周婉婷

(上海工程技术大学，上海 201620)

从现代性的语境中对贫困进行探讨，贫困的本质是一种社会性的存在，是人与人关系的表达。精准扶贫是一个涉及经济、社会和文化等方方面面的综合开发过程，从社会组织与政府合作的角度来讲，要把接受政府资助、承接政府转移职能和购买服务、参与政策制定以及与政府采取一致行动有效结合起来[1]。从扶贫的终点来看，扶贫工作要落实在农村，通过提升本地人的知识和能力，建立完整的信息传输平台，改变本地经济新结构，形成经济新秩序，推动城乡经济二元化变革。社会组织与政府的合作绩效包括双方合作的行为表现与行为结果2个方面。在社会组织与政府的合作过程中，双方都需要去付出一定的合作成本，如信息共享、资源交换等，最终比较投入的成本与合作的结果，也就是合作绩效。从社会组织与政府的合作结果来看，合作绩效是双方各自任务的实现程度与同任务的实现程度的差异。从博弈论的角度来看，组织之间的合作意味着个体理性和集体理性的统一。从个体理性来看，社会组织选择与政府合作其原因在于可以提高组织绩效，反之相同。只有当合作双方都认为合作能够提高自身绩效，合作行为才会发生。从集体理性来看，社会组织与政府的合作意味着能更有效地达到精准扶贫的目标，只有当合作治理的绩效大于独自治理的绩效时，双方的合作才是有意义的。

1 社会组织参与精准扶贫的内在逻辑

从历史和现实维度，梳理社会组织参与农村精准扶贫的演进历程和政策变迁，借鉴多重制度逻辑理论，在全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的目标要求下，剖析社会组织参与农村精准扶贫的内在逻辑，主要包括政治的逻辑、行政的逻辑和民众的逻辑。多重逻辑的整合共同推动了社会组织参与农村精准扶贫的政策实践。政治的逻辑主要是从国家的法律和政策来阐述，行政的逻辑则是指人民代表大会和国务院等颁发的关于如何具体执行国家政策的通知和指导意见，民众的逻辑则是从扶贫的主体结构、参与模式、实现路径等方面，综合各方学者的成果来叙述。

1.1 政治的逻辑

中国从1990年代后期才开始关于社会慈善组织的研究，这些研究主要聚焦在经验对策方面，没有针对中国的特殊国情形成较为成熟的理论。中国现在处于一个强国家，弱社会的现实特征中，民间社会力量还很薄弱，还存在可以深入研究的问题。2012年11月，党的十八大以来脱贫攻坚在国家战略层面的地位凸显，扶贫工作成为全面建成小康社会的关键步骤。2013年11月，习近平总书记做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，标志着我国扶贫工作进入了精准扶贫阶段。社会组织在经过长时间的经验积累，开展了多项扶贫工作，逐渐成为了政府扶贫工作的补充力量。2016年9月，《中华人民共和国慈善法》的正式实施为慈善组织参与扶贫工作提供了明确的法律依据。贫困发生率从10.2%下降到4%以下，精准扶贫政策以每年减少1300万贫困人口以上的成就，标志着中国的扶贫工作进入最后攻坚拔寨的新时代。2017年10月，党的十九大报告提出“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。当前，脱贫攻坚进入攻克困中之困、难中之难、坚中之坚的关键时期，打赢脱贫攻坚战，是化解新时代我国社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的重点工程，也是实施乡村振兴战略的底线要求，是新时代中国特色社会主义建设的必然要求。如期高质量打赢脱贫攻坚战的任务是艰巨而繁重的，需要有新思想、新举措。通过梳理近10a我国的关于社会组织参与农村精准扶贫的政策方针，可以看出中国的贫困问题正在逐渐发生变化，扶贫工作已经进入到精准脱贫的阶段，实现全部脱贫的目标指日可待。

1.2 行政的逻辑

2016年3月，全国人民代表大会发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，进一步指出要健全东西扶贫协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制，鼓励社会组织参与扶贫项目开发，实现社会资源和精准扶贫有效对接。2018年12月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》(国办发〔2018〕129号)，围绕促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区长远发展，坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制，着力激发全社会参与扶贫的积极性。2019年5月，国务院扶贫办、民政部印发了《国务院扶贫办综合司、民政部办公厅关于规范社会组织参与脱贫攻坚工作的通知》(国开办司发〔2019〕6号)，再次强调了脱贫攻坚是社会组织的重要责任。在此背景下，梳理社会组织参与农村精准扶贫的实践历程，对于构建政府、市场和社会多元合作扶贫模式，创新我国精准扶贫治理模式，具有重要的理论与现实意义。

