王志军

（重庆市综合经济研究院，重庆 401147）

耕地资源就是人类生存和发展的基础，耕地保有量直接关系着一个国家的粮食安全和社会稳定。随着我国经济的不断发展，工业化、城镇化进程加快，耕地面积每年减少近6万hm2［1］。为严守1.2亿hm2耕地红线，党中央、国务院从国家发展战略的高度不断优化区域生产、生活、生态空间布局，把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为我国的基本国策［2］，相继建立起基本农田保护制度、土地用途管制制度、农用地转用许可制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占用补偿制度、粮农补贴制度及耕地保护目标责任制度等［3］。尽管如此，城乡建设用地与基本农田保护的矛盾依然让各方棘手，耕地保护在市场经济中表现出的内涵特性、经济逻辑、综合效益需深入探究。

1 耕地保护在市场经济中表现出的内涵特性

1.1 耕地资源的公共性

人们把产品按照消费、效用、权益等特性分为公共物品和私人物品两大类，公共物品包含公共产品、准公共产品及公共资源。耕地则是一种十分特殊的公共资源，没有消费排他性、受益排他性，却具有竞争性。耕地作为社会共同财产，为社会大众长期拥有和享用，原则上社会全体对于耕地所带来的“利益”享有均等机会，即个人从中受益并不会排除其他社会成员从中受益的机会，这种“利益”是私人物品无法提供和实现的。耕地资源效用是整体性的，具有社会保障功能，不但要看其有多大的粮食生产能力和改变用途后获得的效益，更重要的是耕地作为一个整体资源所能提供给国家或地区的食物安全保障和经济物资能量，每个公民都能享受到这种整体效用。

1.2 耕地保护的私人性

耕地的有限性使其不能避免人们对其的竞争，资源共享收益私有则造成“公地悲剧”，从而使耕地保护行为的私人性显露出来。耕地作为有限资源在市场中具有竞争性，耕地保护则需支付私人成本。实际上，市场主体是非均等的，不论是社会个体还是集团都有着经济地位差异，他们的利益所得私有，当付出成本非均衡（存在“搭便车”）或得到的收益小于付出时，某些私人将不愿意分担耕地保护所需成本或不会给予其他利益体在这个行动中的支持，所以这部分市场主体会退出行动。由于经营活动的经济性在于收益大于成本，经济活动在市场中才能产生利益，耕地保护在短期内的经济收益基本为粮食产出，其产值、利润远低于工业化、城市化或调整产业结构所带来的利润。因此，从直接收益来看，耕地保护是不经济的，由此产生的连锁效应导致私人个体缺乏对耕地保护的行为激励。

2 耕地保护行为的经济机理

2.1 耕地保护的经济分析

耕地保护的目的是保障人类基本生存、促进经济社会与自然可持续发展，即达到社会最优化水平。耕地是一种社会公共资源，其保护行为是需要社会成本的，因此，社会中各市场（假设为完全竞争市场）主体的付出与分享是以“理性经济人”的姿态在行动，一方面为获得额外收益，另一方面避开支付这种社会成本。可以用耕地保护的边际成本与边际收益决定其社会最优化水平的经济学逻辑来分析市场主体的经济行为。

从耕地保护成本与收益来看，耕地保护规模由边际成本与边际收益决定。假设社会耕地保护规模为Q，所需总成本为C，获得的收益为T，净收益为R，那么耕地保护规模与成本的函数为C=C（Q），规模与收益的函数为T=T（Q）。根据边际收益递减规律，当Q增加时，耕地保护的边际成本随之递增，边际收益也随之递减，即MC=dC/dQ＞0，MT=dT/dQ＜0。耕地保护带来的净收益R为总收益-总成本，即R=T-C=T（Q）-C（Q）。不考虑完全市场外因素，实现利润最大化的条件为边际收益等于边际成本［4］，那么耕地保护规模要达到社会最优水平，只有当且仅当社会中MC=MT、dT/dQ-dC/dQ=0、dR/dQ=0时才可以满足。

