郑怡（宁德市耕地保护中心）

■ 引言

宁德市面海背山，山多地少，农村自然资源禀赋较差、基础设施配套较为薄弱、产业结构合理性有待加强，可耕作地块山高路远、居住点周边无地可用、抱海无为、有策难施，已成为宁德乡村振兴发展的绊脚石。通过大力实施农用地整理、闲弃废地开发、旧村复垦、历史遗留损毁采矿复垦耕地和结合水土流失治理等土地整治新增耕地，利用城乡建设用地增减挂钩和补充耕地指标红利，撑起了乡村振兴“致富杠杆”。土地整治项目从农民最急、最盼、最迫切、最容易见效的田、水、路、村问题入手，强化土地平整和格田设计，优化灌溉与道路等农田设施规划布局，提高农田灌溉保证率和道路通达率，筑牢现代农业高质量发展的根基，为乡村振兴助一臂之力。据统计，“十三五”期间，宁德市实施并验收1347个土地整治项目，总项目规模达23.66万亩，新增耕地4.13万亩，投入资金10.17亿元，建设蓄水池2268座、农用井142口、农用桥涵1461座、灌排渠及管道3668千米、田间道路5061千米，惠及10.15万人，参与土地整治的村农民人均收入年均增加750余元以上，土地整治成为了促进宁德市乡村振兴发展的“脱贫富民产业”。

■ 乡村振兴对土地整治的新诉求

首先，是“生态宜居”诉求。基于国土空间生态规划的统领，以“生态”为基础，全域性、系统性推进土地综合整治，与生态建设的共融共生，保护自然资源，留存乡村特色的自然风貌和人文风情，形成“山海川岛湖林洞”乡村自然风光，望得见山水、记得住乡愁。其次，是“产业兴旺”诉求。土地整治要将“产业兴旺”作为实施导向，充分运用“土地整治+”理念，结合“生态、农业、旅游、文化”四大特色，做优、做强一、二、三产业大融合。最后，是“生活富裕”诉求。实施土地整治，有效提升农业生产质量，增强农村“造血”功底，使农民从土地增值收益中受益，获得稳定增长的经济收入；引导乡镇、村集体盘活乡村土地资源，持续释放旧村复垦增减挂钩和补充耕地指标红利，增加村财政收入。

■ 升级土地整治的突破口

宁德市土地整治重视土地结构优化与功能提升，充分联动“人、地、业”等因素，以“空间规划、整治模式、红利释放”为突破口，升级土地整治，从而推动乡村振兴发展。

（一）土地整治空间规划有待提升

因农村小农意识比较明显，农村土地流转不畅，导致宁德市农村土地整治普遍存在单项目分散整治现象，空间规划统领不强，未充分考虑空间功能的互补性。例如，很多地区在旧村复垦（农村居民点整治）项目规划中，缺乏农村现状和发展前景、农村劳动力结构与非农化可能性等科学的论证分析，往往进行整村搬迁整治大范围规划，但实际推进效果并不理想，极大降低了规划的指导性、实操性，脱离了乡村地域具体的人地关系。

（二）“土地整治1+N”模式有待优化

近年来，土地整治在乡村振兴发展中的作用日益凸显，湖南、南京等地通过最大限度发挥土地整治综合优势，不断创新“土地整治＋生态建设”“土地整治+休闲农业”等模式，深入挖掘土地整治的组合价值，推动了乡村振兴不断发展。反观宁德市土地整治现况，项目顶层规划设计单一，仍更多局限于工程技术属性，聚焦于增加新增耕地、提高耕地质量、获取指标收益等物质经济层面，甚至将旧村复垦及历史遗留损毁采矿用地复垦耕地等土地整治作为获取建设用地指标的一种手段，缺乏全域性、系统性、实用实效性，部分土地整治项目验收后，耕地抛荒、无人管护、坡度大于25°、水土流失、“非农化”现象仍有存在，归根究底，是对“土地整治1+N”模式还有待进一步优化提升，“土地整治+”的组合效应仍需进一步激发。

