禽养殖废弃物资源化利用的推进工作提出意见和建议。

畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理从传统治理手段迈向数据治理，更多发挥独立评估制度的作用，建立激励和约束的机制，政府引导鼓励第三方治理单位加入养殖主体，对取得的成效进行评估，并且对评估结果采取批评、激励等方式，在支付费用时评估考核的结果就作为其中一个重要的凭证。畜禽养殖第三方治理的评估过程反映出治理的成效、经验以及存在的问题，针对问题提出建议和意见，为推进畜禽养殖资源化利用的实施提供理论和技术的支撑，以评促建、以评促管、以评促优，对推行畜禽养殖资源化利用的工作取得显著的效果具有重要的意义。

2 畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理存在的问题

2.1 第三方治理的积极性不高

有些养殖户缺乏环保意识，畜禽养殖废弃物资源化使用率低，整改积极性、主动性不高。受传统养殖影响，有些养殖场户注重养殖环节的管理，注重经济效益，对畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的情况缺乏大局观念，还认为是自家的事。对政府要求的工作存在抵触情绪，工作时不积极[5]。

在没有政府等的加强监管下，由于畜禽养殖农户或者养殖散户年龄偏高，专业知识不强，资金收入不高等问题，其会选择传统畜禽养殖废弃物的处理办法，通常情况下不会选择第三方治理单位来处理畜禽养殖废弃物，更不懂得资源化利用的知识和重要性，往往认为这样的收益更低，不会轻易改变处理方式，这就造成了养殖主体进行畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的动力不足。

2.2 第三方治理的权责划分较混乱

传统的第三方治理模式和现在最新的治理模式不同，过去的模式主要是养殖主体自己污染环境，自己承担治理的责任，最新的治理模式是养殖主体产生的畜禽废弃物如果污染环境应该承担责任，而第三方治理单位也要承担连带责任。最新的治理模式中，具体的实施方是第三方治理单位，但是在这个过程中不可避免会对养殖主体产生生产方面的影响，两者的责任界定不清，权责划分较混乱。

很多养殖主体选择第三方治理的原因是想通过第三方处理废弃物，通过支付费用，将责任转移给第三方。但是二者在签订完合同后，其治理的责任不一定能直接转移到第三方治理单位。在这样的环境下，养殖主体和第三方治理单位之间经常会有推卸责任的情况发生。养殖主体认为治污工作是由第三方治理单位开展的，自己也承担了治污费用，所以第三方治理单位就应该承担相应的责任。而第三方治理单位认为养殖主体没有按照规定进行排污处理，导致造成的环境污染很难处理，所以养殖主体应该承担治污责任。目前，我国现阶段的法律法规在养殖主体和第三方治理单位的具体权利划分的规定上不清晰，所以经常有这样的情况发生。如果该问题得不到有效解决，那么后续的环境污染处理工作就很难顺利开展[6]。

2.3 第三方治理监管能力不足

我国第三方治理单位的能力不足，监管手段单一。畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理在一定程度上有助于政府集中管理，但是社会资金的引进也增加了政府监管的难度。养殖农户和第三方治理单位的合作治理畜禽养殖废弃物能够相互监督，但是也有可能相互合谋，相互遮掩增加监督治理的难度。我国政府的监督现阶段主要以事后的补救和惩处为主，并不能在源头上发现问题及时制止，其和政府工作人员合谋的现象时有发生，政府事后监管的方式负担较重，有关人员监管不力执法不严等情况频频出现[7]。

最新的养殖主体和第三方治理单位参与的治理模式中，有些养殖主体存在追逐利益法律意识淡薄的情况，就会出现养殖主体和第三方治理单位相互勾结偷排漏排污水、躲避政府监管以及因为合同条款不全面相互推卸治理责任的现象。政府不仅要严格监管养殖主体，还要追究第三方治理的责任，在很大程度上增加了政府监管工作的复杂性和工作量[8]。

