余哲睿，黄维炜，程 玥

(厦门理工学院 影视与传播学院，福建 厦门 361024)

1 引言

日本、德国、美国等国家的实践表明，建设垃圾分类治理制度体系，重在构建政府、市场、社会和公民共同参与、多元共治的治理体系，其重点难点在于如何把政府制定的相关政策切实转化为广大公民的自觉意识和日常行为习惯。厦门市自1999年被列为全国首批实行垃圾分类的8个试点城市，即通过“垃圾分类试点”等举措，逐步推进垃圾分类工作。2017年厦门正式施行《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》，进一步加强垃圾分类法治化、规范化建设。2018～2019年，厦门市连续5个季度在全国46个垃圾分类重点城市督查考评中名列(或并列)第一，不少垃圾分类的“厦门经验”在全国推广实施。截至2019年9月，厦门城区已全部实行垃圾分类，农村垃圾分类覆盖率也达到70%以上。市环卫中心的调查数据显示，全市居民的垃圾分类知晓率达100%，参与率则达到80%以上[1]。自执行垃圾分类工作以来，厦门市就把政策实施的重点放在居民垃圾分类观念的形成和行为习惯的培养上，逐步形成上下联动、多元参与、多元共治的现代垃圾分类治理体系。本文以实地调查获取的第一手资料为基础(1)在项目执行过程中，项目组成员于2019年12月至2020年9月分别到厦门市思明区的上李社区和瑞景小区、湖里区的金安社区与欣悦园小区、集美区的红树康桥小区及后溪镇港头村等8个社区和居民小区进行实地调研，并与厦门市政园林局下属市容环境卫生管理处等主管部门负责人进行采访座谈，了解相关政策执行情况等，收集了10多万字的一手资料。，探讨厦门市在培养居民垃圾分类观念和自觉行为习惯方面探索形成的成功经验，分析其中存在问题、解析其成因，在此基础上提出进一步构建垃圾分类多元参与和多元共治体系的政策建议。

2 厦门居民垃圾分类观念和行为习惯培养的实践经验

垃圾分类能减少环境污染，使社会生活更加美好。厦门市推行垃圾分类至今已有23年，在培养和塑造居民垃圾分类观念和行为习惯方面已经探索形成了一整套较为制度化的具有普适价值和推广复制意义的实践经验，主要包括以下三点。

2.1 以法治化手段促使居民形成垃圾分类意识和行为习惯

实施垃圾分类，首先要依法依规引导广大居民遵守相关政策制度，以法治化手段督促居民形成垃圾分类观念和自觉行为习惯。为此，厦门市专门成立生活垃圾分类工作领导小组办公室，以统筹协调推进相关工作。该领导小组的一个重要职能就是推动制定垃圾分类相关政策法规。截至2019年，厦门市共制定出台了《厦门市餐厨垃圾管理办法》《厦门市大件垃圾管理办法》《厦门市生活垃圾分类和减量工作方案》等16项配套政策制度。其中2017年9月10日正式施行的《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》标志着本市垃圾分类进入新的法治化发展阶段。

2020年9月，厦门市生活垃圾分类工作领导小组办公室编制并印发了《厦门市生活垃圾分类设施设备配置导则(试行)》(以下简称《导则》)，使垃圾分类政策更具可操作性。《导则》规定，生活垃圾分为“可回收物、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾”四类，为方便居民辨认和投放，垃圾桶应按投放类别设置对应的颜色，并在桶身印制醒目的对应类别标志。“玻璃、陶瓷垃圾”要设置专用收集桶进行单独投放，再由环卫部门集中收运。“大件垃圾、建筑装修垃圾、医疗废弃物及绿化废弃物”要进行专项分流处理，不得与生活垃圾混合投放。《导则》还明确规定，凡是城市新建居民住宅区应配套建设不小于15 m2的垃圾分类收集房，现有住宅小区要结合自身情况设置符合卫生标准的垃圾投放点或投放亭，满足居民的垃圾投放需求[2]。这些法规政策的出台，显示厦门在对标日本、德国、美国等发达国家的垃圾分类做法，以更高更严的标准推动垃圾分类政策实施，通过法治化手段促使居民形成垃圾分类意识和自觉行为习惯[3]。

