杨朝晖 林琴珍 雷瑶芹

（福建农林大学审计处 福建 福州 350002）

近年来，随着中央和地方政府对高校投入的增加，高校在公共财政收支、科研专项资金使用和社会服务等方面呈现多元化、复杂化特点，同时高校在本（专）科和研究生招生、人才培养、基建修缮、后勤产业、政府采购、资产配置等方面的权力运行也越来越受到社会各界的广泛关注。对高校领导干部开展经济责任审计，能促进高校领导干部依法治教、廉洁从政和勤勉尽职。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），强调必须坚持党对审计工作的集中统一领导，聚焦“关键少数”。审计部门在强化对领导干部权力运行的制约和监督的同时，还必须要贯彻落实中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》）精神，坚持用“三个区分开来”评价干部和进行责任界定，这对促进领导干部履职尽责、主动担当具有十分重要的意义。高质量的经济责任审计报告可以给高校管理层提供准确的数据信息，为管理层决策提供前瞻性审计意见，能发挥审计监督“治已病、防未病”的作用，有效提升新时代内部审计“免疫系统”的功能，更好助力高校“双一流”建设。

一、新《规定》对高校领导干部经济责任审计报告的主要影响

新《规定》共计七章五十二条，与2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》相比，内容变化较多，对审计报告的质量要求更高，对高校领导干部经济责任审计报告的影响较大。以事业单位为例，对照新《规定》，在提高审计政治站位、客观进行审计评价、明晰责任界定、重视审计结果运用等方面提出的要求更为明晰，内容更为丰富。

（一）贯彻落实“三个区分开来”要求，有利于鼓励领导干部担当作为

新《规定》要求审计部门按党中央关于“三个区分开来”的有关要求，对审计过程中发现的问题认真梳理与分析，根据“三个区分开来”的原则和适用情形，对审计对象进行实事求是、客观公正的评价和审计责任界定，在强化对高校领导干部监督的同时，又有利于鼓励其担当作为。这给高校审计人员提出了新要求，内部审计人员要不断解放思想、转变观念，深刻理解有关文件精神，不断提升自身的业务水平，对审计过程中发现的领导干部在改革创新中的失误和错误，实事求是地进行综合分析，做到鼓励探索创新、支持担当作为，从而提高经济责任审计报告质量。

（二）对审计报告内容的要求更为全面，对审计报告评价的要求更为清晰

新《规定》对审计报告所包含内容的要求更为全面完整，明确要求审计报告应包括审计总体评价、主要业绩、审计发现的主要问题和责任认定等内容。同时，对审计报告的写作、所反映的内容的要求更为详细、更具可操作性，如要求审计报告所反映的内容必须“事实清楚、评价客观、责任明确、用词恰当”，这就要求审计部门对审计对象涉及的经济业务、权力运行情况及所涉及的“三重一大”等重大事项等履职范围进行深入梳理与分析，要充分考虑被审计对象的职责分工，综合分析审计所发现相关问题的历史背景、决策过程、性质、产生后果等情况，同时对标新《规定》的具体要求，从根本上把好审计报告的质量关。

（三）对领导干部责任界定进行整合，规范评价结论

新《规定》体现了与时俱进的时代特征，以对领导干部的经济责任界定为例，在充分考虑《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定内容的基础上，删除了原先“主管责任”这一责任界定类型，将其整合到“领导责任”中，同时明晰了领导干部应承担的直接责任和领导责任的内涵，尤其是对承担领导责任作了详细、具体的规定，如新《规定》第四十一条对“参与相关决策和工作时，没有发表明确的反对意见，或疏于监管，未及时发现和处理所管辖范围违反规定等造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的”，明确列示了高校领导干部应承担的领导责任的具体情形，便于高校审计部门实践操作。从另一方面看，这也要求高校审计人员要与时俱进、学思渐悟，改变以往的审计思考模式，不断学习党的监督执纪系列法规和与事业单位工作人员有关的处分条例等，以适应新时代审计监督的发展。

（四）突出了审计结果的运用，有利于提升审计监督质量

新《规定》要求各级党委、政府要建立健全经济责任审计情况通报制度，明确审计发现有关问题的责任追究、整改落实和审计结果公告等，被审计领导干部及其所在单位要严格按照审计报告的要求进行整改，同时要求经济责任审计联席会议有关成员单位必须在各自职责范围内运用审计结果。这就要求高校党委要高度重视审计结果的运用，出台经济责任审计整改办法和经济责任审计联席会议制度等，规范审计发现问题的整改落实和责任追究等具体要求，同时明确经济责任审计联席会议的成员单位的职责与分工，尤其是高校的组织、人事部门要将经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，这对提高审计报告的权威性、提升审计报告的质量起着重要的推动作用，能够真正发挥高校有关职能部门合力监督的协同效应。

