梅雪娟

摘 要：为强化低保档案管理，2008年国家档案局与民政部联合下发《关于加强最低生活保障档案管理的通知》，明确提出低保档案管理采取“分级负责、基层为主”原则，并提出低保档案管理流程及规范管理要求，为城乡低保档案管理提供了根本遵循。本文详细分析了城乡低保档案特点以及管理原则，并基于其特点和原则，提出了做好城乡低保档案管理的切入点、关键点和着力点，对执行低保档案管理原则，规范低保档案管理具有积极意义。

关键词：城乡低保档案;档案管理原则;执行

概述

目前，国家为城市低保建立“三条保障线”：失业保险、国企下岗职工基本生活保障、城市居民最低生活保障等[1 ]。据统计，截至2020年底，我国低保人数达4426万人，其中，农村低保人数3621万人，城市低保人数805万人。其中，四川省城市、农村低保人数均排名第一，分别为679295人和3737354人。由县级人民政府民政部门、乡镇人民政府和街道办事处及居（村）委员会在城乡最低生活保障资格审核、认定及动态管理过程中产生的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等历史记录，即城乡低保档案。为强化低保档案管理，2008年国家档案局与民政部联合下发《关于加强最低生活保障档案管理的通知》，明确提出低保档案管理采取“分级负责、基层为主”原则，并提出低保档案管理流程及规范管理要求，为城乡低保档案管理提供了根本遵循。

1 城乡低保档案特点

根据《关于加强最低生活保障档案管理的通知》的相关规定和要求，城乡低保档案是在落实最低生活保障制度过程中产生的。广义而言，凡是在城乡低保政策的执行过程中产生的具有保存价值的资料均属于低保档案管理范畴[2 ];狭义而言，则县级民政部门、乡镇或街道办事处、农村或社区居委会在最低生活保障审核、审批及日常管理中所产生的具有保存价值的资料，均属于低保档案管理范畴[3 ]。

1.1 管理对象的广泛性

从城市、农村低保的认定对象来看，纳入低保管理的对象涉及家庭人均可支配收入低于当地农村低保标准，且基本无收入的家庭，以及家庭成员完全丧失劳动能力的情形。主要涉及的对象十分广泛，例如，城乡“三无人员”（无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或扶养人）、贫困人员、失业、贫困未就业、困难职工，以及其他领取失业救济金或最低工资，家庭月收入低于低保标准的人员，等等[4 ]。可见，城乡低保档案管理的对象具有广泛性、复杂性，纳入低保政策范畴、享受低保待遇的人员，在其审核、认定和批准等管理过程中所产生的档案均应纳入管理范畴。

1.2 管理内容的动态性

低保档案的管理始终处于一个动态的变化过程之中。目前，我国低保认定是以家庭为单位，低保档案的建档也以户为单位[5 ]。当城乡居民家庭收入达到低保范围后，即可申请，经相关部门审核认定后，便可作为低保户，在此过程中产生的档案资料应为低保档案管理范围。随着城乡低保家庭经济收入的增加，若其收入超过了低保保障标准和范畴，应及时对低保户予以核销，低保档案管理与之保持动态的一致性。因此，低保档案的建档及管理伴随着低保户的认定、管理及注销的变化而变化。

1.3 管理主体的多级化

根据《关于加强最低生活保障档案管理的通知》的规定可知，在我国，负责城乡低保档案管理的主体主要有县（区）级民政部门、乡镇（街道办事处），以及村组（居委会）三个不同层级[6 ]。采取的是“分层负责、基层为主”的管理原则。低保档案的管理原则与当前的低保认定及管理业务密切相关，即，实行的是分层审批负责制。低保户申请人首先需要向村组（居委会）递交相关证明材料，经过初审合格后，再报乡镇（街道办事处）审核，由乡镇（街道办事处）提出明确的复审意见，最终再交由县（区）级民政部门最终审批决定。所以，村组（居委会）保存的低保档案资料最多，也是最为原始的。

2 城乡低保档案管理原则

目前，城乡低保档案管理的基本原则为：

2.1 分级管理、基层为主原则

从低保业务办理的流程来看，城乡低保档案管理首先需要坚持的原则，便是分级管理、基层为主。即，由县（区）级民政部门、乡镇（街道办事处）、村组（居委会）三级管理，以村组（居委会）管理为主。详言之，就是村组（居委会）负责初始低保户申请资料审批表、低保金发放表、入户调查资料等初始低保认定基础性资料;乡镇（街道办事处）则负责对村组（居委会）提交的低保申请审批表、低保家庭备案表、低保金领取汇总登记表，以及低保户个人材料等一并收集管理;纳入县（区）民政部门归档范畴的包括低保对象申请审批表、备案表、停止低保待遇通知书、低保金发放花名册等相关资料。

2.2 动态管理、实时更新原则

低保制度的出台和实施，旨在保障城乡最低收入者的基本生活，是一项民生、民心工程。低保对象的认定及核销都有着严格的程序，做好低保档案管理也需要坚持动态管理、实时更新的原则，坚持“一户一号”，以户为单位建档，在低保对象户递交的申报材料获得审批后，实行“一户一号”动态管理。并且，需要档案管理部门密切关注低保对象户的家庭收入变化情况，对其低保档案实时做好变更处理，随时补充相应的资料，一旦低保户停保后，其归档资料无须永久保存。

2.3 双轨制与单轨制并行原则

随着信息技术的发展和应用，城乡低保业务中产生了大量的电子档案资料，由民政部研发和推广使用的“低保管理系统”软件得以在全国范围内推广和使用，产生了大量的电子低保档案。与此同时，低保对象递交的初始申报纸质资料也需要进行收集和整理，对此，既要坚持双轨制原则，做好纸质低保档案与电子低保档案的同步收集、整理和归档，也需要朝着单轨制方向發展。电子低保档案的效力与纸质低保档案具有同等性，严格按照《电子文件归档与管理规范》的标准和要求，对其进行收集和整理。目前条件下，应坚持双轨制与单轨制并存原则，同步做好电子低保档案与纸质低保档案的管理。