陶映贝

（西北大学，陕西 西安 710069）

一、新时代建构乡村治理体系的必要性和紧迫性

进入新时代，国家出台了各种政治均赋予乡村治理新的内涵和特征。因此，对新时代乡村治理进行新的体系建构既具有必然性，也具有紧迫性。

（一）乡村振兴战略目标的实现需要重塑乡村社会建设与发展

过去很长一段时期，提到乡村振兴人们首先想到的是产业发展、经济建设等。但近年来随着越来越多的公共事务和社会责任下延到广大乡村地区，重塑乡村社会建设与发展成为新时代乡村振兴的主要目标任务和宏图规划。进行乡村社会建设必然要探索新的公共事务治理模式，即中国式的乡村社会治理。2021年中央一号文件出台了《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，指出：“全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，走中国特色社会主义乡村振兴道路，大力实施乡村建设行动。”乡村振兴重在创新社会治理，必须把创新社会治理贯穿于实施乡村振兴战略的全过程，把健全新时代乡村治理体系和实现乡村社会治理的有序发展作为乡村社会建设的基本内容和重要任务。构建一元主导、多方参与、各司其职、各负其责的互动式社会治理体系，推进社会建设发展和社会治理现代化，进而推动乡村各项事业振兴。对乡村治理进行新的体系建构，增强其时代性和科学性，无疑是当前全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的一项重要任务。

（二）已有乡村治理体系面临进一步完善的紧迫性

乡村治理作为一种实践，自古代社会就已逐步开展，并不断取得新的进展。作为一种理论，乡村治理经过国内外学者的不断发展，已具有日益丰富的内容。从目前来看，对于“建设一个什么样的乡村、怎样建设乡村”的回答已日益明晰。尽管如此，乡村建设特别是乡村治理体系建构仍然需要进一步完善。目前，现有的乡村治理体系主要是遵循乡村内在的发展规律进行建构。随着经济社会的发展，农村的利益格局发生改变，所面临的矛盾日益复杂多样，在解决各种矛盾的过程中，乡村治理主客体、方式、理念不断发生变化。例如，中央从2004年提出“以堵为主”到2018年提出构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，乡村治理方式上逐渐转变为疏堵结合，不断创新适应乡村发展的实际。

二、新公共管理在乡村治理中的问题

新公共管理理论有两个主要来源。一种是以激进自由主义为代表的现代西方社会思想，主张使用宪政保护个人权利，限制政府权力以及单方面确认个人自由和市场标准。另一种是西方经济理论，以布坎南提出的公共选择理论为代表，其特征是利用经济方法和工具研究政治及政府管理问题。作为外部公共行政理论，新公共管理是否能够解决中国的问题仍需检验。总体来说，许多政治家都同意将新公共行政理论作为我国农村民主建设的参考。在实践中，我国重点在公民社会的建设和村民的独立性方面进行了探索。一些学者认为，新公共行政理论仍然面临着发展中国家的适用性问题。批评新公共行政管理理论并不意味着完全否认这一理论。作为公共行政的工具或机制之一，新公共行政理论并未因宏观理论层面的僵局而丧失其有效性。具体而言，在我国新公共行政的研究中，要解决以下问题。在微观特别是地方层面，明确面临什么样的管理困难，政府、社会和市场的新组合是什么，如何克服管理中的困难。在此基础上，分析其是否能构成可翻译分析理论的模型。因此，在中国实施新公共行政不能完全复制新的西方公共行政理论和实践。只有结合我国国情，才能使其与我国的现实相协调。

三、乡村治理思路

（一）推进村民自治

全面推进乡村治理体系建设也就是全面提高乡村自治能力的过程，村民自治管理体系建设便成为新时代乡村治理体系建构的主干。一是营造村民委员会换届选举的优良环境，严格遵守民主选举纪律，动员村民积极参与选举，对选举过程中出现的弄虚作假、拉票贿选等行为加大惩处力度。二是建立健全村民自治管理运作机制，理顺村党组织、村委及村民个体之间的关系，使三者实现相互服务、相互支持的局面，以促进乡村发展。三是建立健全村民监督机制，让村民在日常生活中也能便利地行使表达权、监督权。

（二）实行乡直管村事务

持乡直管村事务观点的人认为，随着城市化的发展，我国将像世界发达国家一样，城市人口将大大增加，许多农民将离开村庄，村庄数量将减少。因此，乡村事务必须由乡镇来管理。“乡镇管理”体现了乡村的独立性，社区服务是主体，行政决策是补充。乡镇管理者统一制定财务制度和人事制度，以防社会恶势力篡改农村的自治权。镇长由选民直接选举产生，城镇的独立代表机构由选民选举产生。城镇干部是行政官员，应包括当地公务员、市长等。将政府组织扩大到行政村，建立政府派遣机构。乡镇办事处可容纳 1～3 人，成员由镇政府任命、当地公务员负责，公共资金由镇级单位承担。同时，在行政村成立村代表大会。

