吕振江

（新巴尔虎右旗升阳升环境卫生服务有限责任公司，内蒙古 呼和浩特 021300）

近年来，随着环卫城乡一体化不断改革推进，PPP模式在环卫行业应用越来越广，国家鼓励私营企业、民营企业参与公共基础设施的建设，企业和政府部门建立风险共担，利益共享，资源共享的合作关系。服务于“稳增长”和“促投资”的要求，政府与社会投资人合作，盘活环卫设备设施的存量资产，充分吸收社会资本投资运营，按照服务效果支付服务费用的方式，社会投资不断加大使运行能力提升，特别是在引入PPP模式之后，环卫企业更加注重服务效率，在道路清洁、环卫建设当中都能够实现市场化运作，这种转换符合政策引导，能够促进城市化发展，推动环卫管理体制完善，环卫建设当中引入PPP模式具有积极作用。PPP模式实现了环卫管理一体化，使环卫资产更加丰富，通过对社会资源进行的调节，解决了环卫资金难题。政府、社会等都相应地承担着各自的风险，获取到相对的利益，并且通过风险成本的管理，实现了合理的风险分担，这与传统相比具有较大的进步意义。

但是，环卫企业即便是引入了PPP模式，依然存在着一定的问题，主要体现在：

1.合同签订程序繁复，影响因素众多，施行难度大

政府在选择私营企业合作时，对于此类服务型PPP项目，要针对企业能力进行方式的选择，或者是针对企业实力对能否完成目标进行判断，在竞争方式的选择上要突出资本运作能力和运行管理水平，这是社会资本的引入的关键，只有通过复杂的审查才能够选择合适的企业。审查完成之后，双方就要针对项目工程实际情况开展交流，对实施过程中的问题进行确认，保障实施细则的详细，根据签订的合同完成后续工作。PPP项目要长期开展，需要双方企业共同承担责任和义务，保障有效的利益分配，存在的差异会涉及到不同部门，同时存在交易结构，立项审批手续对应较为复杂等问题。因此，需要耗费大量的时间，影响项目工作的顺利开展。所以，需要对入库手续进一步简化，降低施行难度。

2.环卫领域PPP模式下公私双方（政府方、社会资本方）目的不一致

随着城市化的不断发展，政府在基础设施建设上持续加大投入，公共事业积极开展，其主要的目的就是为了能够提升人们的生活质量，保障城市建设符合人们的需求。企业在参与的PPP环卫建设当中主要目的就是为了能够获取到高额利益。特别是随着环卫工程建设持续开展，无论是政府还是企业都在逐步地向目标前进，这就导致双方由于目标等的不同出现相应的争议，PPP环卫建设不能够正常的进行。PPP模式的应用能够提升环卫市场建设的服务效率，使成本得到有效地控制，但是企业存在趋利性，只有在保障利润的前提下才能够更好地进行服务，如果利润不能够达到预期效果，就会出现服务质量下降的情况，甚至通过裁员、降低投入等方式保障自身利益。环卫项目入场后采取减员缩编不按照合同配备充足的保洁人员、减少车辆作业频率，机械化覆盖率跟不上，加大单位面积人员保洁强度、旧设备代替新设备、降低保洁人员的福利等措施降成本，已经成为环卫企业的常态。

3.实现契约双方地位不平等，严重违背市场规律

政府是PPP环卫一体化模式的发起者和主导者，而私营企业处于雇佣地位，受政府调控，社会资本处于弱势地位导致了不同程度的认知错误，最为关键的就是PPP环卫一体化建设更多地强调社会义务，往往忽视的了现有利益，严重地违背了企业发展的基本目的，不能够保障企业获取到相应的报酬，所有工作都违背了市场规律，企业在运营过程中恶性循环。

4.PPP环卫一体化模式下合理的价格机制没有形成

PPP环卫市场由于发展时间较短的引导，导致实施并不稳定，政府部门对于环卫市场在价格设定的指导上无法做出有效的调控，定价并不合理，甚至出现片面追求低价，严重地扰乱了环卫市场的快速发展。健康的价格体系合理的产品和服务计价机制尚未形成。只有在健康合理的价格体系当中才能够维持环卫市场的发展，价格与价值要相等，也就是政府在投入的资金当中要保证相应的环卫质量与成本。但是，企业基于成本进行运营势必要减员增效、车辆作业偷工减料等，不会对相关政府部门想要快速完成的政绩负责。总之，基于成本兑付的服务费机制不能有效地激发企业自身动力，企业改革自身感觉疲乏无力，甚至数据造假。

5.“事”转“企”过程中在编人员安置问题比较棘手

PPP环卫项目在实施过程当中需要保障工作人员更好地安置，根据当前实施项目成果进行分析，工作人员在安置上主要是通过保障编制不变，并且与企业、原单位等签订协议，但是并不是与工作人员建立直接的雇佣关系。在运营管理当中对工作人员实施考核，并且将考核结果上报到原单位当中，根据考核意见完成归档。所有工作人员的档案都统一到原单位当中进行管理，在符合退休年龄之后，进行退休的办理。通常情况工作人员对这种方式较为接受，在前期实施当中受到的阻力相对较小，并且在整个项目实施的过程当中都会与政府保持联系，能够达到预期的效果，但是中间会存在不确定因素。还有一种方式就是直接进行工作人员身份转换，也就是事业编转换为企业编制，这种方式需要在前期投入大量的思想工作，并且开展积极的动员，充分的保障工作人员的个人利益不受到侵犯。在编制转换的过程当中潜在风险相对较小，能够有效地推动新企业的管理，但是前期的实施难度会非常大，员工接受度较低，存在社会不稳定因素。原有人员如何安置，工资、福利待遇如何保障等都是PPP项目在推行过程中存在的重大问题。

