魏雪纯 李昊龙 霰紫琪

（中国农业大学烟台研究院，山东 烟台 264670）

近年来，一些地方的工商企业和个人借建设农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违规建设非农设施，严重冲击了耕地红线。为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，2018年8月自然资源部、农业农村部联合部署在全国开展“大棚房”问题专项整治行动，并于2018年9月印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，“大棚房”问题专项整治行动开始实施，引起了广泛关注［1］。

然而，“大棚房”问题存在已久，其“劣根性”注定了在整改过程中会涌现许多问题。如何扎实有效推进“大棚房”整治工作全面进行、防止“大棚房”问题死灰复燃；如何协调产业融合发展与传统种植农业的关系，在严守耕地红线的同时促进乡村三产融合发展、促进农民增收，都是需要研究的问题。

1 青州市何官镇“大棚房”整治概况

1.1 总体整治情况

近年来，山东省青州市何官镇存在一些大棚违法用地、违规违建现象。青州市“大棚房”问题整治行动于2018年9月开始，2019年2月底完成，3月国家开始验收，4月国家已验收完成。目前，青州市何官镇“大棚房”整治处于后续监管、建立长效机制以防止问题反弹的阶段。

“大棚房”整治行动对地方财政没有影响，也无相关补助。该问题涉及的都是违建非法行为，与地方没有税务关系，所得也都是个人违法所得。因此，违建无补助，不影响地方财政。

1.2 “大棚房”分类整改情况

“大棚房”整治问题主要包括三大类：一是在农业园区内非法占用耕地或直接在耕地上违建住宅、饭店、宾馆等非农设施；二是在农业大棚中违法占用耕地建房；三是建设农业大棚看护房面积严重超标，甚至存在改变土地性质及用途进行住宅性质开发的行为。第一类、第二类问题属于改变土地性质和土地用途的严重违法违规行为，必须作为严厉打击整治的重点问题，以保护我国耕地及基本农田不被非法占用。对于第三类问题，对符合相关规定用于农业生产但面积超标准的设施，要对其面积予以规范纠正；对改变土地性质、用途的开发，要严厉拆除整治，退房还地［2］。

通过实地考察、走访，结合当地国土部门提供的相关资料得出，第一类“大棚房”整治问题主要是何官镇部分农户将生态园的接待中心、饭店及一些民宿的非农设施直接建设在农业园区的耕地上，在农业示范园内建设小房子，并且没有办理任何合法手续。当地政府对此的解决措施是直接拆除复耕。

第二类“大棚房”整治问题主要是何官镇部分农户将农业大棚直接改为饭店、在农业大棚内建设小房子。当地政府对此的解决措施是直接拆除复耕，并且恢复大棚原貌及功能。

第三类“大棚房”整治问题主要是果蔬示范园内建立的看护房面积较大、占地面积超过22.5m2。其并不只是一个简易的看护房，而是一个可以吃饭、住宿、休闲的建筑。根据国家相关政策规定，大棚可以配建简易看护房，用作存放农具和临时休息的场所，但对“简易”却没有做具体明确的规定，因此，导致部分开发商钻政策法律空子、打政策擦边球。山东省明确表示省内农业大棚看护房的面积标准是单层建筑、占地面积不超过22.5m2。何官镇农业大棚看护房建设面积明显超标，并且存在改变土地性质及用途进行住宅性质开发的行为。对于该类情况，当地政府要求将大棚内看护房面积规范调整至22.5m2以内，并且对于两层以上建筑改建为单层建筑；对于改变土地性质、用途的开发行为，要严厉拆除整治，退房还地。

1.3 不同主体对整改的态度

1.3.1 政府。当地政府按照全国“大棚房”问题专项整治行动严格推进落实视频会议部署，压实属地责任，落实“大棚房”整治各项措施，鼓励采取综合措施恢复耕地原貌。

1.3.2 农户及购买者。在活动整改初期，当地农户及购买者对“大棚房”整治行动不理解。一方面，由于缺乏对国家相关政策的了解，不清楚建设“大棚房”的行为是违法行为；另一方面，拆除“大棚房”在一定程度上会减少他们的收入。

首先，通过TCAD器件仿真提取出SPAD器件的阳极电流IA和光子等效电流IS，计算出量子效率η(λ)：

在活动整改后期，当地政府和相关工作人员进行宣传讲解，农户及购买者逐步理解国家政策，并配合当地政府及相关执法队的工作，进行“大棚房”的拆除及拆后土地复垦工作。另外，由于监督机制的作用，部分“钉子农户”及存在侥幸心理的农户、购买者等不敢再进行违建。

2 青州市何官镇“大棚房”整治存在的困难

2.1 农户思想认识不足

在整治初期，个别农户思想认识不足，主要表现为农户或个体经营者对政策不理解和不支持，在利益驱使下对清理整治工作存在消极应付、等待观望的思想倾向，没有深刻认识到其危害性，仅看到其所带来的短期利益。

