归吉官 农秀北

摘要：边境地区涉外民生档案资源丰富，但资源分布分散，无法发挥其整体性优势，探索更加有效的整合机制已成当务之急。通过实地调研、网络调研、电话访谈等方法，对边境地区涉外民生档案资源整合现状进行调查研究，分析现存主要问题，结合国内民生档案资源整合情况，借鉴其整合经验，提出相应的建议和对策来完善边境地区涉外民生档案资源整合机制。

关键词：涉外民生档案 档案资源 信息资源整合整合机制

涉外民生档案即涉及中外人民群众切身利益，并具有一定查考利用價值的各种形式的历史记录。如涉外的婚姻登记档案、户籍档案、病历档案等，都可划入涉外民生档案范畴，其具有分散分布的特征。档案资源整合是把独立的、分散的、多样的档案个体整合成统一的档案资源整体的过程，它侧重于使档案资源由分散变成集中，由无序变得有序。[1]涉外民生档案资源整合机制的健全和有效运行是引导与规制相关管理主体进行资源整合的重要影响因素，决定着涉民单位和国家综合档案馆之间相互联结的顺畅程度。

一、整合机制的现状和问题

随着档案事业的发展和国家对民生档案工作的重视，边境地区涉外民生档案工作也形成了一定基础，但是资源整合工作还存在不少障碍。

（一）边境地区涉外民生档案资源整合机制的现状

1.管理机构的协同程度。涉外民生档案形成于基层各涉民单位，且分散保存于涉民单位和国家综合档案馆中。这些机构分布广泛，各自为政，拥有相对独立的涉外民生档案资源管理体系。在协同联动方面，虽然在纵向层级组织中存在一定的联动关系，如县（区）、市级的涉民单位之间的上下联动关系，但是不同系统（横向组织）的涉民单位之间没有形成协同协作关系，如民政部门与档案馆之间、公安部门与档案馆之间的协同相对欠缺。

2.涉外民生档案资源的共建共享程度。边境地区涉外民生档案资源整合需要多主体的参与，来构建包括涉民单位和国家综合档案馆在内的多元主体共建共享机制。目前，边境地区各涉民单位所形成和保管的涉外民生档案资源处于“信息孤岛”的状态，彼此之间缺乏有效的资源互通和业务沟通。

（二）边境地区涉外民生档案资源整合机制的主要问题

1.条块分割的管理体制。首先，相关管理主体的分散性决定了档案资源分布的分散性。涉外民生档案具有明显的分散性，少数涉外民生档案保存于县级、市级档案馆中，大部分则分散分布在各个涉民单位中。其次，协同协作欠缺影响资源整合工作。涉民单位与国家综合档案馆之间的交流合作和信息共享不畅，缺乏长效机制，容易形成壁垒。[2]这在一定程度上阻碍了档案资源整合的步伐。

2.缺乏宏观层面的顶层设计。顶层设计是统筹兼顾各层次和各要素，统揽全局，在最高层次上对整体进行宏观性规划和战略性构思。[3]涉外民生档案资源整合工作缺乏组织、制度和机制等方面的统一规划部署，没有建立统一的涉外民生档案管理议事机构或协调机构。另外，在资源整合规划设计上缺乏战略性指导，无论是实体整合还是信息整合，都没有明确的政策导向和长期规划。

3.缺乏整合技术方法的支撑。目前，边境地区的涉外民生档案资源整合尚未充分应用现代信息技术，互联网、云计算、大数据技术对档案资源整合工作的支撑力度不够。涉民单位的业务信息管理系统，仅仅在纵向层级组织间实现互通，缺乏横向跨馆际、跨机构的协同联动。

4.缺乏法规和制度的保障。目前我国尚未出台关于民生档案工作的专门法律法规，民生档案工作缺乏完善的标准规范体系。无论是国家法律层面的《档案法》，还是地方性法规层面的档案工作条例，抑或是机构制度层面的各种规范性文件，都缺乏对涉外民生档案工作的规范。

二、国内民生档案资源整合经验借鉴

在长期的实践探索中，许多地区将民生档案作为档案信息资源整合的切入点和突破口，并积累了较多经验。

（一）重视民生档案资源的集中管理

重视民生档案资源集中管理，主要体现在拓宽民生档案来源，加大民生档案资源的收集力度，丰富馆藏。比如，上海市崇明县档案局将县城建档案室和县房地局保管的部分建房档案接收进馆，同本馆原有的相关档案进行整合。[4]浙江、广东、上海等地将大量民生档案接收进馆，使民生档案管理由分散变为集中。[5]南京建邺区档案馆接收了城市拆迁等多类民生档案进馆，增加了馆藏民生档案的比重。[6]

