赵 峥，王炳文

(国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所，北京 100010)

城市更新是城市发展到一定阶段的必然之举，也是推动城市品质不断提升的重要手段。国家“十四五”规划明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”“实施城市更新行动，推动城市高质量发展”，为未来我国城镇化发展和城市更新指明了方向。纵观历史，我国城市更新经历了一个从中华人民共和国成立初期百废待兴，解决城市居民基本生活环境和条件问题；到改革开放随着市场经济体制的建立，开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造；到快速城镇化时期开展的旧区更新、旧工业区的文化创意开发、历史地区的保护性更新；再到今天进入强调以人民为中心和高质量发展的转型期，强调城市综合治理和社区自身发展，呈现出多种类型、多个层次和多维度探索的新局面[1]。相对于传统城镇化更多地强调城镇人口规模和城市数量而言，新型城镇化更强调以人为本，突出城镇化内在质量的全面提升，注重产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面的转型升级，推动城镇化由偏重数量规模增加向注重集约、智能、绿色、低碳的质量内涵提升转变。在高质量城镇化发展背景下，我国的城市更新也在逐渐从“量”到“质”转型。但是，我们也应该看到，城市更新是一项长期的、动态的、渐进的系统工程，涉及政府、开发商、社会组织、居民等多元利益主体，传统政府主导、由上至下的治理方式，很难适应城市更新主体结构的新变化，亟须强化多元参与，完善治理体系，建立能反映多方诉求的协同组织与推进机制，实现各主体利益的合理再分配，以更好地推动城市更新可持续发展。

一、多元参与城市更新的价值内涵

(一)多元参与有利于形成“共建”效能，是城市降低更新投入成本的有效方式

城市更新是对城市原有空间的改造过程。这一过程随着经济社会的发展和城市空间价值的变化，往往面临土地、环境、文化、产业等多方面的约束和限制。无论是整体改造还是单体项目，投入成本均较大。目前全国共有老旧小区近16万个，建筑面积约40亿平方米。其中，仅北京、上海、深圳三地更新项目的年投资规模就超过2 000亿元。有研究测算，未来我国城市更新投资规模具有较大的潜在增长空间，2021—2030年，城市更新投资年均增速约达到11%。到2030年，城市更新投资规模预计将达到9.2万亿元，约为当前规模的2.8倍[2]。如此巨大的资金投入，单独依靠政府转移支付较难实现，需要更多引进国有平台公司、开发商、金融企业等各类主体共同投资。此外，当原产权人的不动产市场价值大幅上涨后，传统动拆迁方式不但面临经济成本压力增大的困境，还会因破坏传统社区环境、忽略民生问题等产生较大的社会成本。解决这些问题需要充分考虑各方成本收益，建立多元投资机制，合理吸收更多权利主体、市场主体参与到城市更新项目中来，采用公平竞争、相互制约、相互博弈的新途径，降低城市更新的经济社会成本。

(二)多元参与有利于形成“共治”效能，是平衡城市更新复杂利益诉求的必然要求

我国城市发展大体经历建设、管理和治理3个阶段。大规模建设阶段积累的城市存量，需要在国家治理体系和治理能力现代化的语境下，用公共治理理念来诠释和引领。而城市发展从扩张推进向城市存量更新转型,主体协同是其中重要的一项制度。从目前的情况看，城市更新过程中政府、居民、企业、专业群体等相关利益主体往往从自身利益最大化角度出发，提出不同利益诉求，并呈现利益诉求日益多样化、个性化、交叉重叠等特征，极易引发矛盾纠纷(如表1)。

表1 城市更新中各主体职责与利益诉求

近年来在实施城市更新项目过程中由利益分配失衡引发的上访事件、群体事件等数量有快速上升态势。同时，我们也应该意识到，城市更新中的矛盾具有不断更替性，旧的矛盾逐步解决，新的矛盾不断呈现，即使是解决新的主要矛盾，也有一个不断向纵深发展、不断朝向更高标准演进的问题。此外，尽管吴良镛先生早在20世纪90年代就已提出城市“有机更新”的概念，形成了因地制宜、循序渐进、小规模整治的更新方式[3]。但由于缺乏社会和社区居民广泛参与和监督的城市更新，在地方财政“软约束”机制以及主要以经济快速增长为导向的地方政绩考核机制下，往往很难抑制盲目推进城市更新项目的投资冲动，导致“大拆大建”现象在地方不同程度的出现。因此，城市更新要更多强调社会多主体共同参与，立足长远，建立合理的利益分配和矛盾化解长效机制，推动治理资源下沉，引导各利益主体各司其职，发挥各自作用，形成合力，推进城市更新有序进行，培育城市内在活力和释放城市内生动力。