6.固定资产处置方式确定有难度，环卫项目对于现有机械设备资产的处置有歧义

以机械设备为首的固定资产需要重新采购。因此，这种模式在实施当中企业并不能够接受现有机械设备，只有购置全新的设备才能够保障环卫工作效率，提升工作质量。但是能够发现前期投入的资金会增多，相应的服务费用也将会上涨，在客观上也会造成资源的浪费。

接受现有固定资产。在这种模式实施的过程当中，政府属于资产持有方，因此会通过协议的方式与企业签订资产转让，并且根据评估价格完成资产的转让。这种方式能够保障政府进行资金回收，并且在项目边界的界定上更为清晰。但是存在明显的缺点就是，无法保障公共服务的风险能够有效地避让。在资产完成转让之后，相应的设备使用、所有等权利都将会统一到社会资本方面，但是当发生较为突发事件时候企业将会不能够保障服务的持续开展，或者是在企业进行能力评估之后，政府也不能够及时地进行环卫工作的接管，这将会造成巨大的社会问题。并且资产转让过程中需要花费的时间较长，需要通过一系列的操作才能够完成资产转让，这对于企业来说需要投入大量的成本，并不利于后续工作的开展。

7.环卫企业成本控制存在管理意识薄弱和制度不健全以及管理方法不完善，财务职能发挥受局限

许多环卫企业对成本控制管理意识薄弱，企业认为取得了市场就等于取得了收益，特别是民营企业管理者缺少项目运营经验，一般持有“重市场、轻管理”的态度，比较重视市场开发，缺乏成本控制管理意识，项目运营负责人同样对重视项目运营，对成本控制意识也比较薄弱，对成本控制管理还是沿用传统管理模式，没有对企业项目成本控制做出一个整体性，全面性的把控。环卫企业负责公共设备投资、建设、运营以及维护，但是许多环卫企业对于企业成本控制缺少管控制度。环卫企业仍然沿用传统的成本管控模式，对财务部门在成本管控过程中定位不明确，企业认为财务只是简单的会计核算，对项目业务不熟悉，在成本管控过程中只负责数据统计，编制财务分析资料的简单工作；企业认为财务专业性强，对成本控制作用最大，降成本管理全部责任划归财务部门，忽视了项目其他部门、全体员工的作用，导致财务人员在成本管控过程中财务职能发挥受到局限性。

8.环卫领域下PPP模式问题的解决思路

第一，政府应总结过去PPP项目实行的经验，对PPP项目的管理方式、隐性风险机制等进行深度研究，根据相关经验、研究结果以及大量工程实例等作为参考制定具有代表性的PPP项目合同示范文件。实现PPP环卫一体化长期可持续发展，不可避免的涉及到与PPP模式运用相关的政策环境，法律环境，金融环境，信用环境和社会环境等多方面的营造。当环卫项目在进行过程中公私双方出现目的不一致或执行偏差等情况时，应安排专业人员从中协调，及时修正偏差，以免影响项目进度。应做到既不损害社会资本的合法权益，也不影响因发展公共事业、基础设施建设而带来的社会效益。减少政府部门对私营企业内部决策的干预，提高私营企业的调控能力，使项目在专业化管理之下合理有效地进行。

第二，以当地PPP模式引入社会资本、推进环卫作业市场化为契机，加大环卫资金的投入，进一步提升综合管理水平，不断提高城市环卫工作的整体能力，面对在编人员安置和资产处置问题时，合理选择适合项目自身条件的处理方式，保证项目的顺利推进。同时要维护PPP发展的生态平衡，促使相关利益主体、各种影响因素处于一个相对均衡的状态，维持PPP发展良好社会环境最重要的调控策略。从全局角度出发，尽快消除私营企业资本进入政府项目投资领域的障碍。

第三，PPP环卫项目一般具有初始投资大、投资回收期长、利润回报预期低等特点，企业管理者应该高度控制成本，融入控制管理理念，使企业成本逐步降低，转换控制管理意识，树立统筹性、全局性、整体性的管理意识。引入风险管控、预算管理、完善成本控制管理方法。成本控制管理方法是成本管控的具体手段，制定成本控制方法需要考虑全面，主要结合企业整体实际要求进行设定。同时，充分发挥财务职能作用，让财务部门起到承上启下、监督与服务的作用，财务工作与其他部门都有交集，可以直接或间接向其他部门宣传成本控制理念，构建“以财务部门为主导作用，员工参与”的成本控制模式，调动集体力量，分工协作，共同管理。提升企业财务管理能力，将财务工作从会计核算向财务管理职能方向转化，让财务参与项目运作经营管理，切实做到“业务结合财务”提升财务实战能力和管理能力，更好发挥财务监督与服务作用。