张西来

（暨南大学 历史系，广东 广州510632）

1919年12月安庆警察罢岗事件目前学界已有两篇论文提及，①参见杜敏《南京国民政府时期安庆警政研究（1927—1937）》（安徽大学学位论文），张倩倩《吕调元与倪嗣冲矛盾初探——以〈民国日报〉〈申报〉为中心》（《阜阳职业技术学院学报》2018年第1期)。但尚未有专文对这一事件进行详细考察。事实上，此次事件涉及督军、省长、议会、警察厅、民间团体等多方利益主体，以此次警察罢岗为观察点，对于考察北京政府时期省级政治生态、军警冲突与商民生活都具有十分重要的价值，对于从整体上看待那时社会上下之间的相互作用也颇具启发。本文拟以《申报》《新闻报》《时报》《益世报》（天津）《民国日报》《大公报》等报刊对此事的报道为核心史料，经过仔细爬疏、对比，尽力还原时人观感下对此事的见闻和一个真实的历史情景。

一、吕调元与刘道章、倪嗣冲的冲突

吕调元与刘道章、倪嗣冲的冲突缘于安庆警察罢岗，警察罢工又因卫兵购买棉花与摊主纠纷而起。1919年12月5日，安徽省署卫队焦姓卫兵与其兄弟身穿便服在钱牌楼口购买棉花，因购买争秤问题与棉花摊主陶良发产生争执，并殴打陶良发，值岗警察胡元斌、金能文二人见状调解。胡、金二人担心事态扩大，遂欲将陶良发和焦姓兄弟带回警署，以期劝解，但焦姓兄弟态度蛮横，拒绝配合，并将此事告知安徽省省长吕调元次子吕振玙。吕振玙得知后带领卫兵数十人荷枪实弹赶到警署，先将警署屏门捣毁，又打伤守门警察刘国源、巡警杨名铎，后署长徐炎苦苦劝解，却被警卫“掌击两颊”并加殴辱，最后一伙人将巡警何青山带走，为表示抗议还留卫兵一人在警署，将安徽省警署闹得天翻地覆始离去[1]。

警务处处长刘道章得知警署被捣毁后异常愤怒，吕调元为安抚警署，多次寻求与刘商议解决，并立即表示“将伊子严加申斥，即令回籍，并将肇事卫队重责开革，出示晓喻，嗣后如有本署卫队工役在外滋事，准由商民指控，严行惩办”[2]。然而刘道章并不买账，在与吕调元的谈话中要求惩治吕次子，结果两人大闹起来，谈话破裂，不欢而散。随后徐炎以身为警察遭受侮辱为由请求辞职并打算向法庭起诉肇事者，刘道章自称威信受损亦两次请辞。

吕调元自知理亏，见刘道章坚决请辞，便又开始走起了温和路线。首先他寻求省商会会长、统领、省议会议会长、财政厅厅长、高等审检厅厅长等一大批达官名流出面调解；其次他主动向刘、徐两人道歉，又劝解刘道章道：“保卫治安，实所悠赖，刻闻辞职，务乞电留，以重冬防，地方幸甚。”[3]事情的发展却超出吕调元的预料，12月8日夜间12时刘道章乘轮船由安庆前往蚌埠，12月9日安庆城内全体警察集体罢工[3]。

对于此次罢岗事件，时人已有评论：“按卫兵殴警，故属不当，然既以责革矣，警长尤以辞职相要挟，至激成警察全体罢岗，彼安武军围奸女学生之事[3]，重大和啻万倍，乃竟无人过问，呜呼。”[4]事实上，省署卫队殴打警察事件仅仅是此次警察罢岗的导火线，刘道章之所以会授意、鼓动警察罢岗，还要从吕调元、刘道章和安徽省督军倪嗣冲的关系上来考察。

吕调元是安徽太湖人，清末进士，晚清时曾任天津知县、知府，民国后任湖北巡按使、陕西巡按使，袁世凯称帝失败后投靠段祺瑞，任国务院顾问、安福国会参议员[5]。1919年吕调元被任命为安徽省省长，并于2月17日正式上任[6]。根据吕调元的履历可知，吕虽籍贯安徽，但他是一个十足的政客，在安徽并无政治根基。

