曾绮姿

（广东日升律师事务所，广东 惠州 516211）

在经济发展中，为满足我国土地资源利用需求，解决资源体系中的土地利用矛盾，国家提出了“三旧改造”战略，旨在通过旧厂房、旧城镇的改造，拓展各地区的“可发展”空间，提升集体土地资源利用率，为我国经济增长奠定基础。文章从“三旧改造”中的法律问题入手，从法律方面分析“三旧改造”战略实施的基本思路，助力我国社会经济事业的健康发展。

一、“三旧改造”的基本定义

自改革开放后，我国城市化发展速度明显加快，但在城市外延、扩张过程中，原有旧城区、村落的基本建设已经无法满足当前时期的城市发展要求。在党的十九大会议中，号召各地区应该积极开发城镇边界控制线，在城市建设中，强调对现存建设用地的开发。“三旧改造”的本质是对旧厂房、旧村庄、旧城镇的改造。

现阶段我国各地区的城市已经进入落实“三旧改造”战略的相关工作［1］。“三旧改造”是对国家土地资源的再利用，是社会发展中城乡规划的重要战略，相关人员在“三旧改造”过程中，应通过厂房用地、旧村庄改建等工作，提升土地资源利用率，加快城市化进程，带动各地经济增长，为全面建设小康社会目标的实现奠定基础。

二、“三旧改造”中存在的法律问题

首先，主体不明。明确“三旧改造”中的责任主体，有序、高效推进三旧改造工作。根据我国现行的《民法通则》中表示：“农业集体经济组织体系中乡镇、村农民主体”为当前时期农村集体土地的所有权主体，但并未详细说明各主体的组织形式，使得该地区在根据《民法通则》实施“三旧改造”战略时，容易出现主体不明的问题，严重影响着“三旧改造”责任主体认定工作的有效开展。其次，改造期间纠纷风险较大。在《民法通则》的相关条例中，对“集中土地所有权”本身的概念有着较为详细的说明与定义，然而由于需改建项目中所涉改造主体较多，包括旧村庄、城镇、厂房等内容，其占有权、使用权中涉及的利益主体多，所以在处置相关改造主体时，容易产生较大改造纠纷［2］。并且由于相关法律条例尚未完善，使得现阶段改造纠纷风险防范、纠纷案件处理效率较低。

最后，土地流转法律匮乏。“三旧改造”过程中，通常需要通过土地流转的方式，推进各类区域开发、城市扩建项目的建设工作，然而在我国现行法律法规中，对于旧城镇、旧厂房这类集体土地尚未有明确且完善的法律规定，使得“土地征用”成为主要交易方法，限制着集体土地使用权。

三、对“三旧改造”相关法律问题的建议

（一）完善纠纷案件的相关法律条例

为有效解决“三旧改造”法律问题中的主体不明、纠纷风险大等问题，提升“三旧改造”纠纷案件处理效率，协调各责任主体的利益关系，需进一步的完善纠纷案件相关的法律条例。具体来说，“三旧改造”过程中，旧村庄、旧城镇等改造主体中的适用法律，可直接对相关改造案件进行定性，确定其法律关系性质，为纠纷改造案件处理提供较为完善的数据支撑。但是在相关法律施行过程中，为确保“三旧改造”案件内司法统计的科学性，应全面分析集体土地征收、土地使用权回收方面的法律处理标准，并根据改造主体的不同，补充、应用对应的法律条例［3］。

除此之外，在旧城镇、旧厂房所涉及的改造纠纷案件中，由于现行的《国有土地房屋征收与补偿条例》中，所涉主体仅为农民集体土地、城中村居民土地，所以无法适用于旧厂房、旧村庄改造工作。所以可基于《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规中关于房屋、土地征收的补偿条例，对应补充集体土地征收中的法律条例，依法对各地区旧厂房、旧村庄中的土地资源进行征收与再利用，公平公正的给予相关利益主体补偿。比如城中村改造中，居民集体土地所有权在行使时，相关部门可在“三旧改造”期间，运用相关补偿条例，依法改建基础设施落后、旧城区、危房较为集中的区域。在给予被征收者补偿时，可按照《中华人民共和国土地管理法》中的相关规定，以征收条例为依据，制定补偿方案。补偿期间，可综合分析政府部门承受能力、集体土地资源利用公共需求性等指标，确定最终的补偿额度。

（二）加强“三旧改造”项目的行政监督

在处理“三旧改造”中的法律问题时，还应加强“三旧改造”项目的行政监督，出台适用于各地区政府职能管理的规章制度、规范性法律文件。首先，政府部门可通过更为完整的法律规章制度，对参与改造、制定改造项目的单位及企业提出明确要求，科学评估改造方案可行性、所需注册资金。对于“旧村改造”这类具有特殊性的改造项目，可依据项目集中资产交易平台、项目资产处置中的法律规定，确定项目实施主体。必要时可组织业主、实施主体备案方集中、公开表决［4］。

其次，确定项目实施主体后，政府部门应与其签订详细的监督协议，并通过项目实施中的“担保要求”，使其在项目改造出现质量、进度问题后，及时给予原有业主补偿。在此期间，所涉及的法律问题为改造项目实施中的市场准入法律制度，要求政府部门在项目建设中，选择有实力、可保障项目顺利实施的市场主体。同时不定期估量该主体“三旧改造”中的安全价值，加强项目行政监督。

最后，依法行使“三旧改造”行政方案中的监督权、检查权，督促各实施主体合理利用集中土地资源，扩大国家资源可利用空间，预防土地资源浪费风险。

（三）健全土地所有权转化方面的法律体系

“三旧改造”过程中，土地所有权转化依然是该战略实施中较为突出的法律问题。对此，政府部门需健全土地所有权转化方面的法律体系，解决“土地所有权二元制”造成的障碍性问题。同时在“三旧改造”战略实施中，将集体土地转化作为法律问题解决核心，将土地国有转制、土地征收、征收补偿纳入法律体系中，为“三旧改造”过程中集体土地转化问题提供更为系统的法律支撑［5］。比如对于需要全面改造的旧村庄，可坚持“改制先行、跟进改造”的基本原则，提前将村委会、农民、集体经济组织转化为居委会、居民，使国家所有该类村庄的土地所有权，统一管理“三旧改造”中的征收、补偿工作，积极推进旧村庄改造开发工作。

例如某省在完善土地所有权方面的法律条例时，基于“三旧改造”政策核心，以具体化、规范化、精细化为标准，对土地所有权流转中的法律制度进行补充与完善。借此进一步健全《土地管理法》《城市规划法》中的土地所有权转换法律制度，为“三旧改造”政策在省内各试点的实施提供完整的法律依据。在此期间，为确保“三旧改造”方案、城市规划的匹配度，该省根据国家发布的《关于推进“三旧改造”工作的意见》，从城乡规划需求入手，编制更具纲领性的法律制度，规范“三旧改造”背景下的市场参与行为、土地转换流程，促进我国“三旧改造”工作的可持续开展。

综上所述，为有效解决“三旧改造”中的相关法律问题，应在明确“三旧改造”责任主体的基础上，协调各利益主体关系，同时从改造项目监督、集中土地所有权转换等方面法律机制的完善工作入手，增强政府部门协调职能，健全土地所有权转化方面的法律体系，补充“三旧改造”中的法律依据，为我国“三旧改造”战略的有效推进创造有利条件。