网络治理理论内嵌于农村生活垃圾治理研究

2021-12-06黄燕

农业与技术 2021年22期

黄燕

(南宁师范大学经济与管理学院，广西南宁 530001)

引言

2021年中央一号文件明确指出，垃圾治理是乡村建设的重点，实施乡村建设行动在“十四五”时期被列为全面推进乡村振兴的关键任务，因此农村生活垃圾的治理是响应乡村振兴的应有之义。尽管目前大力改善农村人居环境，但我国垃圾治理起步较晚，农村仍存在治理不和谐，治理体系、主体、制度、机构、文化、监督、关系的不协调，造成垃圾围村，制约我国完成“基本形成现代社会治理格局，生态环境根本好转，基本实现美丽中国”的2035年远景目标。

学者们对农村生活垃圾治理进行了研究并产生不同观点，市场和政府失灵是农村垃圾问题产生的深层原因[1]，农民生活、生产与城市垃圾转移则是农村垃圾猛增的直接来源[2]；农村生活垃圾治理应从分类开始，要通过组织、制度、宣传、奖惩等机制，构建生活垃圾分类的嵌入性治理机制[3]；基础设施建设不完善、环保意识不强、监督制度缺乏是治理存在的主要问题[4]；政府主导农村生活垃圾治理是传统的治理模式，应从垃圾规划、收集、运输、处理和监督来制定法律，保障治理开展[5];传统模式外的PPP治理更注重前期投入，以确保质量而降低全生命周期成本,具有灵活性与创新性[6]。然而，以上2种模式治理时各有窘境，需要依靠制度和技术，将政府、市场、社会衔接，探索协同共治模式[7]。

可见，现有研究多从单方面解决垃圾问题，协同共治虽形成了多主体的治理联系，但治理之外缺乏更深入的联系，会导致治理进度缓慢。故本文在农村生活垃圾治理中引入网络治理理论，以广西全州县为例，基于网状联系探析农村生活垃圾治理的现状、困境及对策，为遗留的乡村生态振兴问题提供新的治理思路，攻克垃圾治理难题，建设生态宜居的乡村。

1 农村生活垃圾治理与网络化治理概述

1.1 农村生活垃圾治理

农村生活垃圾是指农民在生活中消费或为生活服务产生的废物，主要包括餐厨垃圾、家禽粪便、农业秸秆、农药包装等。目前垃圾流行4分法分类——厨余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，垃圾分类能高效回收可用垃圾、处理无效垃圾。垃圾处理不当会产生诸多不良后果，如侵占农耕土地、种植土壤变质、污染大气河流、堆积滋生细菌等，最终会妨碍农村经济发展，降速城乡一体化。因此，垃圾治理很有必要。农村生活垃圾治理是指以科学发展观为指导，以保障农村卫生和农民健康、防止环境污染为宗旨，通过财政、法律等途径为农村生活垃圾处理提供公共服务，并形成长期制度化管理，推动经济社会可持续发展。

1.2 网络化治理

网络是指多方组织的行动者通过协商与互动来实现共同目标的网状联系[8]，网络化治理是在这种联系上形成的治理理念，其纵向要求政府部门沟通交流，横向要求政府外主体积极合作，在结合公私合作和网络管理下，利用数字技术连接各方关系，让公民在治理服务方案中有更多选择。网络化治理诞生于20世纪末,彼时新公共管理运动中涌现出许多非政府组织，西方学者在对科层治理的批判和新公共管理运动的借鉴上将网络治理引入了公共管理领域[9]。

GARRY ROBINS研究了环境管理对网络治理的理论，包含以下5个方面。应从社会、网络和个人层面来衡量网络有效性，各方应通过合作实现有效性；良好的网络结构、网络参与者的认同、解决治理系统的目标与行动是有效性的前提条件；网络中既要重视正式结构的作用，又要关心非正式结构的影响；结构性嵌入和关系性嵌入能促进互惠有效的治理网络；强大的宏观文化可以增加合作和共识，联系组织之间的关系[10]。

1.3 农村生活垃圾网络化治理的必要性

1.3.1 农村生活垃圾层级治理失灵

政府在体制内自上而下配置权力，形成了层级管理，其纵向划分了业务相同的部门并授予不同的管辖权，便于事权集中，提升效率。然而农村生活垃圾治理还涉及财政、土地、农业等部门，各部门责重事繁，缺乏横向沟通，难以面对跨界问题，导致治理失灵。

