张琳琳

改革开放40多年以来，中国经济社会转型进入快速发展期，我国农村集体土地制度经历着深刻的变迁，其中的基本规律表现为：政策引领为方向，基层实践探索为基础，土地增量利益为驱动力的基本规律。“土地是农民的安身立命之本，对于如何既能体现土地对农民的社会保障功能，又能让土地流转起来，以实现其交换价值，最大程度地维护农民权益，我国长期以来都在努力探索。”(1)彭诚信：《〈民法典〉物权编的进步、局限与未来》，载《法制与社会发展》2020年第4期。农村集体土地一直以来发挥着两大功能，即社会保障功能和财产性功能，两种功能的充分发挥维持了我国农村的稳定，保障了农民的逐步增收，也保障了城市发展和整体国家粮食安全。2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“土地管理法”)作出修改决定，这是对我国未来土地制度的新部署，为实施乡村振兴战略提供了新的制度供养，我国农村集体土地的两大功能在新法下呈现出新的时代特征。本文将深入我国农村集体土地内部，探究农村集体土地的社会保障功能和财产性功能的内涵以及平衡路径。

一、 我国农村集体土地的社会保障功能

(一) 长久的住房保障功能

随着城镇化的推进，农户收入结构发生了很大改变，土地对农民收入的贡献越来越小。《中国统计年鉴》(2020)显示，在2019年全国农村居民可支配收入中，经营性收入占比下降而工资性收入占比上升。(2)参见邹一南：《农民工落户悖论与市民化政策转型》，载《中国农村经济》2021年第6期。农村集体土地要不要继续承担社会保障功能？新土地管理法中规定：“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”我们不得不承认，在过去相当长的城乡二元结构中，我国农村社会保障制度体系是不完善的，城乡之间在社会保障方面存在重大差距，土地更多发挥的是社会属性，承载了社会保障功能。新时期我国农村土地还应继续发挥社会保障功能，因为社会保障制度越完善，农民的获得感就会更强，推行集体土地经济措施的阻碍就会越小，消费和流动的底气就会越足。这里的社会保障功能既来自土地生产带来的保障性收益，还包括土地带来增值的部分补偿费用，而这些收益维持了农民长远的生活和生计。

农村宅基地使用权保障农民的长久稳定的住房需求。2018年中央“一号文件”提出宅基地使用权入市改革问题，提出“三权分置”，即落实农村宅基地所有权、资格权、使用权。2019年国家发改委总结试点经验时，提出关于宅基地“目前试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，有待深入研究”。(3)王姝：《农村土地制度改革三项试点拟再试一年》，载《新京报》2018年12月23日。农村宅基地使用权在目前的经济发展水平之下，即便理论上说赋予宅基地住房的财产属性，也很难将之视为农民可以任意转让的财产，因为宅基地使用权制度适用的初衷就是为了满足农民的住房保障需要，而不能由城市居民取得。在此政策下，宅基地使用权入市相比集体经营性建设用地入市来说，推进难度更大。因此，成员权与土地结合而形成的宅基地使用权还将更多地发挥社会保障功能，如果宅基地使用权完全实现自由流转，就会产生实际困境，即无法排除一些农民因不理性流转而产生居无定所的现象。前几年由于城市扩建或是企业厂矿建设需要，居住在城镇周边的农村土地被征收，一夜暴富的农民不在少数，的确存在一些农民不能够理性规划所得款项，“暴富”后短时间消费挥霍一空，又缺乏足够的社会保障，这对社会的稳定是十分不利的。(4)事实上，土地被征农户挥霍征地补偿款的新闻屡见不鲜，各地都有“一夜暴富”的农户在挥霍财产后反而欠下巨额债务的案例。因为短期的利益是以土地的长远社会保障换取的。在目前的制度设计中，将宅基地流转限制在集体经济组织内部，就是为了避免出现农民居无定所的困境。在一些试点地区，将宅基地使用权直接转化为集体经营性建设用地使用权，受让人在缴纳土地出让金之后，将获得一定年限的集体经营性建设用地的使用权，以补偿土地长远的社会保障功能。但这样也会存在一定的问题，宅基地可以转化为集体经营性建设用地，但反向转化的可能性却很小，若将宅基地使用权转化为财产权形成一种趋势，更多的存量宅基地会转化为集体经营性建设用地，不利于耕地的保护。

(二) 稳定的失业保障功能

新土地管理法继续保留承包权，并不是以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。“以土地为核心的城镇化发展道路虽然可以在短期内取得显著成效，但从长远发展来看却是不可持续的。”(5)孙乐强：《农民土地问题与中国道路选择的历史逻辑——透视中国共产党百年奋斗历程的一个重要维度》，载《中国社会科学》2021年第6期。保留承包权，允许农户通过流转经营权，或者通过代耕托管等方式实现土地权益。随着二代三代农民对更美好的生活的诉求增加，农民外出务工人员越来越多。但通过走访调查得知，大多数农民不愿意抛弃农田，一旦城市中无法继续生存时，他们还愿意回到老家，农村土地的社会保障功能依旧发挥着作用，即土地的失业保障功能，(6)农民不愿意抛弃农田的原因是多方面的，其中重要的经济原因是农村土地确权，耕地在未来存在潜在价值。如无法获取城市五险一金，一旦在城市干不动了，家里耕地是农民最后的依靠。只是换了一种形式。这种制度设计的优势在于适应了新时代新型城镇化发展的需求，赋予农户灵活的土地经营方式，预防空心村现象的出现，既满足了城镇发展的用地需求，又能够根据用工需求精准对接城镇，给农民提供动态岗位信息。

