文_杨 振 韩 磊

（作者分别系中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授；中国社会科学院农村发展研究所副研究员）

（责任编辑 胡秀荣）

增强产业链供应链自主可控能力，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链，是建设现代产业体系、构建新发展格局的关键举措。准确认识产业链供应链自主可控的内涵，顺应国际分工新趋势下全球产业链供应链演变趋势，认清我国参与国际分工体系面临的现实挑战，才能在政策设计上做到“有的放矢”，切实增强产业链供应链的自主可控能力。

一、国际分工体系下的产业链供应链及其演进趋势

产业链和供应链，从本质上看是产业内上下游企业的某种经济联系。近几年，产业链供应链稳定性成为全球关注焦点，在全世界范围内利用分工体系不再像之前一样便利可靠，强化了全世界对产业链供应链稳定性的担忧。

（一）产业链供应链自主可控的内涵

改革开放以来，我国经济发展呈现明显的出口导向和外向型特征，这种模式和导向对快速提升我国经济实力发挥了重要作用，但这种模式下，价值链高附加值环节以及产业链供应链的关键环节，被发达国家牢牢占据和控制。特别是新冠肺炎疫情在全球暴发，使得原本就已经贸易摩擦频现的全球产业供应体系变得更加脆弱，加之一些经济体开始放弃自由贸易政策，转而实施保护主义和单边主义政策。确保产业链供应链自主可控，无疑具有全局性的战略意义。

那么，什么是产业链供应链自主可控？认识这个问题，可以从中央提出构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系这个目标导向来理解。增强产业链供应链自主可控能力，至少要实现产业创新、安全可控、供求均衡、区域协同、组织灵活等目标，在关键时刻还可以做到自我循环，确保在极端情况下经济正常运转。产业链供应链自主可控，具体可以从两个方面来理解。一方面，从整体来看，产业是否具有自主创新能力，能否实现科技自立自强，这是“自主”的题中应有之义；另一方面，在关键领域关键环节关键核心技术等方面，在多大程度上被我国之外的市场主体“卡脖子”，有无可以引领产业发展的“独门绝技”，这些是实现“可控”的关键。

（二）全球产业链供应链演进新趋势

虽然一些西方国家出现逆全球化趋势，但全球经济不会因此呈现“去中国化”趋势。要警惕的是，全球产业链供应链可能正面临区域性重组，国际分工体系将出现一些新的趋势性规律。

一是国际分工体系的形成可能从效率导向转为稳定导向。分工改进效率，是国际贸易理论的经典结论。国际分工体系下，各国可以发挥自己的资源禀赋优势、比较优势乃至大规模市场优势，专业从事某一产品、某一环节的生产，然后通过交易改善双方福利。这个分工逻辑，无疑是基于市场效率导向的，而效率的实现有一个重要前提，就是参与国际贸易的各国要保持一定的市场开放性。贸易受阻，比较优势自然不会释放。参与国际分工体系的国家，一旦开始构筑并提高各种形式的贸易壁垒，经济效率就不一定是最优的贸易导向。在考虑经济效率的同时，保障产业链供应链稳定性，保障国内产业安全，稳定导向将成为一个可供选择的次优策略。二是产品纵向国际分工可能出现逆流趋势。一般来看，产品内纵向分工会分散在不同资源禀赋的国家，产业链的不同附加值环节分散在不同的国家。但如果国际市场的交易成本高，交易的可靠性减弱，一国将会选择把更多生产环节在内部组织生产，而不再是仅仅靠国际市场来协调生产。原来分散在不同国家生产的一些环节，可能重新被组织到一个国家（区域）内，产品纵向分工趋于变短。把产业链诸多环节集中到一个组织内部而不是利用外部市场，虽然会出现技术上的“规模不经济”，但由于跨国（区域）利用市场机制的成本升高，因而这种行为仍然是受约束条件下的“规模经济”。同时，这也更加能够使得产业链供应链自主可控。三是生产分工可能更加具有地理集聚性。由于全球贸易在一定程度上因为贸易保护、单边主义受阻，原来分散在各个国家的不同生产环节，可能会由于新的双边和多边协议建立，重新出现地理集聚现象。在一定区域内，围绕特定产业链，形成集群式的发展，产品内分工的产业链集聚化将会成为新趋势。这个特征，对于我国产业链集群式发展以及增强产业链供应链自主可控，有着重要的政策启示。