(三)多元参与有利于形成“共享”效能，是实现城市更新以人为本的根本要求

当前，我国已迈入建设社会主义现代化强国的新征程，正在推动经济高速增长转向高质量发展的嬗变。随着人民群众对日益增长的美好生活的需要不断加强，公众对城市发展的需求由注重“硬需求”向更加注重“软需求”转变、由注重“生存”向更加注重“发展”转变，诉求越来越多元化、个性化。而我国城市社会正处于转型发展关键阶段，原有传统社会结构中稳定社会的各种根基性力量逐渐式微，而适应现代社会发展的各种规范性的组织网络和信任体系尚未发展成熟，社会成员不断分化重组，一些新的社会阶层出现，不同群体、不同阶层之间的利益关系日益复杂。在这一背景下，以城市更新为重要内容的新型城镇化，必须坚持以人民为中心的发展思想，依靠人民共同推进，更新成果也要实现共享。衡量城市更新的效果，也要以提升人民群众对城市的获得感和幸福感为主。同时，在城市更新过程中，要根据城市原社会结构和利益关系的调整变化，完善对各主体权益的法律保障机制，推进各类要素资源的调整再分配。要更加强化城市更新的长远性、有效性和参与性，让人民群众更加感受到城市的开放性和包容性，让城市更加宜居、更有温度，让更多群体分享到城市更新的成果。

二、多元参与城市更新的国际经验启示

(一)注重平衡城市更新各参与主体的利益诉求

城市更新是综合协调和统筹兼顾的目标和行动，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决。从全球发展成熟的大都市的发展进程看，在推动城市更新进程中始终重视综合协调，围绕解决城市发展中的问题，把维护好各参与主体的核心利益作为重中之重。如此，既能激发各主体参与的主动性、积极性，又能减少因利益分配失衡导致的矛盾纠纷，保证城市更新项目的有序、高效推进。从各大城市的实践看，往往在城市更新项目的决策环节就采取政府、社区、投资者等多主体共同商议、民主投票的方式，从源头上保障各主体权益。在推进城市项目实施过程中，政府更多充当服务者和监督者的角色，既为项目的实施企业提供支持，又可以监督项目进程，避免公众利益受到损害。如英国在推进新地标伦敦巴特西发电站项目时，组建了由当地政府、中标企业、当地居民等组成的多方协同决策机构，在制定涉及项目的调查、规划和管理等方面的策略时，开展充分沟通协商，兼顾好各主体利益。最终，该项目在经过长期多轮多方磋商后，形成了各方均认同的方案，项目得以顺利组织实施。从实施成效看，政府以最小成本保护了当地的自然和人文环境，企业获得合理经济收益，当地居民赢得尊重，并收获环境改善、收入增加等综合收益。

(二)采取多元主体合作的城市更新项目开发模式

发达国家城市更新项目多采用公私合营模式，通过政府立法授权的方式，赋予在城市更新项目竞标胜出的企业特许经营权，形成公共部门和私人部门的项目经营联合体。这种联合经营模式往往以契约形式明确好双方在项目的决策、设计、投入、实施、运营、管理等各环节的权力和义务，并制定严厉违约惩罚措施，保证了公私部门各司其职，发挥各自优势，达到“1+1>2”的效果。如德国鲁尔区赫恩市的蒙特-塞尼斯街区城市更新项目采用公私合营模式，土地拥有者与赫恩市共同组建开发公司EMC，赫恩市占51%的股份，土地拥有者占49%的股份。在该项目实施过程中，遇到的最大问题是融资问题，按照合作双方合同规定的权责，土地出让方以地出资，并承担少部分项目启动所需的流动资金。承担主要的先期流动资金投入的赫恩市政府，以政府信用背书，获得大量银行投资、少部分社会风险投资以及社会公益基金、社会捐助等资金的援助，有效地解决了融资问题，保证了项目的正常开展[4]。

(三)建立横向协同的城市更新组织领导架构

从国际实践看，在城市更新项目实施阶段普遍建立横向分权机制，更好平衡项目参与各方的代表权和话语权。为保障在城市更新中分权式组织领导架构广泛切入各层级中，西方发达国家往往以立法的方式强制执行，在发挥监督作用的同时，引导社区加强自主更新、自我管理，开辟了城市更新的新模式。如美国在经历早期自上而下的城市更新探索后，转而推动权力下放，强化社区自主更新管理，取得较好成效。目前，发达国家推进城市更新普遍更加重视基层治理，成立并吸收相关社会组织参与到更新项目中来。如英国各级地方政府发起成立了地方企业合作组织，法国各市镇成立公私合作机构，日本各市町成立相关公共团体，旨在发动全社会力量，共同推进城市更新项目的实施[5]。