新土地管理法增加集体建设用地入市的规定后，土地社会保障功能发生了新的重大变化——由原来的种地创收保障基本生活到农村社保全面完善的转变。农地承包权的继续保留，表面上看发挥的是农村集体土地的生产性功能，其实质上也隐含着集体土地的失业保障功能。未来会有更多的集体土地“入市”和乡镇企业涌现，这会带来更多公益性就业岗位，如农田管护员、环卫保洁员等，这些公益性就业岗位有助于推动农村产业融合，形成以农地使用权为核心的新型农村家庭手工业。中国农村革命走的是不同的道路，乡镇企业一直承担着市场培育和组织生产的重任。(7)参见前引⑤，孙乐强文。可以说，以乡镇企业为驱动的城镇化实际上是一种“离土不离乡”的就地城镇化，可以“就地吸收农村剩余劳动力，推动当地农村人口的非农化”。(8)前引⑤，孙乐强文。实施乡村振兴战略，打赢脱贫攻坚战，全国许多地方都在促进农业产业发展、安置精准扶贫上功夫。例如，青岛平度市积极促进产业发展壮大，加速一、二、三产业融合，坚持土地规模化、组织企业化、技术现代化、服务专业化、经营市场化等“五化”引领模式，实施产业富农工程，促进乡村产业转型升级，采取提供“家门口就业”帮助贫困户脱贫，提供公益性就业岗位，构建“大农业”板块化的工作格局。(9)参见杨广科等：《绿色致富、公益岗位，山东各地促发展稳就业！》，载《海报新闻》2020年5月29日。财产性功能发挥是以土地保障功能的完善为前提，从理论上讲“以土地换社保”是有依据的，土地使用权的放弃，必然需要社会保障来填补，而入市后最需要的社会保障就是土地稳定的失业保障功能。

(三) 国家粮食安全保障功能

在我国，农村种植作物分为两类：粮食作物和经济作物。粮食作物包括小麦、玉米、水稻、谷子、高粱、青稞等作物，其中小麦、玉米、水稻占世界粮食作物的一半以上。粮食作为人类主要的食物来源，历来受到国家保护。虽然粮食作物利润有限，但是出于国家粮食安全的考虑，国家需要保护粮食作物的种植，保障农产品市场价格的稳定。而经济作物，一般指为工业，特别是指为轻工业提供原料的作物。我国纳入人工栽培的经济作物种类繁多，包括纤维作物、油料作物、糖料作物、三料作物、药用作物、染料作物、观赏作物、水果和其他经济作物等。(10)参见张瑞娟：《2017年经济作物生产和市场状况与未来走势分析》，载《山西农业大学学报》(社会科学版)2018年第11期。经济作物的种植有利于当地致富创收，历来也受到当地政府重视。

2013年中央“一号文件”指出，“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。这标志着国家鼓励和引导工商业资本进入农村，尤其在允许集体经营性建设用地入市后，农村土地财产性功能的比重将继续加大。这在某种程度上也分化了农民的土地诉求，对一部分外出打工的农民而言，农地与工商资本的集合将有助于土地变现，这是部分农民所希望的；但对绝大部分农民来说，一段时间内土地的家庭生产模式仍会是最主要的农业生产方式。2021年2月21日，中央“一号文件”《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中提出加快农业现代化，“坚决守住18亿亩耕地红线”。具体而言，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制；采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度；严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，深入推进农村乱占耕地建房专项整治行动，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。在土地功能的排序上，将耕地的社会保障功能摆在突出位置。明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产。明确区分了耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，强化土地流转用途监管，确保耕地数量不减少、质量有提高。

实施严格的耕地保护制度，除了减少因为土地征收一夜暴富后农村的社会不稳定问题外，对确保国家粮食安全也具有重要的历史意义。因此，农地还需要继续实行土地用途管制，保持严格的耕地保护制度，在耕地利用方面确定优先顺序，保障国家整体的粮食安全，确保城乡基本粮食供应稳定。土地管理法将土地区分为“永久基本农田”和“一般耕地”，从立法角度加强化了这一主张，在新法修订后，在土地用途管制方面正式加入了“国家土地督察制度”。在实践中，最具有入市价值、最为人们看重的土地，毫无疑问是那些资源条件好、地势平坦的优质耕种土地。地方政府长期垄断建设用地一级市场，拥有对土地的高度垄断权，这种供地模式带来了一些地方政府乱作为的现象。从这几年国家土地督察公告中，我们可以看到，大量土地违法违规整改主要集中在违法征收耕地、违法违规用地等方面。

因此，中国的农村土地制度应该尽量充分地考虑集体土地的社会功能，尽可能发挥我国农村集体土地所有制的社会保障功能。正如有学者指出的，“从城乡二元结构和城市化发展等宏观层面来看，农地给农民提供了稳定就业及生活意义，有效维持了城乡社会稳定”。(11)陈柏峰：《农地的社会功能及其法律制度选择》，载《法制与社会发展》2010年第2期。

二、 我国农村集体土地的财产性功能

20世纪80年代以来，在农地管理体制完善中，农业增收问题一直都属于“三农”问题的核心。在农地的社会保障功能和财产性功能上，制度政策的方向都是如何发挥农村土地的财产性功能。(12)每年的中央一号文件发布规律都展现出我国农地财产权功能的嬗变规律。