二、新趋势下我国参与国际分工体系的现实挑战

在国际纵向分工缩短的趋势下，面对产业链供应链自主可控要求，迫切需要构建起“以我为主”的产业链供应链体系，形成区域内分工完善的产业链集群。我国参与新的国际分工体系，还面临一系列现实难题与政策转型挑战。

（一）国际分工体系低端锁定的格局仍待突破

从我国参与全球产业链供应链来看，外资主导中高端产业与低利润环节本土化现象依然存在。我国参与的分工环节科技含量并不高，科技创新的体系并没有完善起来。国内企业主要以利润低的加工贸易环节嵌入世界分工体系，处在“微笑曲线”的底端。同时科技含量低导致市场竞争无序，在国际贸易中以价格作为竞争砝码，价格战引发他国频繁反倾销调查，我国已经连续多年成为遭遇反倾销调查最多的国家。

客观来看，我国中西部地区仍然存在广泛的劳动密集型产业转移空间，只要抓住产业链供应链的高端环节，用好“创新支撑”这个关键，打破外资主导中高端产业与低利润环节本土化格局，有条件在国内形成一个“以我为主”的全产业链条体系。

（二）生产地理集聚要求我国实现产业链集群式发展

这里要求的产业链集群，并不同于传统上意义上的集群发展。传统意义上的产业集群，往往是把一些生产同类型产品企业集中到生产园区，形成各类产业集聚。而新分工趋势下要求的产业链集群，更重要的是，在一个区域的产业链集群内部，形成以分工连接起来的企业集合。

当前，这类产业链集群已经开始在我国东南沿海地区形成，从地方招商引资的模式转换就可以看到这一趋势。以浙江为例，过去地方招商引资时往往会选择同行业企业集中的方式，形成规模效应；当前地方招商引资，地方往往更聚焦招引“头部企业”，搭建一个以掌握关键生产工艺、关键生产环节、关键生产技术为主的企业创新发展平台，再由地方政府和平台共同招引产业链上下游企业，从而形成一种参与“集群外分工”和“集群内分工”的双重模式。整体看，这个产业链集群是国际分工体系的重要组成，产业集群中的企业，以集群的形式参与国际分工体系，形成了有利于创新的环境；而从区域内部看，企业之间也是一种基于产业链条的分工关系，创新平台则对这个产业集群提供了更好的公共服务支撑。

（三）产业链供应链自主可控倒逼产业政策转型

传统产业政策体系主要是政府主导并基于规模导向的。政府主导型的传统产业政策有助于完善工业体系、承接国际分工，短时间实现“赶超型”经济发展。但从产业链供应链自主可控的角度来看，传统产业政策的有效性已开始受到制约。

规模导向的产业政策，往往使得地方政府在政策设计上容易扭曲市场激励。比如在地方竞争的机制下，地方选择利用“免税减税”等各种优惠措施鼓励生产，再加上地方对各类要素投入进行财政补贴，要素和资源投入品总体上呈现系统性低价的资源错配状态。这实际上改变了要素投入品的相对价格，使得原本在市场上无法盈利的供给在补贴和优惠之下变得有利可图，在妨碍公平竞争的同时也扭曲了对企业供应行为的激励。

这样的制度约束，改变了企业的创新行为激励。对企业自身而言，同“企业减少要素资源投入，改变要素资源的投入结构，更多依靠创新发展”的生产模式相比，企业更多采用要素资源品高投入的生产模式，在存在政府补贴背景下可能更具经济理性。在这种情况下，企业接收到要素和资源品市场传递的创新信号，存在一定程度的弱化甚至失真：在市场化要素和资源品价格信号下，企业本来可以感受到市场传递的转型和创新压力，但是在要素和资源品呈现系统性低价状态下，企业转型升级和创新的倒逼机制被明显弱化。

要依靠创新确保产业链供应链自主可控，必须对传统规模导向的政策进行调整，需要强化竞争政策的基础性地位，要从以产业政策为主的支持性政策体系转向以竞争政策为主的规范性政策体系。

三、确保产业链供应链自主可控的政策选择

增强产业链供应链自主可控：短期需要补产业链供应链的短板甚至是断点；中期需要疏通产业链供应链堵点，确保产业链整体安全；长期则要强链，在关键领域催生出更多具有全球竞争力的市场主体。具体政策选择上，需要紧紧盯住产业链供应链关键环节、牢牢抓住企业这个创新主体、大力培育具有竞争力的全球化产业链集群。