1.3.2 农村生活垃圾联合治理狭窄

联合治理可增加跨界合作，强化政府横向部门联系，提高网络管理能力，但联系只限于内部，公私合作程度低。只利于部门横向解决问题，避免“政策打架”。治理多以政府要求为目标，缺乏群众沟通，难以建成满意的农村人居环境。

1.3.3 农村生活垃圾公私治理存在局限

政府将治理权授权于市场或社会组织，虽提高了公私合作，但这些主体网络管理能力低。市场以PPP模式治理农村生活垃圾，其盈利性会导致政府在购买治理时造成参与者竞争，信息不对称会使市场难以配置资源，引起“囚徒困境”；社会组织在提供农村公共服务时缺乏指导、信息和资金，会导致治理开展不顺。

综上，3种治理行动均有不足，而农村生活垃圾网络化治理模式既能高效地公私合作，又能管理公私合作的网络，其是跨界合作的最高境界，政府在治理时多处于管理角色，依靠其余主体构成强力网络来实现治理。农村生活垃圾网络化治理具有主体专业、合作平等、信息完善、拓展面广的优势，引入非国家行为者参与治理，可让治理变得充实、多元，弥补行动不足。因此，网络成为治理机制的关键，利于实现农村生活垃圾治理目标。

2 农村生活垃圾治理的现状

农村占全国土地总面积的94%以上，农村人居环境的变化将直接影响我国人居环境的整体水平。中国地域辽阔，各地垃圾治理措施不同，以全州县为例，探究农村生活垃圾处理情况，利于深入了解治理。

全州县位于广西北部，面积为4021.19km2，常住人口66.98万，共有乡镇级单位18个，村民委员会256个，自然村3448个(数据来源于全州县人民政府)。

从治理的资金投入和支出来看，2019年该县获自治区农村环境综合整治资金600万元，市政府给予县级保洁员每月平均补助500元/人(数据来源于桂林市住房和城乡建设局)；公共预算总支出为450522万元，其中，涉及垃圾治理资金中节能环保支出8332万元，城乡社区支出16318万元，农林水支出64660万元，占总支出19.82%(数据来源于全州县财政局)。可见，治理资金投入与支出数额较少，仍需进一步增加。

从治理的法律政策来看，中央颁布了《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》等[11]，广西自治区政府颁布了《广西壮族自治区乡村清洁条例》、《“美丽广西·幸福乡村”活动指导意见》、《广西生活垃圾分类制度工作方案》等文件，桂林市政府颁布了《广西农村垃圾专项治理两年攻坚桂林市实施方案》、《桂林市生活垃圾分类管理办法》、《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》等文件，全州县、乡镇政府颁布了《全州县农村垃圾专项治理两年攻坚实施方案》、《全州县保持基础设施领域补短板力度实施方案》、《全州县乡村风貌提升三年行动方案》等文件，这些法律文件指导了当地农村垃圾的治理。

从治理的人员设备来看，当地设置了7个垃圾处理站(数据来源于广西壮族自治区统计局——统计年鉴)，17个镇级垃圾焚烧处理中心和31个村级垃圾焚烧点(数据来源于全州县住房和城乡建设局)，各村投放了垃圾分类箱，设置了特定处理点，每满300人配1名保洁员，配备垃圾收集人力车3300多台(数据来源于桂林生活网—桂林晚报)，已经基本形成“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾收运体系。

从治理的最终结果来看，过去5a投入3.7亿元建成全覆盖的污水处理和生活垃圾转运处置体系，生活垃圾无害化处理率达90%，成功创建自治区“绿色村屯”6个、“美丽广西”乡村建设示范村2个(数据来源于全州县人民政府)。

总体而言,全州县农村生活垃圾治理工作已获得明显效果，但现实中距离国家要求与百姓期望还有相当的差距[12]，治理实质性突破待加强。

3 农村生活垃圾治理的困境

3.1 纵横治理困难，政府控制过多

纵向治理上有关部门制定了本地垃圾治理计划，推进了各部门协同治理，改变了民众对乡村脏乱差的刻板印象；横向治理上我国政府与社会资本合作，引入PPP模式处理垃圾，既提高了治理效率又降低了资金负担。纵观2种治理，均有不足，体现为纵向上部门在单独治理时已形成自身管理方式，不同部门各自为政，新的联合治理在工作中仍需磨合；横向上PPP模式引入较晚，治理项目转变繁琐，引入不全面。针对以上状况，政府加大了控制权，限制了主体管理，导致了自上而下的治理。