(一) 最大限度配置农地资源

我国农地资源主要包括三类。第一类是乡镇企业用地，一般是指农村集体经济组织兴办企业或者与其他组织、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的土地，这类用地是符合集体经营性建设用地条件的最主要用地类型，在实践中主要表现为农村集体组织自身兴办企业或者是以土地使用权入股其他企业；第二类是乡镇公共设施和公益事业用地，主要用以建设公益性设施，原则上禁止流转和商业使用；第三类是宅基地，是基于农民的集体成员身份权而拥有的土地资源，属于农地资源，但在实践中其流转方法区别于其他集体建设用地。新土地管理法出台后，我们经常说的农地资源主要指的是乡镇企业用地。

我国农村集体土地的财产性功能发挥就是要最大限度配置农地资源。在过去城市化发展的城乡二元结构下，大量农民进城务工，农村出现了大量的弃耕抛荒现象。面对这种情况，通常会有两种处理方式。第一种处理方式是采取土地流转形式，以转让使用权的形式，将耕地转给同村的亲戚朋友耕种，或收取一些金钱，或者干脆不收回报，具体方式由双方协商完成。第二种处理方式是直接抛荒，这种现象往往发生在空心村，大量村民外出打工，村内劳动力缺乏，想将耕地转给其他人却无接收者；或者有人接收但转让费有限，承包人认为耕地荒着比租转出去更省心，所以直接选择抛荒。这就出现了大量的农村土地资源闲置浪费现象。(13)空心村调查中发现，有些村庄弃耕抛荒现象严重。正如国务院参事冯骥才所说的，过去10年全国每天消失80～100个自然村。参见冯志刚：《江西空心村调查：有村庄仅剩一个人，着火没人救》，载“新华网”，https://news.qq.com/a/20121028/000428_1.htm，最后访问日期：2021年9月1日。因而，无论是为了解决农村劳动力老龄化问题，还是推行农地适度规模经营、推进农业科技创新、加快发展现代种业和农业机械化，我们都需要发展新型农业经营主体，而改变原有的小农经营主体状况。(14)参见高飞：《土地承包权与土地经营权分设的法律反思及立法回应——兼评〈农村土地承包法修正案(草案)〉》，载《法商研究》2018年第3期。因此，2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选出30个左右县(市)行政区域进行试点。试点涉及突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款，目的就是突破现有法律制度规定，通过试错方式检验改革的可行性。凡是实践证明可行的，修改完善相关法律；对实践证明不宜调整的，恢复实施原有法律规定，目的就是要寻找最大限度配置农地资源的道路。经过几年试点，探索出许多盘活土地资源的道路，充分发挥了土地功能，激发了乡村发展的动力和底气。其中的有益经验就是遵循农地产权理论的基本规律，即在逐步明确产权主体的前提下，用活用益物权，通过各种途径鼓励承包权和经营权自由转让，在农地集体所有之下最大限度配置农地资源，激发农地财产性功能。例如，浙江德清推进集体土地入市，4年让农村获益2.81亿元。(15)2015年2月，德清成为全国33个农村土地制度改革试点县之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，全面推进农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。采用现代化管理模式，利用农田自身优势给村庄注入新的活力。众创园规划面积680亩，已有200亩投入使用，分为ABC三个区块，均以标准厂房为主。目前，C区主体建筑已竣工，当年5月即可投产。三个区块预计每年可给东衡村集体带来1 000万元的租金收入。参见金春华等：《浙报整版报道德清集体土地入市：4年让农村获益2.81亿元》，载《浙江日报》2019年4月1日。这样试点经验还有很多，不多赘述。未来我国农地政策发展的基本目标和发展方向仍然是要实现土地的集约化和规模化。土地承包权流转最终要实现的目的就是避免空心村、抛荒耕地等现象出现。“城镇化与劳动力转移下，传统生产者对农地依赖性减少，农地的实物保障功能逐步转化为价值保障功能。”(16)袁士超、王健：《农地经营权流转的农户融资诉求效应研究——基于中国家庭调查数据的实证分析》，载《中国土地科学》2021年第6期。

(二) 盘活各类农村生产要素

我国农村集体土地财产性功能之二为盘活农村各类生产要素。改革开放以来，农村土地要素逐渐市场化，大致经历了三个阶段：改革探索期(1982—1991年)，市场在土地资源配置中起辅助性作用；改革发展期(1992—2012年)，市场在土地资源配置中起基础性作用；改革深化期(2013年至今)，市场逐渐在土地资源配置中起决定性作用。

33个试点探索目的就是要激活农村集体土地的财产性功能，盘活各类农村生产要素。新时代，各类经济要素的市场化配置已不可逆转，农村生产要素市场化改革也势在必行，农村中生产要素主要包括土地、劳动力和生产资本等，其中土地生产要素市场化最为滞后，亟待盘活。新土地管理法就是以“入市”为突破口，促进城镇工商资本进入农村，盘活、集约各类农村生产要素，包括盘活闲置的农房、闲置的宅基地,实现农户与市场的对接，从而增加农业资本的投入，提高小农经营效益。