从市场主体行为来看，假设市场主体都是“理性经济人”，行为目标为利益最大化。假设社会中利益体为n个，则个人耕地保护收益为Tn，即社会总收益T的份额，个人成本为Cn，个人耕地保护的净收益Rn=Tn-Cn，可知社会中利益体n的耕地保护最优水平由MC与MT所决定，即dRn/dQ=0，dTn/dQ=dCn/dQ。而现在存在“理性经济人”的耕地保护行为都有偏离社会最优的倾向，即都想趋利避害，但各利益体在社会中的实力或支配能力不一样，使共同的社会成本得不到各利益体的均匀承担，则会出现某些Rn＜0，使得市场主体单独的耕地保护行动失去积极性。如果社会和政府出于公平对市场主体进行调控，在耕地保护行动中对相关成员施加惩罚和奖励的措施，以此来对成本收益函数进行调整，则将耕地保护行为中符合社会利益的奖励a，违背社会利益的惩罚b，a、b亦为耕地保护规模的函数，从而使个人的净收益变为Rn=（Tn+a）-（Cn+b）。此时个人耕地保护的最优水平由dTn/dQ+da/dQ=dC/dQ+db/dQ决定。由此可均衡调节社会中耕地保护的收益，实现利益均等，因此，耕地保护必须优化社会各方在此经济活动中的成本收益函数，使其在耕地保护中经济行为符合社会最优水平。

2.2 耕地保护的博弈分析

耕地保护是市场主体实施的具体行为，理性上是以中央政府、地方政府、非农企业、农民等经济社会地位不同的行为主体为成员，从自身利益出发做出的选择［5］。由于在实际行动中各成员的成本和收益差异巨大，导致耕地保护的行为和价值观差异明显。

2.2.1 中央政府。中央政府在耕地保护中要支付成本。因为中央政府为耕地保护制定法规条例、执行和监督政策的实施、对国家土地进行规划管制等均需要支付直接成本。划定基本农田保护区、实行土地用途管制、限制耕地非农化等措施具有长效性，实际上降低了土地作为稀缺资源的经济收益，也限制了远高于农业产值的非农产业发展，这其中的成本表现为中央政府对土地收益的损失和对产业税收的减少。当然，中央政府积极的耕地保护行为也会获得巨大的收益。首先，中央政府积极的耕地保护行为对农业生产的保护效果是显著的，可获得长期收益，中央政府所面临的粮食安全压力、社会安定压力相比耕地保护成本是较小的。其次，耕地的农业感应度极强。农业是国民经济发展的基础，因此，为了促进社会经济发展，中央政府会把耕地视为巩固政权、赢得人民支持和信任的一个重要方面而表现出强烈的保护意愿。加之我国人多地少，高质量耕地少，后备资源不足，我国政府很早就把耕地保护作为基本国策。

2.2.2 地方政府。我国各级地方政府在土地管理与耕地保护中充当双重角色。根据我国《中华人民共和国土地管理法》，地方政府履行的土地管理职能是由中央政府通过委托方式把土地管理权限和耕地保护责任下放给各级地方政府。地方政府是耕地保护的执行者，在耕地保护中的作用更大。各级地方政府一方面在上级领导下要执行中央政策，耗费地方财务来支付耕地资源核查、耕地保护计划实施等事务成本；另一方面因为耕地保护收益低下，也会产生限制非农化的经济产值损失，所以其承受的保护耕地成本压力较大。为了发展经济，中央会扩大地方政府自主权，从而各地区政府又扮演市场主体成为理性经济人，具有追求自身利益最大化的倾向。由于各地方政府耕地保护的经济利益较低，在利益机制的驱动下他们会尽量减少耕地保护成本，实现地区经济利益最大化，从而把市场的土地资源配置到边际收益率最高的区域、产业和部门。加之目前区域经济竞争十分激烈，工业化、城镇化加速，地方政府也面临发展地方经济和保护耕地的双重压力。在此背景下，地方政府会尽力扩大非农业产值，反而会表现出土地非农化的积极性。

2.2.3 非农企业。非农企业一般在社会中比前两者支配能力小，其经济活动的主要目标是利润最大化。耕地保护作为外部性较强的具体行为，非农企业关注的是其带来的收益，由于市场中企业数目众多，其在策略博弈中存在较强的“搭便车”心理，利润最大化的市场本质使其缺乏耕地保护积极性。在我国社会经济高速发展的今天，工业化、城市化及经济产值成为社会关注的重点，地方各级政府都把政策倾向于能实现地区经济增长的部门和企业，从而使非农企业的经济利益与地方政府经济实力趋向一致。在这种利益格局下，使得非农企业在耕地保护中不仅意识淡薄，而且缺乏激励机制，行为更加倾向本质化。