3.2 村民环保意识弱，主体行动力差

村民是垃圾治理的核心，其既是制造者又是处理者。城镇化促使中青年外出务工，农村出现空心化现象严重。老年缺乏环保意识，幼儿无处理能力，当地仍有随地丢扔、焚烧垃圾的陋习。村民对垃圾分类接触晚，不了解分类区别，源头减量意识低，甚至存在错误看法，常把所有垃圾合为一体直接丢弃；部分农民对垃圾分类具有抵触心理，认为从古至今生活多年垃圾未曾分类，生活也过得和和美美，突然实行分类是徒增工作量[13]。对于垃圾治理，少数村民认为是政府和村委的工作，其从思想上削弱了个人行动，对治理漠不关心。虽有村民主动参与治理，但多注重眼前效果，未将短期整洁思想提升至长期生态环保观。

3.3 法律制度不完善，权力义务无分配

城乡二元化导致农村垃圾治理缺乏相应基础设施，造成多数政策倾向城市，形成了城乡有别的环境治理[14]。在现有法律制度中，针对农村生活垃圾治理的专门法律较少，且内容过于宏观，不利于实施。如，广西暂无针对农村生活垃圾治理的地方性法规，只在《村庄和集镇规划建设管理条例》、《广西壮族自治区环境保护条例》中对垃圾处理进行了模糊规定，政府也只将生活垃圾纳入到农村人居环境整治方案中作为行动方向。村民是治理中关键一员，并没有详细的环境管理权，虽然《环保法》进行了整体规定，但并没有列出公民的义务与权利，使得村民在无法律压力下难以主动参与治理。不完善的法律也造成行政人员无实际的环保职权，基层干部只能简单协调因垃圾产生的矛盾[15]。

3.4 乡约村规不健全，缺乏乡村环保协会

许多农村地区缺乏生活垃圾治理的乡约村规，即使被写入村规，在熟人社会中惩罚和激励的程度也低，难以高效治理。村民行动多由具有领导力的组织引导，环保协会在生活垃圾治理中发挥着沟通作用，然而环保协会的缺乏是乡村常态，这不利于形成非正式垃圾治理组织，会导致治理基层内部领导者缺位。

3.5 社会信任有危机，互惠关系力度弱

社会信任影响着治理，信任危机不利于双方互惠。村民对亲人、外乡人、村干部、邻居和政府不信任会影响其参与治理的意愿，甚至产生不配合行为，阻碍治理[16]。市场上存在竞争，少数企业为了利益会恶意诋毁其它企业，企业信任难以形成，不利于信息共享。部分保洁员存在短期效益观，未将农村垃圾拉入指定的治理中心，增加了企业与雇员的不信任。政府自上而下的治理是出于对其他主体的不信任，会导致权利难以下放。

3.6 正式评价不客观，第三方监督缺失

农村生活垃圾治理的监督多是行政人员或企业进行，二者都与政府直接指令有关，属于正式监督，农村生活垃圾治理情况不仅影响各村整治评比，更影响政府绩效。在上级检查治理成效时，各村会提前准备，以呈现干净的农村环境，会导致正式评价不客观。而产生该现象的另一原因是治理评估中缺少村民、社会媒体等第三方监督，具体表现为村级缺乏环境管理员，无法及时监督村庄垃圾治理的进展；行政、企业监督弱化了农民对垃圾治理的监督权[17]；社会媒体对农村生活垃圾治理结果的报道不多，无法起到监督作用。

3.7 治理网络微弱，主体各行其是

政府主导农村生活垃圾治理，市场与社会组织进行辅助，农民兼具治理与受益双重身份，各主体间已形成基础网状联系，但治理网络较为微弱，信任不足，合作较浅。中央政府制定政策并颁布，地方政府进行实施，治理评估后公布渠道少，多数发布于官网，农民互联网能力不熟，无法及时知晓评估结果；市场多听从政府命令治理垃圾，在完成治理任务后便松懈主体责任；乡镇政府下发治理规定，把治理权下放给各个村委，各村自行决定治理方式，治理效果不一；农民参与治理不积极，常常只关注自家周围垃圾的处理情况。以上各主体多从自身角度出发处理垃圾，各行其是造成了不和谐的治理联系，信任不足导致了不统一的治理指导。