我国现有进城务工经商的农民大约2.88亿人，其中举家进城务工经商的有3000多万户。到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间进行流转。土地流转的现实情况为农地入市提供了条件和可能。目前我国许多地方都在尝试各类举措用以盘活各类农村生产要素，其中2020年11月，甘肃省尝试性实行农村集体经营性建设用地入市方案，武威市组织召开农村集体经营性建设用地入市启动仪式暨公开出让会，公开出让的6宗101.32亩集体建设用地全部成交，总成交价款656.29万元。(17)参见李万鹏：《甘肃敲响农村集体经营性建设用地入市“第一槌”》，载《甘肃日报》2020年12月3日。2020年5月江西省出台《关于促进农村居民稳定增收的实施意见》，明确提出赋予农民更多权益，积极研究城镇工商资本进入农村的管理办法。积极稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，盘活利用闲置宅基地、闲置农房，完善农村综合产权交易体系，赋予农民更多财产权益。积极研究城镇工商资本进入农村的管理办法，盘活各类农村生产要素，采取出租、入股等稳妥形式，使农民获得稳定收入。(18)参见《江西省人民政府办公厅关于促进农村居民稳定增收的实施意见》(赣府厅发〔2020〕20号)，载“江西省人民政府官网”，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2020/5/26/art_4975_1807816.html，最后访问日期：2021年8月1日。2020年5月，晋中市灵石段纯镇旺龙林牧发展有限公司积极参与“五地一产”入市改革工作，有效盘活农村复垦土地，复垦后的农村闲置土地找到了新的归宿。灵石县在因地制宜、大胆探索中初步形成了厂矿反哺型、文旅融合型、龙头衔接型、资本发包型、托管经营型、“抱团”发展型、乡贤创业型，细化土地入市改革方式。(19)参见宋海霞：《灵石县：“七大模型”助推“五地一产”入市改革，着力消薄壮大集体经济》，载“搜狐网”，https://www.sohu.com/a/390564374_120058436，最后访问日期：2021年8月1日。三亚市通过农村土地制度改革“一揽子”方案，探索集体经营性建设用地入市，具体采取“1+3”工作方案，以《三亚市开展农村土地制度改革促进自由贸易试验区(港)建设和城乡融合发展工作方案》为总揽，以《三亚市统筹推进农村土地制度改革试点实施方案》为主体，以《三亚市国土空间乡村专项规划及村庄规划编制工作方案》《三亚市开展全域综合整治保障农村土地制度改革实施工作方案》为两翼，逐步建立农村集体经营性建设用地入市制度，将出让、租赁、入股等方式用于工矿仓储、商服、租赁住房等经营性项目建设。同时，三亚市探索不同所有权主体的农村集体经营建设用地异地调整入市；探索利用集体土地发展乡村旅游，鼓励农村集体在具有市场需求区域将集体建设用地用于租赁型住房建设等。(20)参见黄媛艳：《三亚通过农村土地制度改革“一揽子”方案》，载“三亚市人民政府网”，http://www.sanya.gov.cn/sanyasite/syyw/201908/ffe645b281874f50bfdbb6fa7b23b14b.shtml，最后访问日期：2021年8月1日。2021年3月上海市在探索集体土地入市方面，在全国首个正式开工建立集体土地入市建设租赁租房项目，缓解青年人才租房需求，也高质量开发利用土地资源，盘活了农村集体建设用地资源，助推乡村振兴。(21)参见杨玉红：《“沪漂”青年租房难？上海首个集体土地入市建设租赁住宅项目启动》，载《新民晚报》2021年3月26日。

各地通过诸多种举措盘活各类农村生产要素，提高农民的收入，增加农民的获得感。农村各类生产要素各不相同，土地承包权改革的目的就在于实现土地资源的集中，何者可以入市，通过什么样的途径入市，不仅需要顶层的政策规范推进，更需要基层探索中发掘新的基层经验，及时总结立法，解决法律上的空白和法律体系内部的冲突。

(三) 实现城乡土地“同权同价同等”目标

城乡二元结构下，城市和农村土地所附着的财产价值存在一定的差距。新土地管理法之后，我国农村集体土地的财产性功能的发挥，更多地要求城乡一体的土地财产性功能发挥，在国有建设用地和集体建设用地问题上，如何实现“同权同价同等”目标，这是新时代农村土地制度发展的方向。新一轮土地改革的基本指导思想着力点为城乡土地公平发展，基于此，党中央提出了“健全城乡发展一体化体制机制”“建立城乡统一的建设用地市场”“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”等方向和目标，具体思路包括以下几点。

第一，在“同权同价同等”的目标下，以土地承包权保护为基本思路。将传统物权保护模式作为参照，以权利束中具体权利保护为基本单位，发挥物权保护的稳定性优势。各地的农地试点探索中遵循这样的思路，2019年11月，国务院发布《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，原农业农村部韩长赋部长指出，这是一个“一不动百不摇”的重要设计，长期稳定土地承包关系，既有利于增强农民发展生产的信心，又有利于农村土地流转和发展多种形式适度规模经营。(22)参见任璐、李鹏：《“土地承包长期稳定”新政发布，韩长赋解读：一不动百不摇！》，载《农民日报》2019年11月28日。承包确权书坚持“应发尽发”原则，以物权保护为基础确保土地流转预期稳定。某种意义上讲，农村土地制度变革中的中国智慧，恰是利用了物权和债权的模糊界限，例如浙江省德清县创设年租物权的探索和试验，给租赁集体经营性建设用地使用权人颁发不动产权证。