（一）解决产业链供应链关键核心技术难题

从创新的实践逻辑看，解决产业链供应链关键核心技术，有两条重要的实现路径：一种是通过市场机制外购蕴含先进技术的产成品或设备，实现被动技术升级；另一种是投入巨资进行自主研发，实现主动技术升级。显然，中国当下的选择是科技自立自强。解决产业链供应链关键核心技术难题，是具有高度不确定性的研发活动，企业到底是选择自主研发还是技术外购，这类微观决策仍然受到当前支持体系的影响，鼓励企业更多选择自主创新需要综合施策。

一是确保企业选择自主创新有内在激励。让企业选择自主创新的制度成本尽可能低于技术外购的制度成本，为企业自主创新提供内在激励而不是外在鼓励。比如，对国内外设备一视同仁地免征增值税，为国内设备提供公平竞争环境。二是从政策设计上更多支持创新过程而非创新结果。比如可以将政策优惠环节从下游创新产品的生产销售，逐步转向上游基础研究和新产品研发环节。建立一套以研发环节和自主创新激励为重点的政策优惠体系。而对创新的结果，则宜更多交由市场机制对其奖励。三是为能够分散创新不确定性的风险资本市场建设提供制度激励。要看到风险资本高利润背后是高度不确定性，对其给予政策支持有助于改善金融供给结构，形成创新支撑的金融服务体系。对投资收益再投入研发项目的，可以考虑返还部分已缴纳的企业所得税，减轻企业创新负担。

（二）激发产业链关键环节市场主体创新力

事实上，在全球产业链关键环节上从事生产的国内市场主体，许多已经具备创新能力，但由于制度体系限制，缺乏创新动力的情况仍然普遍存在。最主要的原因在于：创新带来的社会效益高但是私人收益少，在私人收益和社会收益出现分离的同时，又缺乏相应的制度激励使得私人收益尽可能接近于社会效益。有效率的经济制度将使得个人的经济努力带来的私人收益率尽可能接近社会收益率，激发产业链关键环节市场主体创新力，必须从体制机制上解决这些问题。

第一，公共产品性质的基础理论创新，需要优化国家补贴机制。从创新的资金支撑来看，对基础研发难以进行有效率的市场化定价，许多创新活动缺乏相应的资本补偿机制。具有广泛正外部效应的基础理论创新，理应“受益者付费”，但这类创新由于无法阻止他人“搭便车”而存在收费的困难，不适宜利用市场机制收费。对于这类创新，客观上需要由国家代替广泛的受益者、以财政支付的方式对其进行补偿。第二，可市场化的应用型创新，需矫正激励不相容的制度安排。应用型创新领域的个人收益和社会收益分离，普遍与不相容的激励制度相关。以应用型创新中的发明创造为例，利用部门单位提供的研发条件完成的发明创造属职务发明，其激励规则是由所在部门单位对发明人进行奖励。若企业存在工资总额管制，奖励部分人就要以牺牲其他人为代价，设计实施对创新贡献定价的奖励方案遇到制度性障碍。这类对创新贡献市场化定价的限制，使得发明者缺乏有效渠道合理分享创新的增值收益，创新动力随之弱化。因此，进一步完善科技和技术型人才的激励机制，允许企业更多引入市场化定价的制度安排，改进科技评价体系更科学地评价创新带来的贡献，是矫正应用型创新激励不相容的治本良策。

（三）培育具有竞争力的全球化产业链集群

培育具有竞争力的全球化产业链集群，是增强产业链供应链自主可控的有效途径。产业链集群背后有着特殊的经济含义，支撑同一个产业发展的各类要素集聚，创新才能达到一定“浓度”。党的十九大报告已提出“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”的要求。从全球范围看，产业链集群发展已经进入全方位竞争的新阶段。

培育具有竞争力的全球化产业链集群，关键是要转变产业政策导向，形成“以我为主”的一批优势产业链，通过延伸拓展产业链，逐步占据全球价值链的高端环节，形成产业链新优势。产业链集群发展，要解决好产业链、要素链、创新链、资金链以及人才链等各个方面的协同发展。要发挥大企业引领支撑和中小微企业协作配套作用，围绕产业链部署创新链、围绕创新链培育产业链，推进要素市场化配置体制，减少要素配置扭曲，确保高端要素流向产业链的高端环节，加快要素市场化流动。同时，要大规模降低制度性交易成本，让企业专注于产业链供应链关键环节生产，形成鼓励企业追求价值链高端环节和从事关键技术研发的激励。