2.2 以多元化举措促进居民养成垃圾分类意识和行为习惯

建构高效的多元化参与政策执行体系，是建设垃圾分类治理体系的一个关键环节。除了综合应用各类传媒手段对广大居民进行垃圾分类知识和政策法规宣传，促使其形成垃圾分类意识。厦门市还特别重视发挥政府部门和各类企事业单位、社区居委会、小区物业委员会、业主委员会和各类社工组织等社会主体的作用，推动他们积极参与到垃圾分类的常态化、制度化治理中，构建多元共治的垃圾分类治理体系。

厦门市实行垃圾分类的一个重要经验是重视政策实施终端的指导、执行与监督。自2019年7月起，厦门市加大垃圾分类的执法督查和处罚力度，对未按规定分类投放垃圾且拒不改正的单位和个人实行处罚。如思明区的前埔北社区、镇海社区在垃圾投放点安装了监控摄像头，各居民小区的垃圾分类巡查员也会佩戴记录仪，与城管执法队员一起，通过定点加巡查进行24 h监拍，从源头取证作为处罚依据。有关部门还采取第三方考评、管理部门暗访和随机检查相结合的方式进行执法，各区每个月都会对垃圾分类工作进行综合排名评比，各单位的垃圾分类工作的完成情况也被纳入年终绩效考评。通过上述举措，使垃圾分类政策能够真正落到实处。

在基层政策落实层面，厦门市督促全市各小区都组建垃圾分类监督员和志愿者队伍，对居民进行垃圾分类宣传教育，并指导他们进行正确的分类与投放。在收运垃圾前还要由专人再次检查，从源头上杜绝垃圾混装问题。集美区的红树康桥小区还积极引导当地台商、台胞贡献志愿力量，把台湾地区具有借鉴意义的垃圾分类实践做法带到小区中。项目组在实地调研中发现，厦门市有关部门把垃圾分类知识纳入全市中小学实践教育课程体系，不但培养下一代形成垃圾分类观念和行为习惯，还达到了以全市70万名中小学学生带动70万个家庭参与垃圾分类政策实施的效果。不少家庭的家长正是通过参与子女的学校垃圾分类实践课程而被引入到践行垃圾分类的行动中。

特别需要指出的是，厦门市不少社区还探索实施智慧垃圾分类监控手段，督促居民遵守垃圾分类规定。如思明区瑞景小区的工作人员向住户发放一种智能垃圾袋。每个智能垃圾袋除了印制“厨余垃圾”或“其他垃圾”类型标识外，还印有特殊的二维码，每户社区居民都有专属的二维码。督导人员通过扫描已投掷垃圾袋上的二维码，就可追溯其源头并精准定责，同时向垃圾处理平台后台传输实时数据。如有小区业主进行了错误的垃圾分类投放，工作人员通过扫描袋身上的二维码就可追踪到相关居民，对其进行行为纠正和宣传教育。

2.3 以自觉化为目标激励居民垃圾分类意识和行为习惯形塑

构建垃圾分类治理体系，要对不同的社会群体采取不同的激励和引导方式，才能形塑出广大居民的自觉行动能力。在这方面，厦门市各单位各小区可谓“各显神通”，以各种正向激励方式引导和吸引居民参与垃圾分类。如思明区上李社区专门设置了厨余垃圾回收驿站，居民把分类好的餐厨垃圾倒入专用发酵箱并撒上菌糠，待积满一箱就可拿到社区的立体菜园兑换成蔬菜，或是置换成蔬菜种子或有机营养土。同时，社区还免费教授种植技术，协助居民把自家阳台、庭院打造成微型“菜园”，这种做法对社区居民尤其是老人和小孩极有吸引力，有效提升了他们参与生活垃圾分类的积极性。在思明区的阳台山社区和瑞景小区，居民在正确分类投放垃圾后可获得积分，达到一定数量就可以找社区工作人员兑换牙膏、肥皂等生活日用品，或是减免午托班、培训班等机构的费用，这些举措都有效促进了居民自觉参与垃圾分类的行为。