（二）重视专门档案数据库的建设

国内许多地区已经建立了各种专题性的民生档案数据库，更方便快捷地满足人民群众的利用需求。目前，民生档案数据库可以专门档案为基础进行建设，如浙江省嘉兴市已建立婚姻、知青、职工等近20种民生档案专题数据库。[7]南京市建邺区档案馆优先整理、编目、数字化公众利用率高的档案，建立独生子女档案、干部任免档案等专题数据库。[8]民生档案资源数据库的建立，为跨馆服务、远程利用提供了必要条件。

（三）重视现代信息技术的应用

以网络信息技术为支撑，创新服务方式，实现民生档案远程服务是我国民生档案信息化建设的重要内容。如浙江省德清县创建统一的档案资源共享技术平台，推行民生档案一站式服务；[9]嘉兴市档案局则在建设民生档案远程利用网络体系中，引进“电子章”技术，保证了民生档案服务的有效性与安全性；[10]上海浦东新区与国内13家外省市（区）档案馆建立民生档案跨省利用合作关系，应用了在线加密传输的信息化利用新模式。[11]

（四）重视相关法规制度建设

完善的法规制度体系是档案资源整合顺利开展的重要保障。2007年国家档案局制定印发了《关于加强民生档案工作的意见》，其中指出档案行政管理部门要积极与相关专业部门协同合作，建立并完善民生档案管理的法规和制度。[12]北京市于20世纪末就通过的《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》规定本市要建立能够实现档案管理机构联通和信息共享的档案信息网络。湖州市档案局制定出台了《湖州市档案局关于开展市级民生档案资源整合利用试点工作实施方案》，这些方案和制度为档案资源整合提供了方向和制度保障。

三、创新边境地区涉外民生档案资源整合机制的建议

为保障档案资源整合工作的顺利进行，提高涉外民生档案利用服务的质量和效率，需要在不同层面上推进涉外民生档案资源整合机制的完善和创新。

（一）建立健全机构协同机制

机构协同机制就是指各个机构通过配合协作以达成一定目标而制定和实施的一系列制度、体制。随着社会分工的明确化和专业化，使得管理呈现“碎片化”，机构协同机制的建立健全也愈发重要。

建立健全机构协同机制，既需要强有力的外在组织结构保障，又需要内部相关程序的支持，内外兼顾，才能有统一的规范和依据，形成一个整体的高效运行系统。在进行涉外民生档案资源整合过程中，应吸纳包括政府、市场主体、社会组织等多元主体的参与，各个主体要定位清晰，明确自身的职责与分工。地方党委和政府统筹规划，成立相应的议事机构或协调机制，制定科学合理的资源整合实施计划，提高跨部门协同合作意识和加强协同制度建设。政府相关职能部门，尤其是涉民单位和国家综合档案馆要增强参与涉外民生档案工作的主动性和积极性，档案行政部门要加强对涉外民生档案工作的监督与指导，从源头抓起，实施全程管控。此外，还应将地区涉外民生档案资源建设纳入国家“民生/惠民工程”的整体框架体系之中，使其成为边境地区关注民生、服务民生、保障民生的重要一环。

（二）完善资源共享机制

档案资源共享就是将档案的使用权或知情权由档案形成单位或保管单位扩展到多个单位或个人共同所有。档案资源共享机制则是通过制度安排和计划实施，使相关管理部门协调合作完成资源共享所需的各项建设，建立统一的资源管理平台，实现资源的整合与共享。[13]涉外民生档案作为民生档案的重要组成部分，其工作也是保障和改善民生不可或缺的重要组成部分。因此，涉外民生档案资源整合工作应坚持资源共享理念，以人民群众民生需求为导向，充分发挥涉民单位和国家综合档案馆之间的协同效应，努力实现涉外民生档案资源的共建共享。

理顺关系，建立涉外民生档案资源统一管理平台可以促进资源共享机制的重塑和完善。首先，提高共建共享的意识，理顺不同管理主体的权责利关系，打破各自的利益藩篱，建立有效的跨馆共享关系。[14]其次，以档案信息化为依托，努力推进市、县级区域内跨层级、跨馆际、跨地区的馆际、馆室之间的涉外民生档案信息互联互通。

（三）形成技术方法创新机制

首先，运用现代资源整合技术。技术创新是档案资源整合的重要支撑，要充分运用移动互联网、物联网、云计算、大数据等新兴信息技术，对本地区的涉外民生档案资源进行集聚、融合和集成。加快推进涉外民生档案信息化建设，加大人才、物力、资金的投入，以适应当前大数据时代发展的需求；提高重视程度，将涉外民生档案数字化工作列入档案事业发展规划；积极推进涉外民生档案资源目录数据库、全文数据库、专题数据库建设，搭建统一的资源管理平台，促进涉民单位、国家综合档案馆和社会公众价值共创的实现。

