冯振强

（许昌学院法学院，河南 许昌 461000）

在生态文明社会建设中，我们要实现人与自然的和谐，践行“绿水青山和金山银山”的辩证理论，就必须选择法治这个最优路径。矿产资源行政许可法律制度作为其法治保障体系中的重要一环，不仅仅要体现节约、节制、生态修复和科技创新的理念，同时也需要加强社会监督制度的建设，从而保障矿产资源行政许可法律制度的实施，健全生态法治体系。

一、矿产资源行政许可法律制度中社会监督制度存在的不足

（一）听证制度不完善

矿产资源行政许可实施方面的听证制度的规定在程序设计上是有益的，但其中的很多规定在保护矿产资源和生态环境的作用方面仍有诸多不足之处，而被学者称为“一块有洞的蒙眼布”。［1］其中的不足，主要表现在：缺乏保护矿产资源和生态环境公益的指导思想；第四条对国家秘密没有明确界定，给政府主管部门以“国家秘密”或不符合规定为借口，而不组织听证即作出许可决定；第五条对“因情况紧急”的情况，没有明确规定，只有主管部门的自我解释，主管部门可以以此为幌子无限扩大自由裁量权，不组织听证；第六条规定的由主管部门指定听证员、听证主持人和记录员的做法，以及第十四条规定的主管部门指定听证会代表的做法，影响了听证程序的公平公正。而在矿产资源行政许可听证中，需要专业的人员方能胜任，那么，由主管部门指定有关人员的做法是明显不当的，这也缩小了可能参加听证会人群的广泛性和普遍性，打击了公众参与矿产资源和生态环境保护的积极性；第二十八条只规定了当事人申请回避的情形，而没有规定主管部门关于听证员、记录员的主动回避和禁止单方面接触制度、克服单方面影响的制度，这必然影响对矿产资源主管部门工作的监督，也会滋生行政乱作为或腐败现象。另外，对行政机关聘请的专家，法律也未规定其回避制度，这难免不会发生政府与专家的串通嫌疑；第三十二条规定了终止听证的情形，但均没有规定救济程序，如在许可决定作出之前，当事人又提出听证申请的，主管部门是否应组织听证，如果没有组织，则显然是剥夺了当事人的应有权利；另外，这些法律并未规定政府主管部门组织形式上的听证，而应承担的法律责任。

（二）信息公开不足

《关于加强矿业权管理信息化建设工作的通知》对于政府没有或未有效实施矿业权管理信息化建设工作而应承担的责任没有规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》中同样如此，这就使得矿业许可主管部门敢于怠于履行矿业权的信息化建设工作。《企业事业单位环境信息公开办法》将公开范围限于重点排污单位，没有规定强制公开的制度，在对于没有有效公开环境信息的情况下规定的法律责任仅仅是处罚3万元以下的罚款，这样的处罚——在排污单位本身就不愿主动公开其可能的违法信息的情况下，或者因为主动揭短而损失一些既定的利益——显得更为淡化，几乎没有任何的威慑性，一些单位宁可选择违法，也不公开有关矿业活动信息。

（三）救济制度不能有效发挥作用

最高院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境民事公益诉讼做了具体规定，为环境危机的救济提供了司法途径，但是这些关于环境民事公益诉讼的规定还存在着问题，如将公共利益仅限于对环境污染，而没有考虑对自然资源、对生态系统的破坏；将侵害众多消费者合法权益理解为社会公共利益，是将部分人等同于人类整体，不能有效地发挥保护生态环境公益的作用。其中对原告资格的规定限于法律规定的机关和组织、在诉讼条件中规定原告要提出明确的被告和被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证据（这在复杂的环境污染案件中，是很难在短期内确定和拿出初步证据的）。另外，其中还规定了可以提起环境民事公益诉讼的有关组织的相应实质性条件，这明显的缩小了原告范围、限制了原告可能提起的诉讼。另外，矿产资源的生态存在也是一种公益表现，但我国相关的法律法规却没有针对那些采用破坏式、掠夺式及枯竭式地开发利用矿产资源的行为，可以提起公益诉讼的规定。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》发布后，部分地区已经开始了检察机关提起环境行政公益诉讼、环境刑事附带民事公益诉讼的试点活动，也收到了一定的效果，但在具体执行中，检察机关提起公益诉讼会遇到各种阻碍，造成提起公益诉讼数量小、后力不足，公益诉讼最后往往会变成一个司法建议。