二、高校领导干部经济责任审计报告存在的问题分析

（一）贯彻落实“三个区分开来”有差距，责任界定有时不易把握

根据《意见》的精神，要用“三个区分开来”客观评价干部，建立激励机制和容错纠错机制，其出发点是鼓励干部勇于担当、善于作为，宽容干部在改革创新中出现的失误错误。《意见》政策性强，审计人员在具体的责任界定与审计评价中往往不易把握，比如审计人员在评价被审计对象时，有的领导干部存在的失误错误是否属于先行先试、缺乏经验导致或是探索性失误和无意造成的，由于审计部门所掌握的资料不够翔实，有时不容易区分具体原因，这给审计人员带来很大的困惑。有的问题可能是被审计对象谋取私利、损公肥私等违纪违法行为造成的，但限于高校当前内部控制制度薄弱和相关制度存在漏洞，审计部门在责任界定时，往往会遇到审计证据不充分的问题，有时还需要与高校财务、资产、科研、教务等业务部门共同分析与研判。

（二）审计评价比较模糊，不能清晰体现领导干部履职情况

内部审计报告的核心部分在于审计评价，但有的高校在对内部领导干部进行经济责任审计时，尤其是委托中介机构参与开展经济责任审计时，只是根据被审计单位和被审计对象提供的工作计划、工作总结等资料，简单罗列财务数据，仅仅反映被审计对象的概况，如所在部门的简况、经费审批范围、经费名称、被审计对象任职期间的收支汇总、执行支出审批制度和预算收支完成比例等情况。审计结论往往也比较模糊和平淡，如经常使用“审计中未发现违反财经纪律行为”等措辞。在审计建议部分没能提供有针对性或有价值的审计意见，无法清晰反映领导干部的实际履职情况。

（三）审计人员对被审计对象的业务工作或权力流程不熟，审计报告的可读性不强

因为综合性或多科性大学的规模一般比较大、资金较多，很多高校实行校院二级管理，高校的财权、事权等相应下放，因此，二级学院的党政负责人所管理的公共资源比较多，权力也比较集中。另外，高校内部领导干部管理的领域也各不相同，有的领域业务比较复杂，专业性较强。如有的二级学院领导干部负责理科或工科领域，有的负责文科类（社会科学），有的领导干部负责校部机关或研究所行政领域等。这些领导干部所管理与审批的业务流程、权力设置有所不同，所在部门的权责安排框架、“三重一大”的议事规则存在差异，二级学院的党政联席会议、教授委员会、专业委员会和教职工代表大会等治理机制不尽相同，有的差异还比较大，审计人员限于传统的财务、审计专业知识，有时对被审计对象的管理领域比较陌生，仅通过财务部门提供的财务账簿进行分析，所出具的审计报告不够精准、可读性相对较差，难以满足高校管理层的要求。

（四）审计报告的运用效果较差、透明度不高

长期以来，高校审计报告运用效果欠佳、透明度不高。首先，内审部门所提的审计建议，不能明确地反映审计发现的问题，导致被审计的领导干部或被审计单位的教职工对内部审计存有误解，尤其在审计整改时，有时会出现被审计领导干部或单位消极应付、置之不理甚至抵触现象。其次，审计报告使用对象偏窄，一般只提交给学校有关的领导、被审计对象和被审计单位，大部分教职工并不知情。再次，高校的组织、人事、纪检监察等部门并没有充分运用内部审计报告，内审结果对干部考核、人事任免和财务预算安排等影响不大，在一定程度上影响了内部审计报告的权威性。

（五）内部审计往往只关注纠错查弊，审计报告不能充分发挥事前预警功能

我国高校的内部审计往往定位在事后的纠错查弊方面，对领导干部的经济责任审计更多关注其在任期内的财政财务收支合法性、合规性，而对其执行“三重一大”事项集体决策情况、内部控制风险管理情况、党风廉政以及经济运行中可能存在的重大问题则较少关注，审计报告缺少对被审计单位前瞻性、宏观性的分析，无法给高校领导层提供事前预警的资料，不能充分发挥内部审计在经济运行中的“免疫系统”功能。

三、改进高校领导干部经济责任审计报告质量的路径

（一）转变观念、与时俱进，贯彻落实好“三个区分开来”的要求

高校内部审计部门必须坚持党对审计工作的集中统一领导，提高审计政治站位。一是审计人员要准确把握“三个区分开来”的要求，本着实事求是的原则，区分被审计对象是“为公”还是“为私”，对于领导干部在改革创新中无意造成的过失或失误，要用好容错纠错机制功能。二是审计人员要精准把握中央精神，对上级和学校有关文件实施细则进行梳理与分析，会同高校纪检监察、组织人事等部门商讨有关监督执纪的执行标准等问题，明确指出审计中发现的问题，坚持有错必纠、有过必改。三是对审计发现的苗头性、倾向性问题，要早发现、及时纠正，从体制机制上提出整改意见建议，让被审计领导干部能够主动担当、放下包袱，让有意“踩线”违法乱纪者受到惩戒，营造高校风清气正的良好政治生态。