一方面，部分农户认为通过种植粮食所获得的收入较低，而且需要承担一定的不确定风险，如旱涝灾害等。而通过出售或出租部分农业用地给一些购买者，不仅不需要投入生产要素，而且能获得高收入。另一方面，建设“大棚房”中一些附属设施的建设收益远远高于农产品的价值。相比之下，建设“大棚房”所带来的收益远大于所付出的成本。

2.2 “大棚房”卫星图斑辨认存在困难

有些“大棚房”卫星图斑难以辨认，不能明确是否为“大棚房”。一方面，相关部门会根据数据库耕地卫星图斑，采取图像对比的方式标出疑似农业园区，逐一进行识别，核查出疑似违法图斑，导致排查工作量增大；另一方面，在核查过程中会遗漏部分违规大棚建筑等。

3 青州市何官镇“大棚房”问题后期整治策略

3.1 整治行动后续监管

目前，青州市“大棚房”问题整治行动处于后续监管、建立长效机制以防止问题反弹的阶段。为防止“大棚房”问题死灰复燃，最重要的就是构建“大棚房”问题长效监管机制［3］。

3.1.1 做好民众思想工作，加大政策解读及宣传力度。耕地是保障粮食安全的底线，因此，要实行最严格的耕地保护制度，把关系我国十几亿人吃饭问题的耕地保护好。鉴于此，需要让民众了解“大棚房”整治专项行动是一个全国性行动，不容妥协。同时，在“大棚房”整治工作开展过程中，部分群众对耕地保护制度、设施农用地管理办法等法律法规理解模糊，因此，相关工作人员需做好政策解读和舆论引导工作，加强宣传农业相关政策、农村土地管理办法等，加强政策性指导。

3.1.2 完善管理制度，构建多层次监管体系。各级政府应结合当地实际情况，综合运用“互联网+”、大数据等技术手段，加强设施大棚等的精细化管理；建立完善的违法建设治理工作指挥协调机制，将监管责任压实到各县（市、区）政府、乡镇、村等各部门负责人，明确责任主体；组建专门队伍，形成网格化巡查机制，对各乡镇进行实地考察、定期巡查，每年至少开展一次复查专项行动，验收组及时验收复查情况，将整治到位的项目及时上报国家，确保工作扎实推进。

3.1.4 结合实际进行帮扶，促进农村三产融合。“大棚房”整治行动在一定程度会对农民创收产生影响，因此，除严厉打击整治外，对于农户要实施相应的帮扶政策，让农户受惠其中，助推整治工作有效顺利进行［4］。同时，地方政府需根据乡村振兴战略的实施需要，制定完善的农村一二三产融合发展、乡村产业振兴和设施农业发展等方面的用地政策和管理办法；合理合法引导工商资本和社会资本投入农业，使乡村投资进入良性循环。

3.2 农民增收问题

对于已开展的“大棚房”整治活动，整改范围只是农户农业园区的很小一部分，违规用地外的农业园区不会受到影响，因此，不会影响被整改农户的整体收入。而通过违建的方式开展商业活动的行为会被依法取缔，导致农户收入减少。国家允许农民谋利增收，但其重要前提是增收方式和渠道必须在法律法规允许的范围内。

通过此次“大棚房”专项整治行动，应看到土地利用方式亟待转变，促进农村一二三产融合发展亟待破题［4］。近年来，对于农村新产业新业态的涌现、土地利用的冲突与矛盾、现代农业的发展需求以及一系列农民的发展需求等，需要对土地利用方式进行转变，以促进农村一二三产融合发展以及农户创收模式日趋多样化。

3.2.1 转变传统种植方式。近年来，农民经营模式已逐渐发生改变。以青州市何官镇为例，从农作物种植方面来看，过去农民单一地大规模种植粮食作物，如今已转变为种植一些高效经济作物，如樱桃、草莓、蓝莓、圣女果和花卉等。

3.2.2 发展休闲农业，建立农业示范园。鼓励农户不断发展休闲农业，进行有机蔬菜种植，发展田园综合体等复合功能的涉农业态，推进农业、展销、旅游等复合功能的一二三产融合项目发展，以及建立休闲观光园区、蔬菜示范园区、产业融合园区、高科技和高效农业示范园等农业园区，促进休闲农业繁荣发展。

3.2.3 国家出台相关政策进行扶持。国家应及时研究出台相关政策和标准，相关部委应密切配合，加强政策支持和供给。因地制宜支持各地设施农业等新产业、新业态走向实践，推动涉农业态发展、引导一二三产融合项目和一些农业园区发展，指导农业经营主体规范发展［5］。

4 结语

“大棚房”建设本质上属于违法占用耕地行为，“大棚房”问题整改行动必须贯彻到底。目前，各地“大棚房”问题整改已处于后续监管、建立长效机制以防止问题反弹的阶段，最重要的就是做好后期监管，严守耕地红线的同时促进农村三产融合和农民创收。总之，在整改过程中，农户、购买者、政府等都起着至关重要的作用，要想解决当前存在的问题、处理好农村发展与耕地保护的关系、促进产业融合和农民创收，不仅需要各主体共同努力，而且需要立足当地实际，从而实现当地可持续发展。