中央之所以任命吕调元任安徽省长，也有其现实考虑。1918年安徽省第二届议会通过盐斤加价[7]、警备附加、一五加征三项议案后，在皖省引起轩然大波，人民群起反对[8]。周馥、李经羲等众多安徽士绅强烈不满，向中央抗议，多方斡旋，要求撤销议案[9]。吕调元便是安徽士绅中反对最为激烈者，也是其中的领导者之一。在安徽士绅的强烈呼吁下中央财政部决议否定这三件议案，因此安徽省前任省长龚心湛卸任后，中央决定任命吕调元担任安徽省长来处理此事[9]。由此看来，任命吕调元主皖，一定程度上是中央政府意志的体现。这也预示了吕调元来皖主政必然困难重重，将会受皖省各方掣肘颇大。

刘道章是1917年由倪嗣冲背后推动成立的公益维持会的重要成员，是倪系的骨干力量，在安徽有深厚的政治根基。刘在前任省长龚心湛到任前曾担任安徽省护理省长[9]，龚到任几天后又被委任为财政部部长[10]，刘道章自然成为候选省长中为倪嗣冲所最信任的人选。然而中央任命吕调元为省长，刘道章仍然任警务处处长，这使刘心生怨气。吕调元到任后两人合作并不愉快，主要有几点冲突：一是刘道章试图重提盐斤加价案，但因吕调元的强烈反对未能在议会提出；二是安徽学生联合会因福州交涉案大游行，刘道章主张镇压，吕调元反而同意了学生的请求；三是法校张校长反对盐斤加价，刘道章要求撤换校长，吕调元未批准[11]。除公务之争外，据《申报》报道，刘道章与吕振玙争抢情妇也使两人关系进一步恶化[12]。

倪嗣冲才是盐斤加价案的背后推手。此案一旦通过，倪嗣冲每年可增加数百万元军费收入，吕调元的反对直接威胁到倪嗣冲的核心利益。自吕调元到任，两人关系便处于紧张状态。吕调元曾试图与倪嗣冲商定以督军、省长、议会三方的名义公电国务院，撤销安徽省议会通过的盐斤加价案，被倪以军民分治，不便过问的理由断然拒绝。此事后国务院又要求吕调元缓提盐斤加价案，吕调元顺水推舟，亦不肯以省长的名义单独执行此案。倪嗣冲也不甘示弱，以裁兵问题为借口，接连召开军事会议，以调回湖南前线安武军来要挟中央。此时，已有人觉察到省内一场政治风波即将来临，“皖省政局日内必有一大变动，吕省长位置或将以此牺牲亦未可知。”[12]

二、吕调元的去与留

警察罢岗后，安庆城内人心惶惶。为维持社会秩序，由军队、水警和商团暂时维持城内治安，下午安庆军政法商各界开始调停：“治安重要，警察厅应恢复原状，如再有轻视警察之事，当由各界领袖担保”[13]，寻求警察恢复正常工作。吕调元当晚立即召集知县、知事等下属到警厅传令：“各署官长及警士照常服务，如违即究。”[14]在各方共同努力之下，当晚6时安庆全部警察恢复正常工作状态，商民放下心来。

是日，吕调元向国务院致电引咎辞职，同时对于刘道章对自己的刁难，吕亦以刘玩忽职守为由同意刘的辞职，并一起上报国务院。12月12日，国务院总理靳云鹏复电：“警察罢岗所陈办法甚是，刘厅长既已离皖，当交部拟另简”[15]，并“慰留”吕调元[16]。对于警察罢岗，起初倪嗣冲声称“事关行政，省长自有办法”[17]，表现出不干涉的态度，然而当吕调元决定撤掉刘道章后，倪力保刘，12月13日致电中央：“此次省署卫队与皖警卫冲突，刘厅长已来蚌陈明，并经派员密查，确系吕二公子少不更事所致，刘厅长并无失职之处，请中央迅电其回任职。”[18]并派专员赴京为刘运作[19]。12月17日，刘道章回安庆警署，并且倪嗣冲为展现对刘的支持，派其子倪幼丹与皖南镇守使马联甲一同回省城[20]。吕调元多次致电中央，辞意已决，刘道章回任后，吕以二人处事难堪，再次向中央请辞[21]。中央此时已决定同意吕调元辞职，开始酝酿新省长人选[22]。