2.2.4 农民。农民作为土地的直接经营者，是社会经济实力较弱的成员，土地政策对他们的影响巨大。“土为农之本”，耕地是农民极为重要的生产资料，耕地保护对于他们是可以带来直接收益的，而且在制度规范下农民保护耕地的直接成本较低，显然他们具有较强的耕地保护内在动力。农民在社会中生产的是关系国计民生的初级产品，尽管农业比较利益低下，农民在耕地上的收入不如从事非农产业，但是在我国持有耕地依然是农民的生存保障，因为把耕地置换为非农产业得不到地方政府或非农企业的全额补偿，即对社会成本的全额支付，农民可能失去长远保障，而这种保障功能长期内比其经济功能更重要。从这方面来看，农民履行耕地保护保障着国家社会的稳定，与中央政府的目标一致，因此，农民的积极性通过政策与中央政府联系在一起。

3 耕地保护的外部影响分析

经济学家马歇尔在研究产业扩张中提出了外部影响的概念，后来经济学家逐步深化拓展，美国经济学家萨谬尔森认为外部性就是一个经济当事人的行为影响他人的福利，却未由货币形式或市场机制表现出来，福利经济学家庇古将其细分为外部经济和外部不经济［4］。外部经济指的是在此行动中产生的个人收益或社会收益高于所付出的成本，反之则为外部不经济。

3.1 耕地保护的外部经济效益

古典经济学家威廉·配第曾说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”耕地资源的经济产出功能是极为巨大的，而其社会承载功能和生态服务功能也是无法取代的，耕地保护的实施所带来的外部经济效益体现在全社会发展中，其额外效益得到了全社会成员的分享。一是基本粮食安全保障功能。粮食安全是全人类的共同问题，解决好这个问题必须从土地入手，加强耕地资源保护是保障全人类生存与发展的关键，尽管耕地保护效益没有直接在农业产值高增长和农产品价格中得到体现，但这种经济效益更广泛、更久远地体现于全社会。二是社会保障功能。耕地保护不仅为广大的农业人口提供生活保障，更为城市、非农产业提供物资保障。耕地保护较直接地作用在农业地位的巩固上，虽然农业产值占比逐步下降，但其始终占据着基础地位。耕地资源是农业的承载体，承担了生产资料和社会保障的双重功能，实施好耕地保护政策，可以使第一产业得以良好发展，提高其在经济产业链条中的感应系数，促进第二、第三产业健康发展。三是生态服务功能。耕地是生物生存的载体，是生态系统的基本要素，维持着生物的多样性，发挥着保持生态平衡的功能，只有有效地保护耕地才能维持世界生物的多样性和生态系统平衡。耕地的这种自然属性也正使其具备了景观经济效益，农地、草原、森林都是具有观赏、休闲价值的景观资源，将其合理布局，创造人们所需的旅游、休闲场所，将会带来巨大的经济效益。

3.2 耕地保护的外部不经济

耕地保护的外部不经济主要产生在社会成员的收益均衡上。虽然从全社会福利角度来看耕地保护带来的经济、社会、生态效益是整个社会所享用，但是难以直接体现到农地使用者和保护者身上，这种不能直接以经济货币形式或市场配置来体现的公共收益没有短期内弥补耕地保护者所付出的成本。耕地保护维持了低水平效益，限制高收益产业发展。耕地生产粮食的农业利润是无法与工业化、城市化或产业结构调整所带来的产值、利润相比的，这给保护主体产生了高昂的机会成本和代理成本，进而转化为经济发展的社会成本。而耕地资源因工业化、城市化在不断减少，其补偿应从工业化和城市化中的利润得来，作为非农化企业开发商也不愿支付这种社会成本，在利益追逐中他们反而放弃耕地保护，私自进行用途转变，导致耕地保护政策打折、失效。

3.3 耕地保护外部性问题的解决对策

首先，健全我国土地制度，加快推进耕地所有权、承包权、经营权“三权”分置乃至更为明晰的产权多元化，可基于耕地生态价值及发展权价值来对耕地保护进行合理补偿［6］，切实保障各利益体在耕地使用上的权益。其次，政府要加强对土地的宏观调控，深化国民收入再分配，提高农业补贴、价格支持，把耕地保护的外部效应内部化，可对耕地保护过程中边际个人收益低于边际社会收益的部门加大补贴或奖励力度，对边际个人成本低于边际社会成本的部门实施征税。最后，政府在国土空间规划实施中加强耕地保护，对耕地总量、质量和分布深入调查，建立起社会主义市场经济条件下的耕地价值核算体系，完善土地市场交易程序，把耕地的市场价值细化，多元化地实现土地价值收益，从而减少耕地保护外部性的负面效应。