（三）优化治理方法

新时代，农村治理要与乡村振兴战略相协调，完成农村转型升级，改变原有的经济文化环境。农村环境的实际变化，可以改变农村的治理方法。村委会要扮演服务提供者和带头人的角色，始终把工作重点放在农村发展和综合建设上。在治理的过程中，除了加强与地方政府的沟通外，还要务实，以人为本。如果涉及村民利益，要通过村民的决议，赋予村民更多的话语权和监督权，尊重村民的意见和提案，寻找解决问题的方法。

四、新公共管理思想下乡村治理策略

（一）大幅削减政府事务

在20 世纪70年代的经济衰退期，政府出现了严重的问题，人们开始质疑政府，提出了改革政府的新思路和新计划。这个问题在我国农村治理中也很突出。各级政府特别是与人民群众有直接联系的人民政府管理着许多事务，例如农业生产、农民就业、村干部选举等。农村治理存在许多问题，相关人员必须意识到问题的严重性和危害性，坚决克服失去权力的恐惧，加快行政事务改革，显著减少政府事务。

（二）大幅精简乡镇机构

一般来说，在基层乡镇设立办事处，让公民负责处理相关事务。同时，及时监督和了解村民自治及法律法规的执行情况。对于当前大量的乡镇雇员，可以选择一个小组进行培训，明确职位、配额和职责，提高工作效率。其他雇员可以提前退休，政府提供适当的福利。人员分配政策要明确、透明、公开，政府在保障方面给予适当支持，否则容易发生纠纷。

（三）加大乡村自主引进人才力度

在人才引进方面，当地政府应依据当前发展现状和未来发展前景，引进符合当地数字产业发展特色的专业人才。此外，需要制定详细的人才选拔、招聘和考核程序，同时加大对数字产业资金的投入，解决人才薪资问题，完善人才激励机制。实现乡村振兴不仅要引进人才，更重要的是把人才留在乡村。同时，仅依靠人才引进是不足以支撑人才战略的，换而言之，应该选拔本土人才，为他们开设数字能力的培训课程。乡村本土人才是最了解当地风土人情的人，可以成为发展当地数字产业的领头羊，因此，培养本土人才尤为重要。此外，本土人才要与村民分享他们学到的技术和在生产中获得的经验，带动其他村民了解和学习数字乡村治理的相关知识，进而扩大本土人才的队伍。

（四）提高村民对数字治理的认知

第一，加强数字化生活、生产方式宣传力度。在数字乡村治理中，宽带通信、互联网设备等硬件基础是必要的，而良好的乡村信息氛围、农民较高的数字素养也是必不可少的，它们起着润物细无声的作用，以无形的力量推动着乡村数字化进程。因此，既要注重知识技能的传授，又要通过广泛宣传和正确引导，提高村民的信息素养。首先，线上线下并行，推进乡村信息化宣传。具体来说，一是利用微博、微信等网络平台，弥补过去村务公开使用的广播、公告栏的不足，实现信息传播方式的创新，让群众在新的数字环境中获得新鲜感和愉悦感，营造良好的乡村信息氛围。二是在线下建立一些数字体验馆和信息示范基地，让村民亲身感受“数字文化”，体验数字的魅力，逐步提高村民的数字素养。村民数字化观念的培育是一个长期的过程，不可能一蹴而就，必须一步一步地、长期坚持不懈地进行。第二，提高村民的参与意识。在培育村民参与意识的过程中，一是需要培养村民主体意识。村民既是数字乡村治理的重要参与者，也是乡村社区自治的重要参与者。要让村民认识到，他们是基层治理的主体，而不是客体。二是责任意识。村民作为乡村成员，承担着为乡村建设建言献策的责任。三是平等意识。村民是平等的权利主体，依法享有平等的权利，承担同等的义务。

（五）加大基层自治力度

一般来说，我国的乡镇人数相对较多，在乡镇一级难以实现人民群众自治，在村庄一级较容易实现，但并不排除少数地方可以实现乡镇自治。因此，必须全面加强和深化村级自治工作，重点加强立法和执法，统一村级自治的许多重要环节，解决关键问题，也是提高服务质量和缓解冲突的重要有效途径。

结束语

使用新公共管理理念进行农村治理的一系列措施不是独立的，而是一个整体，因此应以统一的方式排列并以协调的方式进行提升。在实施过程中，避免出现“一刀切”的情况，从现实出发，选择一个或几个县进行试验，探索道路，汇集经验，然后稳步前进。