吕调元上任以来政绩平平，好在还没做出什么明显违反民意的事情。他担任国会议员时已经与安徽士绅建立了良好的关系，因此安徽士绅在此次风潮中给予吕很多支持。政府决定同意吕调元辞职之际，旅津皖人周馥、李经羲、李经芳、余诚格等14人致电中央称“现值皖省水灾，办理非易，一旦准辞，前功尽弃”[23]，向中央请愿，挽留吕留任省长。大总统徐世昌收到电后命靳云鹏“将皖省长事重加审议”[24]。

在此关键时刻安徽省总商会也对吕调元表达声援，致电徐世昌：“吕省长莅皖，庶政俱兴，河筑堤利，商惠民尤，其显著民生正赖修养，商业共戴维持，方在进步之间，忽闻辞职，惶恐殊深，务乞温电慰留，以竟设施而浮众望。”[25]皖商界对吕调元也颇有好感，原因即在于皖商也是极端反对盐斤加价案的，早在1918年皖议会尚在讨论此案时，总商会便明确表示“近接各县商会函电纷驰，佥以穷黎对于盐斤加价之案迫切哀求早日取消”[26]，议会通过此案后总商会还派专员与皖议会接洽，力争利益。

然而事情并没有转机，12月31日内阁会议决定吕调元开去安徽省省长本职，专任督办齐唐煤矿，特任聂宪藩为安徽省长；安徽警务处处长兼警察厅厅长刘道章免职，程炎继任[27]。聂宪藩系清提督聂功廷之子，与倪有世交，且与倪嗣冲谱兄王郅隆有特殊的交情，实际上是倪向北京推荐的人选。程炎是前任水警总厅厅长，由吕调元提名。1920年1月10日吕调元离开安庆，启程回京，绅商各界沿途摆列香案，并于香案上放置一面镜子和一盆水盂，意为“其明如镜，其清如水”[28]。是日聂宪藩由蚌埠抵安庆并为吕调元送行，1月13号正式就任安徽省省长[29]。

三、省议会弹劾省长

安徽省第二届议会实际由倪嗣冲指示倪道烺、刘道章、宁子愚等组织的公益维持会把持，在吕调元去职事件中，安徽省议会发挥了推波助澜的作用，但议会并非完全由倪系控制，皖也有南北之分，此次政争亦波及立法机构。

1919年12月9日警察罢岗当天，议会便有议员提议召开紧急谈话会，会前到场议员既被动员联署弹劾省长，甚至联署名单上还有一些尚在休假的议员的名字[29]。紧急谈话会开始后，江议员提议将谈话会改为正式大会，随后史议员发言陈述弹劾省长案，其主要指责吕调元三点：一为主政以来禁烟不力，二是对议案任意弁髦，三则纵容其子扰害人民，侮辱警察。王议员等则动议“事分缓急，警察罢岗，社会治安受到严重威胁，应先质问省长是否有能力维护社会秩序”。然而，社会治安显然不是公益维持会议员首先关心的问题，经过精密筹划的弹劾省长案当会以起立表决的方式通过。

翌日议会的议事日程中却没有再提及此事，这引起一部分支持吕调元议员的强烈愤慨。议员杨祚廷等人质问议长晋恒履，提出弹劾省长案中诸多程序不合法之处：一、根据《省议会暂行法》第17条规定“省议会对于本省行政长官认有违法行为时，得以出席议员三分之二以上之可决，提出弹劾案，经由内务总长提交国务会议惩办之”，但是此案表决时报告只含糊称“起立多数”，人数是否到达法定的三分之二却不得而知。二、根据《议事细则》第61条规定“凡法律案非经三读，议会不得议决”，而此次弹劾省长案却不经二读三读则堂而皇之地通过了，也不再过问。杨祚廷等29名议员认为晋恒履与赞成弹劾案的议员蔑视法律权威，弹劾结果非法，并致电中央讨公道[30]。结果当天议会支持议案者与反对者之间爆发激烈冲突，近乎拳脚相加。不过，随着中央同意吕调元的辞职和新省长任命的下达，弹劾省长案也就不了了之。