其次，推动资源整合方法多样化。涉外民生档案资源整合方法主要有实体整合、信息整合和“实体+信息”整合三种，应因地制宜，灵活运用。本着先易后难、边整边用原则，能实体整合的则采用实体整合方法，因各种原因无法进行档案实体整合的，可以通过目录控制、电子数据和数字资源在线归集等方式进行信息整合。当然，单纯的实体整合或信息整合是无法适应边境地区涉外民生档案工作实际的，也无法满足国家和社会的多元需求。因此，应结合地区实际和不同涉外民生档案种类状况，灵活运用“实体+信息”相结合的整合方法，充分发挥两种方法的优点实现优势互补。

（四）制定和完善制度的长效机制

边境地区涉外民生档案资源整合是一项长期性、复杂性、专业性的系统工程，需要从法律、监督和人才等方面去探索涉外民生档案资源整合的长效机制。

首先，健全法律法规体系。法律法规是涉外民生档案资源整合长效机制的根本保障。要把涉外民生档案工作纳入法制轨道，加强档案资源整合方面的制度建设，明确相关机构的权利与义务，落实具体责任，为涉外民生档案资源工作提供法律法规保障。档案行政管理部门应同有关专业主管部门共同探讨研究，在遵循国家《档案法》及相关法律的基础上，联合制定有关涉外民生档案的规章制度、标准规范，对各类涉外民生档案的过程性规范管理和发展性开发利用做出具体的、明确的细则要求，使之逐步走上规范化、制度化。

其次，完善监督管理制度。档案资源整合是一项专业性工作，需要专业主管部门和国家档案行政管理部门的联合指导与监督。在涉外民生档案资源整合中，檔案行政管理部门要发挥主导作用，加强监督检查，使指导工作和监督任务贯穿于始终，逐步实现涉外民生档案管理统一化、规范化。

再次，完善人才培养制度。要加强涉外民生档案管理队伍建设，制定并落实人才培养制度，定期对现有民生档案管理人员进行业务培训，培养涉外民生档案专业素养高且能够熟练掌握档案资源整合相关业务的专业人员。同时应注重引进和使用高素质人才，在人员变动时注意后续接任人员工作的连续性，保证涉外民生档案工作稳定持续发展。落实相关档案管理人才培养计划，建立科学、系统、有效的人才培养机制，从制度上保障人才支撑，提高涉外民生档案资源利用的服务水平。

*本文系2019年度国家档案局科技项目“广西边境地区涉外民生档案资源分布与整合研究”（项目编号：2019-R-24）、2020年广西哲学社会科学规划项目“协同治理视阈下地方特色档案资源开发机制研究”（批准号：20FTQ004）的阶段性研究成果。

注释及参考文献：

[1]安小米，钟文睿，白文琳，等.我国国家数字档案资源整合与服务研究现状及未来研究建议[J].档案学研究， 2014（2）：4-8.

[2]张素霞.民生档案资源整合共享研析[J].中国档案， 2019（1）：58-59.

[3]孔峰.顶层设计视角下的档案信息资源整合与共享机制研究[J].山西档案，2017（6）：29-32.

[4]张利钧，郭焰.上海崇明县整合农民建房档案[J].兰台世界，2009（23）：25.

[5]郭嘉.探索民生档案整合新机制：由人保局退管档案引发的思考[J].档案与建设，2016（7）：70-72，64.

[6]孙连娟.探索民生档案工作服务和谐新城建设：南京市建邺区民生档案工作的调研与思考[J].档案与建设， 2011（2）：62-65.

[7]梁永芳，屈军，高惠琴.张掖市开展民生档案工作的实践与思考[J].档案，2010（2）：5-6.

[8]孙连娟.探索民生档案工作服务和谐新城建设：南京市建邺区民生档案工作的调研与思考[J].档案与建设， 2011（2）：62-65.

[9]张弘.德清县民生档案建设面面观[J].浙江档案， 2016（5）：31.

[10]李持真，黄永红.异地查档跨馆出证：浙江嘉兴实现区域内民生档案远程利用[J].中国档案，2013（12）：28-29.

[11]章杨，张林华.长三角地区合作开展民生档案远程服务的障碍及策略[J].浙江档案，2018（12）：11-13.

[12]李长青.我国民生档案法制建设研究[D].合肥：安徽大学，2018.

[13]孙如凤.区域民生档案资源共享机制研究[D].南京：南京大学，2017.

[14]明欣，安小米，余维健，等.民生档案信息资源跨馆服务协议研究[J].北京档案，2017（7）：10-14.

作者单位：1.广西民族大学管理学院2.广西民族大学民族学与社会学学院