第二，完善农村集体土地法律适用的依据。在基层实践调研中发现，地方政府在处理城郊土地问题时经常面临着城市和农村土地法律适用依据无法统一、基层适用法律依据不完善、法律体系衔接困难等问题。如集体土地上房屋拆迁补偿行为无法规范统一，没有基本法律，农民的合法权益很容易受到侵犯，政府的拆迁工作从依据和手续上都缺乏指引，随意性极大。土地管理法第47条第2款、第3款对耕地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准，执行中只能一村一策。补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理，因此也就不可避免地产生纠纷。在宪法统领下，如何保持法律规范体系的完整统一需要梳理清楚。

其三，有效衔接国有土地上房屋征收与集体土地征收制度。农村土地现有主要法律依据是土地管理法，对土地上的附着物拆迁程序和补偿标准均无具体规定，可操作性差。建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡一体化目标，需要从财产权的角度深入探索农村房屋补偿的法律程序制度。

三、 我国农村集体土地社会保障功能与财产性功能的平衡路径

在农村集体土地问题上，我国一直采取的是政策试点先行的渐进式发展之路，基于农村利益主体众多，我国农村土地制度改革实质上就是要选择一条平衡之路，即实现集体土地的社会保障功能和财产性功能之间的动态平衡，至少在功能上满足三大平衡目标要求：土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。具体路径对策包括以下几个方面的内容。

(一) 完善农村财产权制度体系

我国农村财产权制度经历了从严格限制、放松限制到入市试点的推进模式。“改革开放40年是集体对农户所享有的产权不断还权赋能的过程，这种权能的赋予是与农村经济发展要求解放剩余劳动力、加强资本利用以及开展农业现代化建设相匹配的。”(23)申始占：《农地“三权分置”改革困境的法理透视》，载《河北法学》2021年第9期。1986年土地管理法提出国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。1988年修订的土地管理法规定，农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或出租用于非农业建设。2012年《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中要求，严格规范农村集体经营性建设用地流转，强调农村集体非经营性建设用地不得进入市场。到2015年，全国人大常委会授权国务院在全国33个试点县(市、区)，推进农村土地征收、宅基地管理制度、集体经营性建设用地入市改革试点。(24)参见谢小芹：《调适型政策试点：基于“行政控制—社会动员”视角下的试点分析——对四川省战旗村“集体经营性建设用地入市”的田野考察》，载《南京农业大学学报》(社会科学版)2021年第3期。经历这一过程的原因在于我国农村集体土地一直以来存在的集体土地所有权主体的模糊和虚化。其中优势在于土地制度的模糊性正好为政策试点的推行提供了可能，而弊端是这也增加了农村土地交易过程中交易对象的识别成本。集体土地产权的清晰界定一直都是农地相关法律制度发展的方向。“产权制度设计不仅决定土地所有权权属和权益的配置，还决定了社会制度和社会意识形态属性，其背后包含了国家与农民关系建构的基本原则。”(25)朱冬亮：《农民与土地渐行渐远——土地流转与“三权分置”制度实践》，载《中国社会科学》2020年第10期。因此，在农村土地社会保障功能和财产性功能中，清晰明确的产权是前提，集体经济组织和农民个人财产权的完善将有益于土地公平效益作用的发挥。

“在我国，土地承包经营权在法律上被定义为一种物权，其财产属性至为明显，但却名不副实，且不确定。”(26)高圣平：《农地金融化的法律困境及出路》，载《中国社会科学》2014年第8期。财产权制度体系中确权是关键，稳定的产权会给农民吃上定心丸，增加农民发展生产的信心。目前，农村财产权稳定主要是指土地承包期和经营权的稳定，我国现有15亿多亩农村承包地，从2023年开始，二轮承包开始大批到期，需要开始延包。2026年到2028年第二轮承包延包高峰即将到来，到时将涉及2亿农户，第二轮土地承包到期后再延长30年，这是一次挑战，也是很好的契机，来解决历史遗留问题，完善农村财产权制度体系，在此基础上拓展农民就业选择权、获取非农收入机会，共享城市资源。

产权制度着力点在于三个方面的努力：产权的良好界定、产权的优化配置、公平合理的市场秩序。农村财产权制度体系中土地产权是一个权利束，是以土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、占有权、使用权、收益权和处分权等，土地所有权是一切权利束的基础，其他子权利又构成了土地财产权利运行的关键。过去的土地制度渐进式改革都集中在农村土地的用益物权的发展上，而在未来集体建设用地加入到城乡统筹发展中后，农村产权制度体系完善仍是首要解决问题。产权是农地流转实现的基础，而其中的转让权是农地入市后涉及的最重要的权利。土地生产要素的市场化，需要建立在土地转让权基础之上。清晰的产权和转让权是资源配置的制度基础，产权的界定设置了土地财产权利的边界，而土地转让权保障土地作为生产要素的自由流动，具体要求体现在两个方面。