吕调元既离职已定，皖议会部分议员开始筹划起挽刘运动。首先，各公团致电中央和蚌埠称其“平日颇能维持地方治安”[31]，此次警署被毁发动罢岗也是人之常情，请收回成命。其次，议员史维孝则提议以“刘厅长办理警务却有起色，现值长隶交替，冬防吃紧”[32]为原因，以省议会的名义致电中央挽留刘道章，表现出安徽警署非刘不可的态势。另外，安庆很多商铺也公电北京称“刘厅长保商为民，功绩夙著”[33]，请求刘道章继续担任警务处处长，为了展现真实性，这些商铺还加盖商号的戳记，以信誉做担保。虽然皖省各界一再致电请令，中央坚持“省长既动，厅长自亦难以回任”[33]，宣告此次挽刘运动失败。但是仅四个月后，1920年5月刘道章便离开代理安庆道尹的职位，又被调回安徽警务处处长本任[34]。

四、分析与思考

1919年12月由安庆警察罢岗引发的皖省政治风波是北京政府时期安徽社会状态的一个生动缩影。从中我们不仅可以窥探北京政府时期人民真实的生产、生活环境，同时该事件的“蝴蝶效应”引发的一系列政治纠葛又为我们更深入探讨当时社会混乱的渊源提供了绝佳窗口，由此给后人带来的经验教训不能不引起我们的反思。

北京政府时期人民生活在水深火热之中，商民合法的经营活动难以得到政府保障。仅从此次事件来看，钱牌楼出售棉花为生的小商小贩为中国广大生活悲苦、利润低微的下层商人的代表。他们属于社会的弱势群体，本应得到政府的体恤，然而在北京政府时期反而成为士兵敲诈勒索的对象。即便中上层商人也是惨淡经营。倪嗣冲为保持其军阀的实力，不断通过盐斤加价等各种方式剥削皖省人民，这不仅加重了民众的负担，其直接的后果就是导致皖商经营成本的增加。实因政治斗争引起的警察罢岗又使商人的有序经营处于危险境地。上层商界领袖调解于吕调元与刘道章之间，实际上也可视为尽力减轻皖省政局变动对商业经营带来冲击的一种努力。

如此看来，北京政府时期商民希望有一个稳定的社会环境、一个负责任的政府的基本诉求根本不能实现，那么这种种乱象的根源又源自何处？

首先，从行政执行层面看，北京政府时期各级政府权威不足，行政执行效能低下，无法为社会正常运转提供相应保障，警政的缺陷便是很好的例证。警察对于维护社会稳定、保障人民正常生活、促进经济发展具有特殊作用。自1902年袁世凯在天津试办警政开始，经十多年发展，中国近代警察制度发展已趋于成熟。然而民国时期军警冲突屡见不鲜，警政社会功能的发挥亦受到较大制约。

一方面，北京政府时期军人当政，军人的社会地位提高，军队数量急剧扩张。在人民基本生活水平难以得到保障的社会环境下，从军便成了很多人的一种职业选择。这些军人缺乏理想信念，从军往往以谋生为目的，而且自身素质较低，加之又缺乏强有力的纪律约束，使得军人时常成为社会秩序的破坏者。但是在军阀统治下军人享有更高的政治地位和更强硬的后台支撑，警察经常难以对军人的违法犯罪行为进行有效管理，这正是安庆警署被捣毁的原因所在。另一方面，警察掌握武装并且负有维护社会治安的职责，其性质的特殊性往往又使警察成为政客们政治斗争的工具。此次警察罢工正是刘道章出于自身的政治私利发动的，这种非正常形式的警察罢工是对社会秩序的严重扰乱。