二、矿产资源行政许可法律制度中社会监督制度的健全思路

（一）健全矿业许可听证制度

作为矿产资源行政许可法律制度的必要环节，确定听证制度的目的不仅仅是矿产资源行政主管机关进行审批矿业行政许可过程中的一个工作程序，更是为了吸纳社会公众对行政机关的矿业许可行为进行监督，避免违法或不当的矿业许可决定的做出。即是说听证制度也应包括对矿业活动生态环境保护的倾向的审核；为避免矿业许可主管部门为了私利，无限扩大自由裁量权，不组织听证情形的发生，应对现有听证制度中的“国家秘密”“情况紧急”中的情况作出明确规定；建立听证人才储备库，选择那些具备企业管理、矿产勘探开采、地质、环境科学、生态学或法律方面的人才进入这个人才库，在主管机关组织听证会时，听证员从这个人才库中选拔，由听证员会议确定听证主持人，但要避免与所组织听证内容有利害关系的人员进入。主管机关可以派员作为听证代表参加。在确定其他听证代表时，尽可能地选择有相关专业知识的人员参加，更好的保证听证的普遍性和科学性。其中要确定听证人员主动回避制度，弥补当事人申请回避的漏洞；为了保障听证制度的效果，应规定必须取得听证参加人的同意，方可决定许可权的批准。如在美国，一个矿山企业要对矿山进行开发，首先要聘请专家写出环境影响报告书，上报到州矿产地质处。矿产地质处经审查合格后将审查情况提交矿山土地复垦委员会进行审核，委员会如认为矿山企业达到了要求，则通过媒体向公众通报，并举行听证会，只有公众认可后才能核发矿业开发环境行政许可。还有必要确定听证参加人的法律责任，设定相应的不利法律后果，使其依法参与听证、实施听证行为，将所有听证参加人的意见都应记录在案，并由听证参加人签字确认。对于矿产资源行政主管机关应当组织听证而不组织或采用“听证专业户”“形式听证”的行为或在听证中徇私舞弊致使做出错误矿业许可的，除了当事人可以提起“行政复议”外（因为按照法律的规定，矿产资源规划编制的最终决定，也应举行听证，那么对于矿产资源规划部门的不当行为，也应纳入行政复议范畴，由当事人或法律规定的机关、社会组织提起复议），还应追究有关人员的内部行政责任或相应的法律责任。

当然，听证制度的设计是为了更好地与环境保护法律的公众参与原则相对应，更好地发挥社会公众监督的作用，但并不是以其为唯一标准，而是要综合考虑多方面的因素，最终做出矿产资源行政许可的决定，不应因听证程序中的主观意见而影响政府矿产资源行政许可主管部门作出矿业许可依据的客观要素。

（二）健全矿业许可信息公开制度

公开的信息不仅可以作为公众监督矿产许可主管机关矿产许可审批行为和被许可人履行许可内容的重要依据，还可以作为可能的申请人是否要作出申请矿产许可的信息参考。因此，政府矿业许可主管部门和矿业被许可人，应通过便宜的途径或方式，及时、准确、翔实的将生态环境信息、矿产资源信息、矿业申请信息、申请人信息、获得矿产许可的内容、被许可人信息、被许可人履行许可内容、矿业活动排废情况、矿业活动造成的生态环境损害情况、税费收取及使用情况、生态环境治理和修复情况等信息公布于众，并在矿产资源行政许可法律制度中将此信息公开规定为强制性义务，明确信息公开义务人要采取社会公众最便宜获取、查阅的方式实施公开信息行为。对于不主动公开矿产资源行政许可有关信息（国家秘密除外）的矿山企业，政府主管部门要及时督促，对于拒不公开或公开失真的，要处以按日处罚的制裁（当然要设定恰当地按日处罚数额，避免矿山企业将违法当作了其后续违法的筹码，对处罚“泰然处之”，以致出现相反的现象），直至其公开有关信息。对于矿产许可主管部门不公开有关信息或不履行信息公开监督职责的，都应追究其直接负责或主管人员的法律责任。