（二）发挥审计联席会议制度优势，全面客观评价被审计对象

一是高校要出台经济责任审计联席会议制度，明确有关职责和议事规则，构建由纪检监察、组织、人事、财务和资产部门组成的审计联席会议，审计联席会议办公室设在审计部门，审计部门要保持与审计联席会议有关成员单位的密切沟通，充分发挥跨部门协同监督的合力作用，纪检监察部门提供关于被审计对象的信访、举报情况，组织部门提供内部领导干部的个人申报事项，以评价被审计对象的廉洁情况。二是结合高校接受巡视、二级学院接受巡察、政府审计和校内专项检查督查等发现问题的整改情况，通过审计调查、抽查等方式开展专项检查，以评价被审计对象对有关问题的整改落实情况。三是审计部门要评价被审计对象围绕高校党委和行政有关年度重点工作部署的完成情况，针对被审计对象的任期述职报告和所在单位的任期履职情况进行分析，以评价被审计领导干部贯彻执行党的教育方针、政策和学校的任务安排情况。

（三）熟悉被审计对象的业务和权力流程，规范审计报告内容

一要转变工作思路，审计部门要对被审计对象所在单位的内部控制情况进行梳理与分析，尤其是被审计单位贯彻落实“三重一大”的情况，关注领导干部在选人、重大计划、大额资金的安排与使用等方面的决策情况。二要关注被审计对象负责建章立制及有关制度的执行情况，特别关注被审计单位的支出审批制度、班子的分工与授权审批的划分依据，评估被审计单位的内部控制方面可能存在的风险。三要了解并熟悉被审计单位党政联席会议、教授委员会、教职工代表大会的制度安排与议事规则情况，梳理被审计单位的权力流程，通过对被审计单位有关干部职工的访谈，有针对性地抽取部分被审计对象所在单位的财务账簿进行分析比对、印证，以验证被审计对象对所在单位有关制度的执行情况、信息公开和内部控制执行情况。四要建立经济责任审计质量控制小组，对审计报告的写作框架、关注的重点内容、审计结论的用语等定期进行讨论研究，按新《规定》的要求，做到“文字精炼、通俗易懂”。

（四）发挥审计与其他部门的监督合力，关注内部审计报告的运用

高校内部审计作为一个持续的动态系统，需要充分发挥审计监督与纪检监察、职能部门和二级学院共同参与监督的协同效应。一是随着全面从严治党向纵深发展，高校要构建由纪律监督、巡察监督、审计监督、检查监督和日常监督组成的校内监督体系，高校党委要出台制度，明确规定各类监督的职责，确保校内监督全覆盖。二是校内各类监督要各司其职，纪律监督与巡察监督的牵头机构一般为高校纪检监察部门，而日常监督一般由校部机关的职能部门和二级学院牵头负责，检查监督一般根据上级和高校的工作安排有计划地开展，各类监督要相互配合，避免重复。三是发挥专项检查监督的作用，审计部门要将经济责任审计中发现的重大问题线索及时报告给纪检监察部门，纪检监察部门根据有关规定，依规依纪依法进行监督问责。四是审计联席会议其他成员单位应当在各自职责范围内运用审计结果，如组织人事部门在干部考核任命中要充分评估和运用审计结果，尤其是审计发现的问题。五是被审计领导干部及其所在单位要根据审计报告的要求，限期完成整改，对整改不力的，由审计部门会同纪检监察部门进行问责追责，对整改不配合的或存在消极应付造成不良影响的，审计部门通过发布审计发现问题通报等形式予以一定范围的公开，达到“通报一起、教育一片”的目的，有效提升审计报告的权威性。

（五）审计监督关口前移，发挥“防未病”作用

高校领导干部虽然负责管理学校二级学院或机关部处的相关事务，但并不是高校的所有者，必然存在代理问题及受托责任履行情况监督问题。因此，为了更好地提高审计报告质量，发挥内部审计在高校经济运行中的“免疫系统”功能，在“治已病”的同时，做好审计的“防未病”工作，避免“屡审屡犯”现象。一是审计部门要及时梳理分析高校管理工作中存在的苗头性、倾向性问题，通过开展各类领导干部经济责任审计、工程审计等，及时发现、分析和解决一些共性问题，及时揭示违纪违规、损失浪费以及体制机制不完善等问题。二是审计部门主动会同纪检部门，抓早抓小，将审计监督关口前移，准确把握监督执纪“四种形态”，用好第一种形态，如由高校纪检部门通过经常开展批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态的问责方式，让问题在萌芽状态时就介入监督，从机制体制上筑牢廉洁防线。三是会同纪检监察部门，推动构建学校重大事项事前报备制度，根据高校实际，在一些关键领域、重点环节做好制度设计，围绕校院两级“三重一大”事项，重点关注干部人事、财务、基建（修缮）项目管理、物资（设备）采购等重大事项，要求相关部门在工作开展前向学校纪检监察部门报备，纪检监察部门根据工作需要，决定进行监督的方式，以防控廉政风险，规范权力运行。