第一，明确农村集体财产权。过往的研究中大量的研究集中于农民个人财产权利的保护上，而忽略农村土地的集体权利和功能。然而在新土地管理法之后，集体经济组织将更需要发挥举足轻重的作用。将会更注重农村土地集体功能的发挥，比如在农村宅基地的流转中，集体经济组织的参与能够为交易的双方当事人提供可靠的交易环境，扮演好监督者和沟通者的角色，包括收回农民原有的宅基地权利，也可以为买受人提供集体土地之上的用益物权。理论界和实务界关于集体经济组织有多种表述方式：“农村集体经济组织成员权”“农民集体成员权”“农业集体经济组织成员权”“农村集体成员权”“农民集体经济组织成员权”“集体经济组织成员权”等多种表述，(27)参见李爱荣：《“户”作为集体经济组织成员权的行使主体探析》，载《当代法学》2019年第6期。其中都包含“集体”二字，从主体角度分析，应当严格区分“作为土地所有者的集体”和“属于集体成员的农民个人”。作为土地所有权的集体的优势在于，可以汇聚集体经济组织内部的凝聚力和组织力，在农村土地入市后，及时有效抽取集体公益性事业发展基金，构建土地增量收益用途规范机制，这部分的努力单凭农民个人是无法实现的。集体财产权的保护有利于农村的公共管理，只有集体留有必要的收益，才有助于农村基础设施建设和村庄整治。如何充分发挥农村集体产权的优势，也是破解农村未来土地制度发展难题的必由之路。正如有学者指出的，可采取“股份制+合作制”的构建模式，统、分良性结合要求从简单强调农民个体权利解放到农民个体为集体创收转变，农民专业合作社中设“集体股”是有效实现集体经济的创新路径。(28)参见许中缘、崔雪炜：《“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人》，载《当代法学》2018年第1期。随着集体经济组织入市，相关法律制度应对集体经济组织的职能和定位作出回应，具有行政管理功能的土地管理法，以及民事规则的民法典等规范性法律文件不能缺位，用集体权利体系的丰富克服原来集体问题的模糊和缺位，逐步解决集体土地所有权主体表达虚位等问题。

第二，继续完善集体成员个人权利体系。农民集体所有权的规范目的是保障集体成员权的实现，即要回答乡村治理“为谁治理”的问题。(29)参见王雷：《农民集体成员权、农民集体决议与乡村治理体系的健全》，载《中国法学》2019年第1期。因此，在发挥集体经济组织内部的凝聚力和组织力的同时，重点应该放在集体成员个人权利体系的完善上，在此方面，法学相较于其他社会治理模式具有优势。在如何创新农地制度问题上，经济学和法学采取的制度方案有所差别。经济学主张采取农业组织化方案，法学主张采取农地产权化方案，即以完善农地产权体系为基础，通过农民理性选择、市场调节和政府依法引导的相互作用，实现保障农民产权权利和建立现代农业经营体系的双重目标。(30)参见秦小红：《政府引导农地制度创新的法制回应——以发挥市场在资源配置中的决定性作用为视角》，载《法商研究》2016年第4期。2014年12月提出的“三权分置”的经营权流转格局，属于综合运用经济学和法学两种方案，在完善集体成员个人权利体系问题上效仿法人治理结构模式，即在集体之上的法人治理结构模式。“三权分置”后，其中的所有权、承包权、经营权如何有效运行可以借鉴公司治理模式，农村土地制度产权的制度模糊需要细化明确，在主体产权明确的基础上提高农村集体经济组织的治理效率。其他种类的成员权利也需要不断扩充和细化，包括集体成员的撤销权等后续权利。如果土地及宅基地房屋权利转让后，应允许违约权利和责任，允许农民个人基于身份重新购买，避免土地和房屋的一次性出局。正如上文所述，土地和宅基地还将要发挥其社会保障功能。再如诉讼权利，各地农村拆旧项目中，不可避免会出现村民与工商资本相遇的问题，对于农民个人如何表达诉讼权利和主张，应细化诉讼权利，建立土地纠纷仲裁机构等。

(二) 地方政府、集体、农民个体和第三方经营者的利益平衡

农村用地的种类包括农耕地、集体建设用地、宅基地以及公共设施用地。农村集体土地之上凝结了诸多种利益主体。在现行农村集体经营性建设用地产权入市背景下，参与入市主体呈现出多元化特征，不仅包括农村集体经济组织、农民个体，也包括基层政府、村委会。这就需要平衡国家、集体、农民个体等多种利益主体之间的冲突，确定各自权利、义务、责任的内容。农村土地财产权具有特殊性，其上既有博弈关系，也存在共同的利益。需要将集体和个人利益诉求平衡考虑，这也是土地入股探索的本质，即平衡农民、农民集体与农地经营人之间的关系，我国各地试点也在试探中前行，探索采取“一人一权”还是“一股一权”模式，逐步探寻土地所有者、使用者和土地经营者的利益平衡关系，这其中应注意如下几个问题。

第一，农民个体在博弈中常处于劣势，需要重点保护。近年来，一些地方政府的财政收入很大一部分需要依靠土地财政，一些城市在发展过程中需要并入周边一些农村，土地用途管制和规划管制造成农民集体所有土地权利和国有土地权利不对称。近年来，新收、审结的农地诉讼民事案件、行政案件数量所有上升。(31)参见孙晓勇：《农地诉讼案件的审理难点及对策——基于12省30县市区的调研数据》，载《现代法学》2021年第4期。在农村土地经营或交易过程中，农民个体在处理公权力关系问题上经常会处于博弈的劣势地位，陷入集体困境。因此，在未来的土地交易中，应建构农地纠纷解决机制，为农民个体提供充分的救济途径。在城乡统一的建设用地市场运行中，几方主体的利益不免出现冲突，因为涉及的利益群体大，农民个体的利益诉求更加没有办法满足，需要综合运用民事诉讼、行政诉讼以及行政复议等相关司法救济机制，以体系化的方式保护农民的合法权益，同时综合运用调解、仲裁等多种方式，及时有效地解决集体经营性建设用地在土地资源流转市场中随时出现的问题。