4 网络化治理下农村生活垃圾治理困境的成因

4.1 农村生活垃圾治理网络有效性差

自上而下的治理造成网络有效性差，纵横式结构只是有效治理的必要条件，并非充分条件，其它层面也会对治理产生影响。纵向上，政府机构间合作不协调是因为没有按照上位法的规定行动，各部门自成一体，不同部门对新旧政策衔接需要时间过渡，合作治理多存在经济人特性。横向上，PPP治理由于资金不足而开展不顺，政府治理资金投入有待提高，相关部门向垃圾制造者索取治理费仍待落实；社会资本很难利用社会智慧参与到各个方面，政府部门多看重低成本处理的企业，一些拥有高技术高成本的企业不易进入市场[18]。

政府虽在传统治理上拓展了不同合作，形成主体共识，但不同主体在实践时仍缺乏交流，无法靠单独行动实现有效治理。实现网络有效必须加入更多主体，除政府、企业外，更要引入村民、社会组织等主体，构成农村生活垃圾网络治理模式。

4.2 村民未发挥核心参与者作用

治理网络系统看重治理目标与行动，政府规定了农村生活垃圾治理的目标，村民则应按照目标开展行动，而现实中群众参与少，主要原因在于垃圾分类与处理宣传少，村民了解环保的渠道单一，无法深入知晓治理重要性；农村经济发展差，村民收入低，企业治理垃圾时会收取相应费用，部分村民不愿支付，无法实现“谁污染谁治理”；政府长期指导治理使村民产生了依赖，降低了主动参与的治理意愿；“门槛效应”和“漏斗效应”影响了村民的行为意向和实际行为，即高强度的参与意向会导致低程度的参与行为，低强度的参与意向可能不会导致参与行为的发生[19]。

4.3 正式结构与非正式结构组合不协调

在农村生活垃圾治理中，政府、法规、保洁员是治理中的正式结构，而乡约村规、环保协会则是非正式结构，正式结构规定了治理框架，非正式结构在框架中产生并不断充实网络。目前，农村生活垃圾治理中的正式结构与非正式结构处于不协调状态，没有专门的法规指导农村生活垃圾治理工作，农村在治理遇到困难时无法及时解决；缺失正式结构阻碍了非正式结构的产生，无法形成垃圾治理的村规，抑制了村民的治理热情，无人愿意组织乡村环保协会。非正式结构缺位，阻塞了村民内部传递信息，影响正式结构发展，降低了治理效率。

4.4 网络治理关系与结构嵌入不足

农村生活垃圾网络治理中关系嵌入不足表现为主体缺乏信任，结构嵌入不足表现为第三方监督缺失，这2种嵌入不足都造成了治理困境。社会信任会影响集体行动效率，密集的社会联系与公共舆论形成会产生群体压力，促进主体环保合作，而信任缺乏会导致“搭便车”[20]。结构嵌入是支撑社会机制的基础，农村生活垃圾治理中第三方监督乏力会造成信息帷幔即垃圾终端处理结果透明度低，并反作用于关系嵌入，降低主体信任，导致治理链条运转效能低[21]。总之，信任互惠关系与第三方监督结构缺失会导致治理运作不良，无法形成互惠的网络联系。

4.5 垃圾网络治理欠缺宏观合作文化

在网络结构中，宏观文化是指导农村生活垃圾治理的价值体系，强大的宏观文化会增加主体合作，分散的宏观文化会使合作走上冲突。治理网络中主体各行其是的原因在于治理欠缺了宏观合作文化，即使有相同的治理目标，不同的主体也会进行不同的处理，弱化了农村生活垃圾治理的网络联系。当下，虽然相关部门提出了指导意见，但仍缺乏相应的治理指南，导致了合作治理的宏观文化缺乏，难以形成和谐的治理网络，延缓了治理进展。

5 突破农村生活垃圾网络化治理困境的对策

5.1 实现网络有效性——形成农村生活垃圾网络化治理模式

众多实例表明当前治理体系已不适用于解决现有问题，新的治理模式——农村生活垃圾网络化治理正被提出。这种模式仍以政府为主导，整合了市场和社会的多元力量，下放更多权力给不同主体，形成高效的农村生活垃圾网络治理体系。