1.3 民众的逻辑

为了更好地刻画我国精准扶贫的发展，在理论上厘清多元主体协同治理的内在机理和实现逻辑，本文以社会组织为视角，揭示精准扶贫的演变历程，剖析协同治理如何与精准化耦合，实现以人为本的个性化治理。从精准扶贫的主体结构上来看，只有社会力量的参与才能最大限度地体现精准扶贫的意义。贫困人口的实际需求是有差异的，只有引入社会组织参与农村扶贫，才能满足贫困农民需求的多样性与时序性[2]。充分调动社会各方的力量，唤起群众的主体意识，让村民作为乡村振兴的主体，全心全意地建设村庄、发展村庄，进而增强村庄凝聚力，激活乡村内生动力[3]。社会组织作为一支专业的力量已经成为世界上诸多国家政府反贫困的有力帮手，推进社会工作介入精准扶贫有助于推动整个社会的长远健康发展。从精准扶贫的参与模式来看，多元主体协同治理是精准扶贫的必然趋势。以政府为单一主体的扶贫模式已不适于当前形势，构建政府与慈善组织的合作型扶贫模式，是创新社会扶贫的趋势[4]。社会组织等多元主体应积极参与扶贫，既是抵消经济减贫效应下降采取的必要应对措施，也是未来我国农村扶贫的主要方式[5]。从精准扶贫的实现路径来看，只有社会组织的参与才能弥补政府失灵和市场失灵。政府主要是在统筹全局的基础上解决普遍性的问题，通过自上而下的方式进行扶贫，社会组织则是通过自下而上的方式来解决扶贫问题[6]。在国家与社会之间、社会组织之间、社会组织与公众之间建立一种广泛的合作关系，构建健康、开放的社会组织生态系统[7]。社会组织往往更重视经济发展的不平衡，可以引导资源流向贫困地区，满足贫困群体的多元需求[8]。通过梳理近5a我国民众关于多元主体参与农村精准扶贫的内在逻辑，从法律、经济、制度等各方面论证了贫困人口的多元需求主要社会组织的参与，在未来合作型扶贫模式已经是必然趋势。可以看出，已有的研究对精准扶贫的主体结构、参与模式和实现路径等问题进行了深入的探讨，也有研究开始关注社会组织对于精准扶贫的影响，认识到精准扶贫治理过程中人民带来的治理手段创新，但是多元主体参与与精准化之间的逻辑关系以及实现的过程需要进一步探索。

2 社会组织在精准扶贫中的角色定位

社会组织的参与能够为社会力量介入提供制度化、规范化的行动机制，科学弥补政府和市场在扶贫减贫中的“双重”失灵，发挥靶向服务、沟通诉求、塑信念等独特的功能[9]。社会组织作为一股日益强大的社会力量，近年来在精准扶贫方面引起了广泛关注，通过其在精准扶贫中的合理定位，以第三方角色通过与政府的合作，加快推动扶贫问题的解决。社会组织通过在精准扶贫中参与的程度不同可以分为监督者、组织者、提供者与合作者4种角色。

2.1 监督者

社会组织作为监督者的角色参与农村精准扶贫可以保证精准扶贫的公正透明。单一的政府监督模式往往不够，政府应通过制度设计让社会参与进来，共同监督精准扶贫中各个参与主体的实际行为，构建科学合理的扶贫监督体制。精准扶贫需要一个强有力的监督者，社会组织由于其自身的特殊属性成为了最好的选择。社会组织作为基层民众的代表，其行为不会受到既得利益者的限制，能够广泛吸纳民众的利益诉求，说明问题的真实情况，为公众参与国家事务搭建稳固的平台，形成社会对政府行为的外部制约和监督，可以有效防止政府部门违规、违纪等行为。同时，社会组织通过自身良好的群众基础，可以积极配合政府的各项行动，进一步维护精准扶贫的稳定有序发展，建立一种自上而下、自内而外的监管体系。

2.2 组织者

社会组织作为组织者的角色参与农村精准扶贫可以保证精准扶贫的专业程度。社会组织整体上相对政府的专业性更强，从人员配置上来看，社会组织的人员配备通常是某一领域的权威人士和精英人物，拥有一定的特长或专业知识技能。从项目建设上来看，社会组织可以更直接有效地针对贫困问题开展具体的扶贫活动。社会组织在信息的收集上有着其独有的优势，在贫困地区进行信息的发布和宣传，通过实地考察先一步获得相关的信息，与贫困民众迅速建立起信赖的关系。同时，社会组织拥有资金募集的优势，可以集中民众的力量来帮助贫困人群。在《慈善法》实施之后，慈善行为被进一步规范，资金使用的透明度提高，这些法律条件为社会组织开展针对性扶贫工作提供了便利。精准扶贫政策出台后，项目式扶贫可以让捐款人实时了解款项的动态，保证信息公开方面存在优势，可以做到精准帮扶。同时，也有助于精准扶贫中社会组织的参与，而政府部门无法实施。可以说，社会组织拥有的优势就是精准扶贫的特点。