其次，超越政府行政能力本身，着眼于北京政府时期整个政治生态的考察，更能明了社会动乱的根由。

中央与地方持续不断的离心力是北京政府挥之不去的梦魇。可以说吕调元来皖主政承担了中央赋予他处理盐斤加价问题的使命，也是徐世昌践行其军民分治设想的实践，吕得到了中央政府的大力支持。但吕调元在来皖后的主政工作中却受本地官员杯葛，难以与下级形成良好的工作配合。在警察罢岗事件后的政争中，中央也试图留住吕调元，但在倪嗣冲的施压之下只能与倪妥协，仅以坚决拒绝刘道章回任给吕一个安慰。可见，即使在北京政府皖系当政情况下，中央行政权力也难以下落到皖省，在其他省份就更是难上加难了。

军阀的独裁统治使省长、省议会形同虚设，“民国”空有其名。北京政府时期地方始终形式上存在督军、省长、议会的三权分立政治结构①北京政府时期安徽省军政首脑和民政首脑名称变化有一过程：1913年军民分治后，军政首脑相继称“都督”“督理军事”“督军”“将军”“总司令”“督办”等，民政首脑先后称“民政长”“巡按使”“省长”。参见王生怀：《民国时期安徽文化与社会研究（1912—1937）》，安徽人民出版社2008年版，第101页。。就安徽省而言，督军倪嗣冲自1913年掌权以来近乎控制了皖省政局的各个方面。吕调元被免职后抱怨道：“督军对于省长呼之而来，挥之而去，原属平常之事。”[35]显然此次吕、倪之争中，倪嗣冲与刘道章上下联手将吕调元赶出了安徽。因督军掌握军权，省长与督军之争中往往以省长失败而告终，有的省长则为督军指定后再由中央任命，完全沦为督军的附庸。倪系掌控着皖议会议员中的多数，在议会试图弹劾吕调元事件中，尽管有一部分议员维护法律权威，坚决抵制，遗憾的是皖省议会在实质上没能摆脱督军控制，保持其自身应有的独立地位。

此外，行政首脑的频繁更迭也加剧了地方社会的动荡不安。吕调元从1919年2月17日就任到1920年1月10离皖赴京，担任省长时间还不足一年，几乎还没有施展拳脚、做出政绩就被迫罢免。1922年2月吕调元被又一次任命为安徽省省长，但仅10个月后便因劣政被驱赶出皖。实际上，这对皖人来说并不稀奇，从1912年4月到1927年3月的15年时间内，安徽省行政长官变更19次，共更换17人次，平均每位行政长官的主政时间大约仅仅只有9个月[36]。如此频繁的行政首脑的变更对于当地的发展是灾难性的，变幻莫测也正是北京政府时期各地政局的显著特征。

透过对此次由警察罢岗引发的省长倒台所反映出的北京政府时期社会乱局原因的剖析，使我们除对生活在那个不幸时代的人们产生深深的理解之同情外，对于当今经济和社会的健康发展也留下许多值得人们谨记的历史教训。

一是在一个健康的社会环境中，权力需要监督和制衡，法治应当高于人治。北洋政府虽然仿效西方建立起一套资产阶级的近代化政治制度，但是在运行过程中却名实不符。其中一重要原因便是北洋官员大都沿袭中国传统社会的人治思维，对法律缺乏敬畏之心。因而近代化的政治制度难以对北洋官员产生应有的监督和约束，造成政局动荡，贪污腐败横行。

二是只有敬畏人民，才能得到人民群众的真心拥护，才能实现社会的长治久安。北洋时代军阀当国，军阀们大多着眼于争夺地盘、扩大自己势力范围，文官则想着投机倒把，升官发财。就皖省而言，不论是倪嗣冲还是吕调元、刘道章，他们都只考虑自己的一己私利，哪有对人民一点敬畏之心？这样的政府站在了人民群众的对立面，必然被人民群众所推翻。

三是实现国家政令统一和拥有一个有权威的中央政府是民族走向复兴的前提。自袁世凯死后，北洋集团分崩离析，国家实际上四分五裂，中央政府难以对全国各地实行有效控制。此后各种政治团体大都致力于国家统一，军民分治、联省自治、好人政府等等，种种方案都失败了。南京国民政府虽然形式上实现国家统一，然而只建立起一个相对弱势的党治国家秩序[37]，一个为各方政治势力所认同的、并实行有效统治的中央政府尚未真正建立起来。