3 厦门居民垃圾分类观念和行为习惯培养中存在的问题及成因

尽管厦门市经过20多年的持续不懈的努力，在培养居民垃圾分类观念和自觉行为习惯方面积累了较多的经验，垃圾分类治理体系建设整体处于国内先进水平，但是和国内外先进国家和地区相比，厦门仍存在不少问题，主要表现在有部分市民仍没有形成垃圾分类的自觉意识和行为习惯。具体表现及原因包括以下几个方面。

3.1 垃圾分类政策执行合力和强力不足

法律政策只有赋予权威性和统一性，才能在实践中引导和迫使公民形成遵守的习惯。如美国有些州把乱丢垃圾定位为犯罪行为，在其制定的法律中，乱丢垃圾等杂物属于三级轻罪，可处以罚款、入狱或社区服务[4]。德国政府甚至设有专门的执法队伍对垃圾分类进行执法，并规定各级警察可参与市政管理执法[5]。而我国到目前为止，大都是把垃圾分类定位为道德领域的不良行为习惯，缺乏其他有效的强制执行制度。从厦门的实践来看，一方面，相关政策对垃圾分类工作的主体责任及奖惩机制的规定不够清晰。这就导致社区居民、业主委员会、物业公司、社区居(村)委会、第三方企业、政府等部门和个人的权责关系不清，从而难以对垃圾分类违规主体进行精准追溯和追责。此外，由于缺乏明确且有长效的统一约束力的奖惩机制，导致各区处罚惩戒标准不统一，执法的力度和强度不一致，也影响了政策的执行力和公信力。

另一方面，垃圾分类资金资源供给持续性、稳定性不足。实地调查中有部分社区负责人反映，当前垃圾分类相关资金出现阶段性缩减情形，这点与前期所获得的大量资金投入形成反差，导致部分垃圾分类督查督导工作出现停滞，基层工作人员的热情也有所减退，不利于居民垃圾分类行为习惯的养成和长期保持。反观国内目前对垃圾分类最重视也是投入最大的上海市，仅2017～2018年，就投入200亿元资金用于提升垃圾全程分类体系建设。上海市的垃圾分类实践经验表明，政府保持长期稳定的投入，有助于垃圾分类工作的稳步推进，有利于居民养成良好的垃圾分类行为习惯[6]。

3.2 居民对垃圾分类的重要性认识不足

实地调研还发现，厦门市部分居民在垃圾分类工作中参与度较低，主观能动性不强。究其原因，大致有三点：一是部分居民对于垃圾分类工作的重要性认识不足。垃圾分类不仅能通过减量化来减少环境污染，还能通过对垃圾的资源化和无害化处理，变废为宝，在减少垃圾焚烧量和填埋量的同时，通过对垃圾的循环再利用产生一定的经济回报。目前，厦门垃圾分类政策实施的内容偏向中间环节，针对垃圾分类前端的生产减排以及后端的垃圾资源化、无害化处理环节的宣传不够重视，导致部分居民不能正确看待垃圾分类工作。他们只看到垃圾分类给自己生活造成的不便，却对其带来的巨大社会益处无感，进而降低了垃圾分类的参与度。如果能够通过宣传教育，让居民充分认识到垃圾分类给个人生活及社会发展带来的巨大益处，会更有利于民众形成垃圾分类意识并养成自觉分类的行为习惯[7]。二是对垃圾分类相关知识和实施政策的宣传手段较为滞后，宣传内容和形式较为单一，相关部门主要以文字、图片等形式，通过纸质报刊、电视广播、公交站牌等传统媒体进行宣传，在新媒体渠道投放宣传的数量少且频率较低，这就导致垃圾分类相关信息对居民的触达率不足，被接受度也不高。三是厦门因为环境优美，吸引了大量外来人口。他们流动性强，在厦居住时间也比较短，且素质参差不齐，对于垃圾分类工作的认知不足，很难在短时期内形成垃圾分类的自觉意识和行为习惯，这也影响到全市垃圾分类政策执行的整体效率。如项目团队成员在厦门部分景区、公园、商业街等游客密集的地区调研时发现，不少游客随意丢弃垃圾，给全市垃圾分类工作带来不小的执行阻力。