2.3 提供者

社会组织具有服务性和非营利性等特征，能够广泛地进行社会动员，提供符合农村扶贫需要的社会服务。社会组织作为提供者的角色参与农村精准扶贫可以保证精准扶贫的高效开展。政府应该组织和引导扶贫组织参与扶贫事业，将“政府扶贫”转变为“社会性扶贫”，解决政府有限能力角色的困境[10]。由于社会组织具有专业性强、公正高效、便捷灵活的优势，弥补政府效率不高、流程繁琐的不足，因此政府部门可以通过外包的形式使得社会组织加入精准扶贫的项目中。在扶贫过程中，社会组织能够发现扶贫对象的真实诉求，从而达到精准扶贫的目的，推进精准扶贫进程的有效开展。

2.4 合作者

社会组织参与农村精准扶贫，能够使贫困群体的信任结构从情感偏向的“差序式”，向理性为基础的“契约式”转变[11]。社会组织作为合作者的角色参与农村精准扶贫可以保证精准扶贫的效率最大化。政府、社会组织、扶贫人员各主体只有合作与协调才能达到精准扶贫效果的最大化，社会组织由于地位的特殊性，且本身不带有任何政治色彩，因此能更好地协调各扶贫主体之间的关系。社会组织作为独立的第三方组织，具有公益性和非营利性的特点，没有利益的牵扯，能使政府的各项操作公正化、透明化。社会组织可以通过正确引导各方媒体的舆论风向，切实地向民众传达政府的政策制度，同时站在民众的角度上积极向上地反映其利益诉求，为政府决策提供了可靠的现实依据，并加深了各主体之间的理解程度，保证精准扶贫过程中各方行为的规范，助力精准扶贫的有序开展。

3 社会组织参与农村精准扶贫的实现路径分析

创新精准扶贫治理模式可以激发社会组织参与农村精准扶贫的活力，发挥社会组织的功能和作用，是推进国家治理体系与能力的重要途径。通过对社会治理模式的创新促进农村乃至国家治理体系的发展与繁荣。本文分别通过监督者、组织者、提供者，以及合作者的视角对于社会组织在参与农村精准扶贫中的角色定位不同，由此可以将社会组织参与农村精准扶贫的模式划分成4种路径，分别是直接提供模式、社会志愿模式、政府购买模式以及多元协同模式。

3.1 直接提供模式

长期以来，中国的扶贫工作主要由政府运作、服务、监督，这样的模式有利于集中力量办大事，集中解决普遍性的问题。与政府部门类似，许多社会组织在参与精准扶贫中也是采取了直接提供的模式，主要包括直接救助模式、项目扶贫模式、产业化扶贫模式、农业科技扶贫模式、小额贷款模式5种。

直接救助模式是以直接提供食物、衣服和钱的方式来帮助贫困人群。这种扶贫方式在贫困原因为遭遇到重大事故时是有效的，但对于普遍和长期的扶贫工作来说，并不能从根本上解决问题，甚至可能造成贫困人群缺乏自立能力和独立思想的现象，一旦不再对其实施救助可能会比救助之前的状况更差，导致越扶越贫的情况。项目扶贫模式是以项目为中心发展支柱产业来帮助贫困地区。这种扶贫方式解决了贫困地区的经济发展问题，但忽视了贫困对象的自我发展能力的培养。产业化扶贫模式是以建立生产基地提供优惠政策的方式来帮助贫困地区。这种扶贫方式可以提高农业生产的组织化程度，促进农村特色产业的发展，但是存在偏离扶贫目标等问题，虽然壮大了龙头产业但农民却很难脱离贫困的状态。农业科技扶贫模式是以利用科技提供生产力水平来帮助贫困地区。这种模式通过合理开发当地资源优势，将资源优先转化为经济优势，来实现贫困地区经济有序发展。但在实践过程中，当地官员往往不顾农民的需求和当地生态的情况，以市场需求为导向要求农民种植农作物，难以达到较好的效果。小额贷款模式是通过金融中介为贫困人口提供贷款服务的特殊信贷方式。这种扶贫方式成本较低，能够直接发放到农民，其不足之处在于没有与实际情况相结合，影响实施效果。通过反思传统扶贫模式的弊端，扶贫程序的官僚化、效率低下等问题导致了扶贫的进展缓满，贫困人群的自我发展能力和主体意识不强，容易对政府产生依赖，因此需要多方力量加入，更好地改善传统的扶贫方式。