（三）建立纯粹的环境公益诉讼［2］制度

环境公益诉讼不仅有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的“失灵”现象（本部分属于特殊的环境公益诉讼——环境行政公益诉讼，其对象是矿产资源行政许可主管部门不当或违法的矿业许可行为）；可以对因矿产资源开发利用而造成的环境损害加以补救，能够对环境损害加以有效地预防，以实现环境保护的目的（这部分不仅体现为对矿产资源和生态保护的司法救济，同时也体现为社会公众对矿产资源开发利用的监督）；可以促进在矿产资源行政许可活动中形成良好的生态环境保护政策、促进形成正当合理的矿产资源开发利用秩序。而且当前我国社会公众的生态保护知识不断丰富、意识不断增强，并且已经进行了数个典型的具有公益诉讼性质的活动，因此环境公益诉讼制度的构建具有必然性。但我们要建立的环境公益诉讼制度应是纯粹的环境公益诉讼制度，不能与传统的民事诉讼混在一起，否则就容易造成对环境公益的错觉，也会造成司法实践的混乱。这个纯粹的环境公益诉讼制度，保护的是人类整体的、公共生态环境利益，归全人类所共享，当然，在具体的行政管理或管辖方面有区域方面的不同。在没有受到生态损害后果的直接作用的人，一定会庆幸自己是损害范围的“局外人”，没有感受到生态损害的紧迫性和严重性，他们也没有发现我们每个人实际上都是生态损害中的“被害人”。我们都共同处于一个有机联系的、整体的生态系统中，都不可避免地会受到生态危机的危害，只是存在着或间接或直接或轻或重、或早或晚的不同。每一个开发利用资源与环境的行为都会或间接或直接或轻或重、或早或晚地对生态系统造成损害，因此生态损害的主体是多元的，而且损害的发生会在不同的环境条件下、不同的物理或化学因素的作用下表现出不同的状况，那么就更难以确定生态损害的直接来源和主体。因此用传统的民事诉讼途径来解决生态危机中的问题必定会遇到重重障碍。而且，环境损害的表现不仅仅是环境污染，还包括生态要素的耗竭、生态结构的破坏和生态功能的降低。而对包含矿产资源在内的自然资源的开发也是引发环境损害的原因。因此，我们构建的环境公益诉讼制度中，对于原告和被告来说，可以是特定的、也可以是不特定的；确定的损害生态公共利益的行为既包含一般的污染和破坏，也包含生态损害。而损害生态公共利益的行为则可能是预备或威胁，也可能是现实的危害结果，其中的举证责任完全归置于矿山企业或有关政府部门，由司法机关客观调查之后决定是否启动诉讼。加拿大的安大略省的《环境权利法案》（EBR）规定，每个人都有权因他人有破坏公共资源的行为提起或通过有调查权的部门调查后起诉。即提起环境公益诉讼的原告不应仅局限于一定的机关或社会组织（如环境保护NGO等），而应扩大到所有的社会公众。2015年通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，确定了“生态环境和资源”为公益的核心内容，真正将确定检察机关为提起诉讼的主体（当然根据有关法律规定，检察机关已经被试点作为提起环境公益诉讼的主体，而检察机关也在努力确定自己的诉讼地位），这为纯粹的环境公益诉讼制度的建立健全奠定了更为坚实的基础。

三、结语

当然，我们必须应清醒地认识到目前我国矿产资源行政许可法律制度的现实情况是：即使我们在按照节制、节约、生态修复和科技创新的理念完善了矿产资源行政许可法律制度，即使我们也健全了其中的社会监督制度，从而形成了一个相对系统的矿产资源行政许可法律制度体系。但我们仔细整理会发现，实际上我国在对矿产资源开发利用进行规制方面的法律十分丰富，并不匮乏，其中匮乏的是一个良好的、符合社会主义生态文明建设需要的主导思想，匮乏的是一个良好的法律执行机制。一旦确定了法律的主导思想，不管法律规范本身如何改变，也并不影响法律主导思想对矿产资源行政许可活动过程中实施的执法活动及对其进行的司法审查、救济。生态文明的确立，生态保护思想的形成，不仅是完善矿产资源行政许可法律制度的契机，也是完善矿产资源行政许可法律制度的指导。