3 畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的对策建议

3.1 提高畜禽养殖主体资源化利用第三方治理的积极性

提高养殖农户资源化利用第三方治理的积极性，宣传乱排乱放畜禽废弃物对大气土壤以及水资源的破坏，引导其树立正确专业的治理理念，在源头上提高养殖主体的治理积极性。控制畜禽养殖数量，合理布局畜禽养殖的种类，合理安排粪便量大的畜禽。规范控制畜禽养殖场更加完善治污治理的设施建设，提高养殖主体的总体水平，为实现保护环境而努力。

政府最大程度降低养殖场的成本，最大幅度增加养殖畜禽的收入，激励畜禽养殖的村民或养殖散户积极参与第三方治理。同时通过线上线下等活动让其充分学习专业知识，最大程度上支持第三方治理的行为，积极进行畜禽养殖资源化利用，争取收益最大化。经济上政府通过采取减税、补助等政策诱导养殖主体引用第三方治理的行为。

政府应该设立诚信奖励机制，对表现良好的优秀人员给予精神奖励或者物质奖励。为这些集体和个人在评奖评优、贷款等方面给予优先权，还可以设置环境治理积分制，对于保护环境的积极行为积分，换取相应的物质奖励或者精神激励[9]。提高养殖主体的环保意识，加强对养殖主体的环保宣传，大力推进畜禽养殖废弃物资源化利用第三方治理的工作。可以定期举办有关畜禽养殖第三方治理的知识讲座，让养殖主体学习专业知识，也可以宣传资源化利用的重要性，不一定让农户走进教室去听课，可以让技术人员走进乡村，因地制宜的讲解知识，解决农户现有的问题。技术人员能积累更多的实践经验，实地调研和养殖人员交流，使其充分认识到治理的重要性，实时了解养殖场的具体情况，更正自己的思想，规范自己的行为。在养殖模式上应该鼓励种养结合，让养殖规范化[10]。

3.2 明确第三方治理的责任分配

界定养殖主体与第三方治理单位的责任边界，健全第三方治理的绩效评估和完善目标完成管理机制，政府加大对养殖主体违规排放和第三方治理违法治污的监控和惩罚力度，违约行为作为惩罚措施，降低企业信用。确定第三方治理单位和养殖主体的基本行政职责，通过政府参与等方式来实施具体的监管工作。对于偷偷排放、违法使用防治污染设备，违法伪造更改环境污染数据等严厉处罚，依法追究有连带责任的第三方治理单位[11]。

根据养殖主体的委托，第三方治理单位承担治污责任，并按照协议收取报酬，不依照法律及合同规定进行污染治理的，应当承担相应的法律后果。这一原则从宏观上将养殖主体与第三方治理单位之间的责权利进行了梳理，对具体划分二者之间的责任提供了指导。在具体方式上是让第三方治理单位责任独立化，合理安排排污企业责任[12]。

养殖主体应该了解自身粪污治理的重要性，不能一味地追求更高的利益而忽视畜禽粪污治理的责任，要将产生的废弃物进行资源化利用，和第三方治理单位友好合作，从源头上减少有害废弃物的产生，积极承担养殖畜禽对环境造成污染的责任。

3.3 建立科学合理的监测体系

政府及时监督养殖主体和第三方治理单位的运营，对于治理的效果及时核查，对于未能实现治污目标的养殖主体，政府应该及时警告并且分析产生的原因，从源头上遏制，帮助改进并完善治理方案，规定违法行为的整改措施和最后期限。尤其在第三方治理模式下，第三方治理的效果没有达到预期，会造成更大范围的危害，建立科学合理的检测体系十分重要。

行业协会或具有专业技术能力的污染监测机构对污染治理效果进行监督评价，政府应该充分利用在线监测设备和移动互联网，扩大对污染源自动、连续监测的有效范围。政府应将第三方治理模式纳入污染物排放许可管理中，将环保领域中各项碎片化、分散性的制度进行整合，加大对污染治理设施、监测监控设施闲置不用、违规操作等违法行为的惩处力度。对恶意串通、规避法律监管的违法排污行为从严从重处罚，并依法追究相关责任人的责任，做到执法必严。