3.2 志愿服务模式

社会组织扶贫主体的多元化决定了其方式的多样化，从社会治理的角度来看，社会组织的参与有助于精准扶贫的重心下移，有效衔接了贫困需求和资源供给之间的关系，从而提升了精准扶贫资源配置的契合度。中国社会福利基金会、东风日产、南方周末联合发起了针对乡村儿童阅读推广的公益项目“阳光关爱·i读计划”。2019年底，该项目遍及甘肃、贵州、广西、陕西等地区，捐赠主要包含可视听阅读教室、图书和阅读工具等。东风日产致力于联合社会各界力量，通过实际行动来改善乡村学校的阅读环境，培养其阅读方法，用阅读的力量推动孩子们的成长。主办者为每一所阅读教室提供5a以上的运营维护、书籍更新，以及对乡村教师开展长期的阅读指导培训。而社会捐赠也面临了供需不对称的情况，如捐赠图书不适合中小学生的阅读水平、专职管理人员不足等问题，并未有效解决儿童阅读问题。由此可以看出，扶贫需要精准，而精准扶贫需要社会各界的力量，并不是捐赠一本书，一座图书室就够了，而是要让乡村的孩子真正爱上阅读，愿意学习，愿意改变。

在实践中，社会组织志愿服务在精准扶贫方面面临着许多的困境。志愿服务的主体存在强烈的高层次需求与较弱的参与动机悖论，志愿服务源自于志愿者对爱与尊重的高层次需求，也就是奉献精神，但在精准扶贫政策的倡导与动员下，志愿服务大多受到制度的限制，此时志愿者会采取适应性策略来参与精准扶贫，由于扶贫政策中缺乏激励措施，志愿服务高层次的需求并没有得到满足。志愿服务对象的精神干预与供给者的资源供给倾向悖论。不同的贫困对象具有不同的需求，在现阶段，贫困对象在精神方面的需求更加强烈，而志愿者仍然以提供物质性的服务为主，导致贫困对象的精神需求不能得到满足。政府的社会参与需求与志愿者较弱反应动机的悖论。致贫因素多元化和贫困对象分散化的特点导致政府无法满足其需求，因此需要社会力量的加入。

3.3 政府购买模式

政府购买模式是指政府将原来直接提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标等方式，交给有资质的社会组织来完成，根据社会组织所提供的公共服务的数量和质量支付费用。共青团四川省委和四川省网信办联合发起了公益扶贫项目“免费车票”，项目于2018年8月在四川省群团组织社会服务中心开展。该公益项目初期覆盖约1000名贫困学生，聚焦于贫困地区的上学道路，旨在通过交通补助减少贫困家庭的交通支出，提高学生的道路安全意识。四川省群团组织社会服务中心、安利公益基金会与腾讯大成网签订了该扶贫项目的战略合作协议。互联网企业、社会组织可以发挥各自资源优势，通过众筹、互助、关爱等方式共同为贫困地区学生创造美好明天。

政府购买服务的普及足以说明政府已经不堪重负，需要社会的力量来进行分担，但在某种程度来说，政府只能通过购买服务的方法来利用社会资源，推动政府职能转移，建构新型政社关系。通过市场机制开放一部分公共领域来引入社会力量的加入，进而激发社会的活力，推动政府与社会关系的改变。传统扶贫模式的特征是政府的过度主导，导致了资源浪费、效率低下等问题。政府部门善于提供统一的服务，但是对于需求不一的精准扶贫而言，需要多部门以及全社会的力量参与，只有人人扶贫才能真正消除贫困。

3.4 多元协同模式

精准扶贫在坚持政府的主导地位的同时积极引入社会成分参与到新一轮的扶贫攻坚之中是在新时代背景下的扶贫新模式的探索，如何激发全社会力量在扶贫领域内的活力一直以来都是实现扶贫效能突破发展瓶颈的关键所在。农村精准扶贫在开发过程中，引入非政府组织的力量参与，而这种多元参与的格局有利于激发社会活力，调动更多的社会资源进入到下一步的扶贫工作中去。通过一对一结对扶贫的模式，构建农村贫困人群与社会组织之间的联系，将较强的企业、社会团体与贫困人群联系起来，构建社会、市场、政府协同共进的扶贫体系。建立社会组织与农村贫困人群的利益联结体系，盘活农村资源，转变农村经济体系，让贫困人群真正能够独立生活。构建科学的社会扶贫模式，引入社会资源进入到贫困治理的开发中去，完善社会监督体系。只有坚持政府主导多元力量协同参与的扶贫模式，才能真正丰富精准扶贫的内涵。

多元协同模式可以有效克服单一性模式的弊端，在不同时期各方都可以互相协作，在自上而下和自下而上的双向互动过程中结合物质扶贫和精神扶贫，促进各方在脱贫攻坚战中发挥最大的功效，重构精准扶贫的多元参与协同模式，有效地增加社会凝聚力，强化对精英人员的吸纳，推动政府部门和社会组织在扶贫领域的互相促进与良性互构。在未来的多元主体合作中，可以探究大型与中小型社会组织之间的扶贫合作机制，实现大型社会组织带动小型社会组织共同参与扶贫的协作模式。