5.1.1 政府作为治理主导角色，应明确各部门责任

中央政府负责制定政策和监管，地方政府承担政策落实与执行。其中，乡镇政府作为治理体系的基层行政机关，应主动推动垃圾治理；针对行政内部门自成一体的情况，应由专业人才组成协调部门，消除各部门目标差异，协调各方利益[22]。

5.1.2 企业作为治理另一主体，应关注农村环保

各乡村治理企业应依据治理任务汇总资金明细表，交由政府部门审批，针对性投入财政补贴；在村内实行垃圾分类抵扣治理费活动，通过村民分类降低企业处理垃圾的人力时间成本，提高垃圾运转效率。

5.1.3 社会组织作为治理辅助，应发挥沟通作用

非盈利的社会组织常以亲和方式处理农村垃圾问题，村委会作为农村基层自治组织，应主动传达各方要求，宣传垃圾分类，与村民及时沟通，避免矛盾产生。

5.2 有效性的前提条件——发挥村民主体的治理行动

要想实现农村良好生态环境，村民应积极发挥核心作用，展开垃圾治理行动。政府在明确各部门职责时，应赋予村民治理主动权，鼓励其提出治理建议，并及时开展相应环保宣传。在村内创建“绿色治理先锋家庭”、“庭院美化示范户”等称号，激发竞争感，提高村民治理垃圾的积极性。对于常年不愿摆正思想的村民，村内党员要以身作则，形成模范作用，上门协助群众养成良好的生活习惯和卫生意识，改变村民从不愿参与到主动参与，让村民变成人居环境整治的主角[23]。

5.3 正式与非正式结构——完善法规制度，组建农村环保协会

在正式结构中，政府应在现有的法律体系中增加指导农村生活垃圾治理的详细条例，使治理有法可依；也要通过立法明确村民主体环境权的规定，国家应确立公民实体环境权，保障其行使权利；要确立公民程序性环境权，通过程序规则和执行力强来弥补实体环境权的缺点[24]。在非正式结构中，村委应主动把垃圾治理要求写入村规民约，制定卫生评比的奖惩方法，督促村民正确处理垃圾；在非正式结构中，应组建村内环保协会，统一学习最新的治理政策和分类方法，协会成员在学习后应主动利用各种渠道向村民宣传环保；环保协会还应定期举办治理交流会，增强村民联系，整合治理方法，共享信息与资源。

5.4 关系与结构嵌入——树立信任互惠关系，引入第三方监督

信任能促进治理主体合作，降低协调、监督成本，通过互惠实现整体利益，改善治理秩序问题[25]。在村民与其他治理主体的信任建构中，村委应积极发挥中间人作用，主动展示治理政策，帮助村民知晓治理动态，疏解主体冲突，收集村民合法诉求，满足村民的利益需求，让村民参与村务建设，增强村民与政府、企业间的信任[26]。

在市场指导和政府干预下，企业应形成良性竞争，构建垃圾治理共享信息机制，不断提高技术水平，培养信任关系。同时，加强企业环保员的技能培训，完善评价制度，定期考核雇员垃圾处理绩效，剔除不合格员工。

第三方监督能有效解决信任失灵，形成互惠关系。农村生活垃圾治理中，除政府规定的治理标准能起到监督作用外，还应形成村民、保洁员、村干部三方监督互动，达成村民不乱扔垃圾、保洁员及时收运垃圾、村干部监督执行的循环；在村外要积极与社会媒体互动，让记者、自媒体加入，及时抽检治理现状，实现媒体监督。

5.5 宏观文化——培养合作的垃圾网络治理指导观

信任互惠关系是主体合作的前提，培养治理合作指导观，能解决现有垃圾问题。中央政府要明确规定治理责任，应借助互联网公开信息，展示治理实际情况，保障主体知情权；地方政府要加快制定垃圾治理指南，提供治理参考。各村委应结合实际情况，形成区域标准化治理，降低不同村落治理差异；乡村环保协会可通过广播强化村民接收消息的能力，确保村民知晓治理情况；政府应妥善处理与市场主体的合作，形成平等协商的伙伴关系，双方应在资源筹集、资金使用、合作方式与合作目标等方面达成一致，通过集体行动实现合作治理，改善农村人居环境[27]。