4 完善厦门市垃圾分类观念和行为习惯养成的对策建议

针对厦门市在培养形塑居民垃圾分类观念和自觉行为习惯中存在的问题，在借鉴国内外先进地区实践经验的基础上，本文从进一步构建多元参与、多元共治的垃圾分类治理体系的角度，提出以下几个方面的对策建议。这些建议不仅有利于提升厦门市垃圾分类政策的执行效力，也对全国其他地区推行垃圾分类有着重要的参考借鉴价值和意义。

4.1 完善垃圾分类政策，提升政策实施效力

由奥尔森的集体行动理论可知，在社会推动大规模集体行动时，通过外部力量强制或进行选择性激励，可有效提升集体行动的效率[8]。如德国就采取谁产生垃圾谁负责的原则，根据居民投放垃圾的数量收取一定的处理费用。上海市则采取奖惩并行的方式，对垃圾减量达标的区域，每减少1t发放50元的补贴作为奖励, 对垃圾超量的镇街则每增加1t收取200元的惩罚性费用。当前，厦门市政府及有关部门可在进一步明确垃圾收集、运输、处理、监督等环节的主体责任，精准掌控垃圾定点定时投放和分类运输程序的基础上，尽量收集居民垃圾分类意愿影响因素进行分析研究，进而制定合理明确的激励措施和奖惩政策，以更好地督促居民养成良好的垃圾分类行为习惯。

此外，可以借鉴日本、德国等国家的做法，探索实施垃圾计量收费等市场化举措，尽量从源头上减少垃圾产生[9]。譬如对居民投放的电子垃圾和可回收垃圾，参考市场价格计算其价值，用来折扣投放厨余垃圾和其他垃圾的费用。为了督促居民尽快确立垃圾分类观念并形成良好的分类行为习惯，也可以适当统一加大对居民个人及企业违规行为的处罚，强化政策执行力[10]。在农村地区、客流量大的旅游景点，可有针对性地制定垃圾分类执行制度，安排志愿者充当督导员，对村民和游客进行监督和劝导。

4.2 改进垃圾分类知识和政策宣传方式，提升宣传效度

在对厦门居民的宣传上，要提升信息触达率并让垃圾分类知识政策更加深入人心。厦门市有关部门除了继续在传统媒体上加强宣传力度外，还应针对城乡、旅游景点等不同地区，以及不同受众群体的特点，采用不同的宣传内容和宣传形式，充分融合新媒体、自媒体与传统媒体，打造媒体宣传矩阵，提升宣传效度。政府相关部门可联动媒体运营公司，在包括抖音、快手、微信、今日头条等新媒体平台上，以短视频、推文、H5等形式，向全市乃至更多的居民提供数量多、质量高，且推送频率频繁的媒体内容，增加居民对垃圾分类相关信息的接受频率和次数，加深其对垃圾分类知识和相关政策的印象。此外，可以组织志愿者或专业的垃圾分类讲师团，到社区、学校、各类企事业单位开展垃圾分类的科普及政策解读类的宣传讲座，拓展宣传的深度和广度。在对外宣传上，可参考借鉴上海的宣传模式，以泛娱乐的形式打造高流量话题，引发社会热议，提升厦门市垃圾分类工作的知名度，将垃圾分类打造为厦门市的城市新标签。

4.3 大力提升居民对垃圾分类的参与感和获得感

为切实增加厦门居民对垃圾资源化和无害化处理的感性认知，可通过实施参与型的环境教育环节，增强他们对实施垃圾分类获得感的感受。具体方式包括分批组织市民代表、学生代表、单位代表参观垃圾分类终端的资源化和无害化处理程序，增加其对垃圾分类工作的认知和认识。考虑到厦门市垃圾分类的整体政策实施效果在国内处于先进水平，甚至可以参考借鉴日本的经验，发展垃圾分类旅游产业[11]，特别是将垃圾分类末端处理场地打造成为旅游景点，吸引全国各地的游客以及相关单位前来参观、旅游和学习，提升厦门垃圾分类的知名度，并反过来促进厦门居民养成更好的垃圾分类的自觉意识和行为习惯。