朱 瑞

（安徽大学管理学院，安徽 合肥 230039）

一、问题的提出

随着城镇化率的不断提高，人口大量流动促进了城市的扩张以及经济的快速发展，同时也产生了一系列附带问题，如交通拥堵、利益冲突、环境恶化等。近年我国政府不断推进自身职能转变以及简政放权进程，行政执法权力不断下移到基层，但由于城市管理的复杂性等各种因素，基层城市管理行政执法存在着个别执法不公、程序违规、自由裁量权过大等现象。这些问题不断警示我们，我国当前的城市管理行政执法与我们建成法治国家、法治政府的目标存在一定差异，只有将法治精神注入城市管理行政执法各个环节中，才能够缓解城镇化给城市带来的压力，实现城市与社会、公民的共同发展。

二、相关概念界定

（一）城市管理行政执法

城市管理行政执法权是由城市管理综合行政执法机关实施，是指在城市管理领域，依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度[1]。最初根据1996年的《行政处罚法》规定，城市管理行政处罚权由特定行政机关来行使，为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据。在党的十八届三中、四中全会上对城市管理行政执法体制提出了明确的要求，推出一系列重要文件对城市管理与执法进行规定，体现了城市管理行政执法体制的改革被纳入了服务型政府建设，以及社会多元共治的领域之中，城市管理行政执法将成为推进国家治理能力和治理体系现代化，以及建设法治国家的重要组成部分，并在2017年5月，正式实施了《城市管理执法办法》，标志着我国城市管理行政执法真正迈向了有法可依。依据《办法》第二章第八条规定，我国城市管理综合行政执法机关拥有包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权，即“7+X”职权，但是在各省市实际的执法范围由人民政府具体进行规定。

（二）行政法治

“法治”这一概念起源于古希腊，亚里士多德认为法治包含两种含义，即已成立的法律获得普遍遵守适用，而人们所服从的法律又应该本身是制定良好的[2]。我国法治要求依法治国、依法管理，法治首先是依法治权、治官，依法规范政府机关及其公职人员的行为；而不是仅仅依法治民、治事，只用法律规范和约束行政相对人的行为[3]。行政法治的核心就是要用法律来控制政府行政权力的行使，限制不断扩张的行政权，避免行政权成为政府唯我独尊的仰仗，我国行政法治进程的不断推进是政府践行“全心全意为人民服务”宗旨的集中表现，行政法治强调依法行政、职权法定、权责一致以及严格控制自由裁量权。行政权力的行使必须具有合法、合理性，在社会公民意识不断提高、服务型政府建设过程中，行政还强调主动与公开，并且要充分尊重和保障人权。行政权力来自人民，来自法律的授予，行政权力的行使不仅是政治责任也是法律责任，其行使目标最终是要实现社会公共利益。

三、城市管理行政执法法治化的必要性

（一）促进法治国家、法治政府建设

全面依法治国是我国当前发展阶段的一项重要战略，法治社会的建设要落实到城市管理中，促进基层城市管理的法治化是法治城市建设的重要方面。城市管理行政执法的法治化究其根本就是促进执法的“人治”转向“法治”，最大限度地维护社会公平正义，社会经济发展与进步、公民生活质量与满意度的提升需要有效的城市管理，城市管理行政执法法治化是法治国家、法治政府建设的重要领域，基层行政执法的法治化是中国特色社会主义法治道路的必然要求。

（二）优化行政执法体制改革

城市管理行政执法具有综合性、复杂性等特点，是根据我国特殊国情所创新的执法制度。但重复执法、执法不规范、不专业、人治现象等问题较为突出，促进城市管理行政执法的法治不仅仅能够规范公权力、保护私权利，也能够推进基层城管执法体制的改革。

（三）维护政府形象，提高政府公信力

城市管理属于基层管理，直接面向社会公众，城市管理的优劣是社会公众最直观感受政府能力的渠道，服务是法治的必然要求，法治是服务的保障[4]，城市管理行政执法法治化能够维持城市和谐稳定发展，提升社会公众对政府的信赖，进而提高政府公信力。

（四）维护社会公众利益，促进城市健康发展

执法法治化是对执法目的、执法过程、执法要求进行全面的规定与约束，既能促进到社会整体发展，也能够维护协调个人与集体的利益关系，在良治、法治的城市管理环境下，社会与个人利益得到有序协调，促进城市和谐发展。

四、城市管理行政执法体制构建路径

（一）立法明确城管主体职责范围、执法程序

针对目前相关法律未能涉及的问题领域，加快立法进度，建立一部能够统摄城管行政执法的专门法律，改变我国法制建设与改革的颠倒关系[5]，减少“借法执法”的现象，通过法律条文明确各个城管主体的职责范围、法律地位，对于专业性、综合性执法进行分类，各部门之间要充分运用数字化平台加强信息资源共享，加强对执法程序的规定与限制，规范执法人员的执法行为、执法范围，规范调查取证制度、听证制度、信息公开制度等。中央立法与地方立法要齐头并进，充分尊重各地不同的社情，以中央立法精神为龙头，在地方实践中不断更新完善，立法中减少过于原则化、抽象化的法律制度，建立完善的实施细则与标准。同时各个法律之间要协同配套，减少差序执法以及自由裁量权的滥用，建立统一的裁量范围与执法尺度，通过对相同案例进行规范性筛选，将示范性案例转成相应的执法标准教育下级部门[6]，建立立体高效、协调有序、配套实施的法律制度，保证城管基层行政执法的科学整体与高效。

（二）健全执法人员队伍建设，提高执法素质

规范化城管执法人员队伍，进行统一编制管理，人员招录严格遵从国家法律规定，明确各个岗位的工作职责与任职资格，针对性的择优录用，进行二次考核以及绩效考核。严格把关外聘协管人员的数量与质量，采用合同制管理方式，明确责任义务，加强对执法人员的素质教育培训，通过组织讲座、实地考察等方式加强素质教育，提高执法水准与效率。对执法人员进行定期考核，执法中树立服务意识，转变执法理念，谨记“以人为本，为民服务”，爱心执法、温和执法。重视程序的必要性，执法过程中既要重视实体结果，也要遵循必要程序，保证程序的完整性。

（三）强化执法监督，完善责任追究

科学多样的监管体系是优化城管行政执法体制的客观要求，健全内部监督机制，明确执法机关内部以及各个执法机关之间的职责权限关系。建立集体决策制度，杜绝一言堂现象，监督责任落实到个人，加强权力机关与司法机关的监督。数字化时代背景下，充分注意社会公众反映的意见建议，通过设置举报、投诉电话、意见信箱，包括网上平台等形成执法执行人与执法相对人的二元互动监督。执法出现偏差，将责任落实到具体人员以及机关单位，同时保障相对人行政复议、诉讼、救济的合法权利，建立完善的救济途径，保护相对人的权益的同时维护执法权威性。

（四）听取公民意见，强化公民参与

城市管理行政执法是一种与公众互动的行为[7]，城管执法对象是公民，执法目的也在于公民，在城管行政执法中要重视公民参与，立法过程中广泛了解社会意见、听取公民意见。通过宣传教育，树立公民城市管理的主人翁意识，鼓励更多的公民自觉主动维护城市秩序，形成共建共治共享的社会治理格局。