第二，保护土地承包者，激发投资开发热情。“三权分置”是对我国农村耕地的权利安排，在其下集体拥有耕地所有权，农户拥有土地承包权和经营权。两者的关系正如有学者指出的，“物权性土地经营权是派生于土地承包权的用益物权，土地经营权的存在促进了土地承包经营权更高效率地处分”。(32)屈茂辉：《民法典视野下土地经营权全部债权说驳议》，载《当代法学》2020年第6期。如果农户将经营权转给他人，或是当经营权入市后，那么土地的承包权和经营权又会出现主体分离。保护土地经营者，是盘活土地资源的要求。

第三，政府应减少在土地市场上的不当干预。农村土地要素的市场化面临的阻碍主要来自行政约束和制度束缚，政府应处理好政府与市场的关系。不同主体所处的社会角色不同，实际诉求也不尽相同。我国基层政府的运营除了上级拨款外，很大一部分需要土地财政，依靠征地来获取增值收益。地方政府大多是一种经济学思维方式，考虑的是成本与收益，即如何通过招商引资鼓励资本继续投入。在土地交易市场中，政府承担着多重角色，既是农地规划利用的监督主体，也是公共利益的判断主体，在确定村集体权属关系以及一些不容易判断的历史遗留问题时，容易出现公权力的滥用，即权力寻租以及收益分配不均等问题。

多种利益的平衡协调需要对政府及相关配套措施提出更好的要求。正如有学者所说的：“政府引导的核心是完善农地法律制度，并在农业经营体制运行过程中通过市场机制和农业政策简化复杂性，导入现代性，促进产权体系与经营体系的融合。”(33)前引，秦小红文。政府应通过农业扶持政策、农地流转奖励政策等措施引导建立现代农业经营体系，把家庭经营逐步引导到现代农业经营的轨道上来。如果允许农村集体建设用地入市，缩小政府征地范围，势必会减少地方政府收入，填补政府的财政缺口也需要积极探索其他相关的配套措施。同时，集体建设用地入市的实施，涉及的主体不仅有国土部门，还包括环保、交通、民政规划等多个部门。这就要求政府结合自身实际，制订科学合理的供地计划，鼓励土地使用权市场化流转，同时也要严守耕地政策，实施土地的节约集约利用政策；提升行政控制能力，建立信息沟通机制、咨询机制、追责机制，促进农民参与“公共利益”的决策。

在处理与市场的关系问题上，地方政府要最大限度地减少对市场的不当干预，“通过优化集体经济的组织形式和经营方式参与市场竞争，确保集体经济发展成果惠及本集体经济组织所有成员，而不是通过做计划、定任务、分指标的方式削弱家庭经营的基础地位，以损害承包经营权为代价片面追求公共利益”。(34)前引，秦小红文。市场资源配置的问题尽量交给市场，逐步退出非公共资源领域，清晰界定公共利益范围，根据法定的权限和程序审批建设用地。

(三) 不同种类农民群体的利益平衡

同在一个村，农民的种类可以分为几类：城郊农民、进城务工农民、留在农村的农民；因经营方式的不同，又可以分为入市农民和被征收土地农民。土地本身并不产生收益上的差别，但城镇建设用地市场价格通常会高于农地价格，土地增值收益在同一农村中也会存在差别，未来入市农民和被征收农民之间的收益差距还将进一步加大。建立合理的土地增值收益分享机制十分必要，否则会出现城中村和农民在征收土地时漫天要价的现象。

被征地农民一般也被称为失地农民。失地农民的收益分为两类：一是货币补偿收益，即一次性的货币补偿和分期补偿，由政府支付一定的货币补偿，换取农地使用权，让农民自己解决今后的收入和生活出路；二是可能收益，即对失地农民的招工安排，地方政府或者用地单位根据征地数量，安排“农转非”人员就业。(35)参见吕振臣、王芳：《我国集体土地流转改革的基点识别研究》，载《山东社会科学》2007年第5期。在过去很长时间里，我国政府一直垄断着土地资源，将土地资源转为资本，土地财政成为地方政府重要的财政来源。过去一些观点认为政府和农民是对立的，这种看法是不客观的，在农民的诸多种分类中城中村农民或城郊农民才是被征地的对象，过往的研究主要集中在这些主体上，而这些主体只是农民群体的一部分，其他利益主体在面对征地时能够分享的土地增值收益是有限的。新土地管理法颁布后，同村同地由于地理位置的差别，土地资源的价值也会有差别，会出现入市农民和被征地农民利益平衡问题。有效的方法就是制订土地增值收益调节金征收制度，在充分尊重村民意愿的前提下，在集体经济组织成员之间建立合理的利益分配制度。制定本集体经济组织内容大多数成员都能认可的收益分配办法，确定相关主体的收益分配比例，并配套完备的村级财务公开程序，接受相关部门审计。

另外，还有一部分就是农民进城落户且丧失集体成员资格的群体。有学者指出，假若绝大部分集体成员都进城落户且丧失集体成员资格，本集体只剩二至三户五六个集体成员，那么由剩余集体成员长期享有原来数十户、数百人享有的集体土地权益，是否公平合理？若干年后，集体土地所有权由谁承继？(36)参见高海：《论农民进城落户后集体土地“三权”退出》，载《中国法学》2020年第2期。不同种类的农民的利益冲突和权利归属应得到关注并给予合理的制度回应。