（三）土地整治红利释放有待激发

福建省构建了补充耕地指标交易平台，通过省域内有偿调剂实现了耕地指标的优化配置，为“城市反哺农村、工业反哺农业”资金转移创设了渠道，既满足了厦门、福州等经济发达地区对补充耕地指标的使用需求，也为宁德、南平等资源丰富地区乡村振兴实现脱贫攻坚筹集了大量建设资金。但福建省实行了补充耕地指标调剂平台定时自动撮合以及强制交易；同时，规定的指导价（水田15万元/亩）和限价（旱地5万元/亩、产能1万元/亩·百公斤）的标准，与国家制定的跨省域补充耕地调剂标准（以旱地为例，国家标准为10万元/亩）存在近1倍的差距，避免了指标囤积，有效解决了重点建设项目用地指标问题，但也一定程度上影响了市场供求平衡、公平自主竞争以及经济杠杆的有效调节，对指标供应方通过实施土地整治新增耕地的积极性造成了一定影响，未能充分发挥资金与资源区域间有偿帮扶作用，土地整治新增耕地指标红利释放还有待进一步加强。

■ 土地整治推动乡村振兴的对策建议

近年来，宁德市农业发展形势较好，2019年农林渔牧总产值560.16亿元，位居福建省第二位，具有良好的农业资源优势。宁德市要以土地整治为平台基础，不断拓宽全域土地综合整治思路，念好农业产业“山海田经”。

（一）空间规划统领，促进乡村振兴人地和谐

乡村振兴视野下，土地整治要建立强化国土空间规划的顶层设计和体制保障,重塑价值取向，探索将土地整治纳入村庄规划体系，保证农村自然资源、基础设施、产业布局等要素的良性协调发展；科学认识城乡关系和乡村地域功能，以人地和谐、人居满意为目标，统筹城乡资源、资产以及资本，协同建设农村基础设施与城乡公共设施，将财政资金更多地投入农村，吸纳更多的民间资金投向农业领域，培育和发展农村优质产业项目，全面改善农村风貌和农业基础，改变农村无序发展现象，着力打造“山为骨、水为脉、田为魂”的田园综合体，呈现乡村生态田园新景观。

（二）全域综合整治，筑牢乡村振兴产业基础

土地整治要以宁德市得天独厚的农林渔牧资源及山海旅游资源为依托，以提升农业综合效益为目的，充分挖掘其组合价值，融合农田、三农、旅游等农村发展要素，创新多样化整治模式，组织和实施土地综合整治，全域优化乡村农业、生态、建设空间等布局，大力建设宁德农业特色产业，打造宁德“茶乡、菌都、药城、水产和果蔬林竹”大市，实现“一县一特色、一乡一品牌”，实现“自然风光宜人，村庄环境宜居，农林结合宜游，百姓门口宜业，集体经济宜收”总目标，形成全域土地综合整治工作新格局。

（三）红利持续释放，拓宽乡村振兴增收渠道

要持续健全土地整治机制建设，拓展新视角、培育新动能，向省级建议搭建土地资源优化配置平台与有偿帮扶机制，取消补充耕地指标交易限价及指导价，取消强制交易，力争将通过大力实施农用地整理、废弃闲地开发、旧村复垦、历史遗留损毁采矿复垦耕地和结合水土流失治理等土地整治新增耕地指标纳入国家统筹范围，以经济杠杆调动耕地指标资源的有效配置，放大指标调剂获益；加强土地整治增值利益分配的总体设计，项目整治实施后的土地利用及其经济收益真正为当地农民所享受、有稳定的经营性收入；引导社会资本、金融资本进入土地整治等现代农业领域，使土地流转增值收益主要为农民所获得，铺就乡村振兴发展之路。

■ 结论

乡村振兴是一个综合复杂的课题，传统的农村土地整治模式单一、理念滞后等问题凸显,亟需围绕“以人为本”，因地制宜研究探索符合宁德特色的土地整治模式和路径，运用城乡统筹的设计视角，挖掘土地整治蕴含的社会和经济的多重组合价值，加强空心村、低效未利用地以及废弃园地和残次林地的再开发利用，利用旧村复垦增减挂钩和补充耕地指标红利，实现乡村振兴“人、地、业”和谐兴旺的核心目标。