(四) 城乡土地用地模式的平衡

“三农”问题中，城乡发展平衡问题历来是关注的重点问题。城乡之间用地模式的平衡问题存在困境：一方面中央为了保护耕地，保障粮食安全，建设用地要严格管理；另一方面为了保证城市经济的持续发展，又要适度增加农村建设用地供给。新中国成立之初，我国实行重工业优先发展的战略，城乡二元结构逐步形成，城市化发展集聚了周边农村的土地资源、劳动力等生产要素，导致了城市和农村经济发展水平逐步拉大。“城乡二元结构下的身份限制，导致农村与城市被人为割裂，限制了农民向城市地区的转移，剥夺了农民在市场经济中平等竞争的机会。以户籍为基础构筑的社会保障制度，加剧了城乡间、城市户籍与农村户籍居民的不平等。”(37)李谦：《宅基地使用权入市困局及破解——从社会保障与住房财产权二者间的矛盾说起》，载《河南社会科学》2021年第4期。仔细分析，我国土地制度最大的诟病就是集体土地与国有土地同地不同权，赋予集体经营性建设用地和国有建设用地同地、同权，就是要实现两者之间开发权的平等。(38)参见张先贵：《土地开发权与我国集体经营性建设用地入市》，载《北方法学》2017年第2期。2013年，党的十八届三中全会提出的“允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”，可以说这是我国农地政策历史性的改革，为未来农地发展指明了方向。“同权同价”标志着农村集体经营性建设用地将与国有土地在进入全国性土地交易公开交易时拥有平等权利。对于盘活农村存量建设用地、提高我国土地资源的利用和配置、赋予农民更多的土地财产权和收益权都具有重要意义。由于我国长期实行先征收再流转的土地政策，即农村集体建设用地想要进入土地市场流转，必须先由政府统一征收，对比而言，城乡“同权同价”并不要求先归国有，而是直接招标、拍卖或者挂牌入市。

相较于城市土地管理，农村土地要素市场化存在很大的改革空间。很多城市居民因为价格便宜和政策模糊而觊觎农村用地，出现很多城市居民与农民个人签订私人契约，转让耕地和宅基地的现象。城乡土地用地模式的平衡，就是要平衡农地的财产性功能和社会保障功能，政府有所为而有所不为。土地可以入市，但要建立土地供给格局、土地利益分配方案，以及城乡统一的土地市场，尝试实现城乡平等的土地用地模式的平衡，逐步放开农村土地资本要素市场。在城乡土地用地模式的平衡上，实现两种用地思路的结合，即政府主导型和市场主导型相结合，采用以国家调节为前提，市场定价为主的预期经济收益分配模式。倡导市场优先理念，建立土地入市交易平台，细化市场准入制度和土地市场退出制度，以及完善的土地市场地价监督体系。借鉴国有建设用地流转的制度经验，结合地方试点实践经验模式，加强农村集体经营性建设用地流转的制度设计，推动土地开发统一平台制度。新土地管理法确定了农村集体经营性建设用地入市的方向，未来还需要细化相关制度，即对入市范围、入市的主体、程序，以及入市后的集体经营性建设用地的出租、抵押与撤销问题都要详细加以规定。同时利用大数据平台，各地有条件地逐步建立用地信息数据库，按照不同用地标准分别归类、共建共享。

(五) 全国各地土地功能差异的平衡

我国幅员辽阔，农村各地经济发展水平、区位条件、人口数量等因素都存在差别。这种差别不仅表现在省域的差别，村与村之间也存在着优势差异，由于土地质量、地理位置等方面的不同，即便是相邻村，土地的市场经济价值也存在差异。在33个试点探索模式下，如何将各地探索思路和实践路径统一起来，形成全国通用的集体经营性建设用地模式，将会是未来土地制度发展的重点问题。农村土地各地的差异现状与国家层面的制度统一诉求需要得到平衡，推进各地尝试性制度创新向中央的统一立法方向的转变。

结合全国各地土地功能上的差异，应继续把握农村集体土地改革的基本方向，兼顾农地财产权功能和社会保障功能，适度倾向于农地的财产权功能发挥，发挥市场在资源配置中的决定性作用，用法律保障集体土地的权利。针对地域差异，探索形成“异地调整”模式，协调多种空间关系，解决土地不可移动问题。结合33个试点改革经验，探索建立全国统一的土地管理体系，即土地增值收益调节金管理制度，兼顾农地关系中的主体利益不均衡问题，化解土地难以核算的难题，实现土地增值收益共享的目标。

2015年确定农村土地改革33个试点至今，试点改革都是在试验中完成的，目前集体经营性建设用地试点根据国家相关规定并结合各自所在地区的地域环境、土地资源等情况实际，已经探索出了一些经验。尽管全国各地情况差异较大，但是已经到了及时总结试点成果、出台全国指导性的改革方针、及时用立法形式巩固改革发展成果的时候。

随着改革试点的深入，面临的困难和问题也越来越多。顶层设计与基层探索的良性互动是“三农”问题解决的关键，用法理论证和制度构建来搭建两者之间的桥梁更是当务之急。理论创新由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。农村土地制度改革就是要破除长期以来形成的体制顽疾和制度藩篱。农村土地功能不仅包括财产性功能发挥，也包括土地的社会保障功能。农地收益不能简单地分配利益，而应当具备一些后续性制度安排，除了追求经济目标外，还要担负某些社会目标。