(四)搭建社区公众参与社区更新的协商平台

全球多数大都市都把社区更新作为城市更新的重点区域。但由于大部分社区属于城市建成区，且往往建成时间长、权属关系复杂、居民诉求多、问题和矛盾集中，尤其部分城市核心社区，乱搭乱建、危房改造、地面停车治理等诸多难点问题往往处在“一管就死、不管就乱”的状态。搭建社区公众参与街区更新的协商平台，成为有序推动社区更新的基础条件之一。如在法国巴黎“过渡性规划”的“大邻居”项目中，借助公益性社会组织曙光协会的与属地居民交流沟通广泛的功能，为当地政府和属地居民建立了理性对话、温和磋商的桥梁，使得部分临近更新项目的社区能够友善地接受正在项目进行中的住房困难人群的安置，大大减少了政府的投入成本、决策成本，避免了可能产生的矛盾和冲突。在美国纽约曼哈顿苏荷艺术区，苏荷艺术家联合会在艺术家群体和政府之间组织开展良性对话，既为艺术家争取到了艺术创作空间和居住空间的合法保障，也通过组织艺术活动等方式回馈社会，传播苏荷的创意和生活方式，推动了地区更新过程中对文化空间的保护和延续[6]。

三、我国城市更新中多元参与面临的主要挑战

(一)多元主体参与城市更新的法律保障有待完善

近年来，随着城市更新的不断发展，从中央到地方，涉及城市更新的法律法规陆续发布。但仍然缺少总体层面的保障多元主体参与城市更新的纲领性法规。现有政策法规多以地方性规章和部门规章为主，法律层面的规范性制度较少。如2009年以来，深圳、广州、上海、南京、武汉、西安、重庆、北京等城市陆续发布城市更新管理办法或指导意见，但直到2021年3月1日，全国首个城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》才正式实施。从地方立法情况看，尽管深圳的《深圳经济特区城市更新条例》创设了“钉子户”解决机制，规范了市场主体的开发行为，明确在坚持政府统筹的前提下以市场化模式推进城市更新。上海的《上海市城市更新条例》明确建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权，均在城市更新法治化方面进行了有益探索；但总的来看，现有多数城市的政策性文件，对不同利益主体的权力、职能和义务尚缺乏明确法律层面的界定。这使得在推进城市更新工作过程中，政府部门间、政府与企业间权责不清，协调不足，还往往导致第三方和公众话语权缺失。

(二)多元主体参与城市更新的组织体系有待完善

城市更新的目标是推动城市高质量发展，建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，满足人民群众对美好城市生活的向往。在多元发展目标下，城市更新具体工作往往涉及部门较多，并根据不同目标形成不同实施路径。这在一定程度上，容易造成不同部门多头管理，条块分割，权责不清，整体性、系统性和协同性不足等问题。加之我国城市更新中“政府—市场主体—权利主体—公众”等多元主体协同合作的组织架构还未有效搭建，就更容易导致资源碎片化、力量分散化等问题的不同程度存在。此外，目前我国多数城市更新规划的作用机制仍以物质空间管控为主，对社会问题的作用机制和重视程度仍然考虑不足，多元主体的参与路径也尚不清晰，并缺乏与原有基层治理机制的有效衔接，也为城市更新中的多元参与造成了不少障碍。

(三)多元主体参与城市更新的利益协调机制有待健全

城市更新涉及多方主体利益。随着经济发展和社会文明程度的提高，各主体的利益诉求不仅体现为经济收益，也在某种程度上超越了单纯增长的范式，包含了更多的社会资本和社会心理收益，体现了更多的包括人本、正义、治理在内的空间伦理价值[7]。但从目前的情况来看，我国多元主体参与城市更新的利益协调机制仍然有待健全。一方面，在城市更新制度构建过程中对城市更新背后动力机制的研究仍不够深入，较难充分反映多重主体的多重利益内涵和互动联系。另一方面，缺乏对多重利益博弈运作机制的深层次剖析，对利益协调分配相关制度建构的响应不够及时、精准。此外，在城市更新中保障公共利益的全方位、系统化路径支撑和操作方案仍然不够完善。由于对城市更新的利益平衡缺乏战略设计和综合统筹，就容易产生“头痛医头、脚痛医脚”“局部得益、整体失利”的局面。同时，中国城市更新模式存在“房地产化”的路径依赖、更新实施的系统性目标缺失、更新管理的协同性难以建立等制度困境[8]。由于缺乏完善的多元主体参与城市更新的利益协调机制，一些城市更新项目往往过度依赖市场，继续沿用过度房地产化的开发建设方式，对开发量和经济利益的过度追求，缺乏对其他主体利益的考虑和沟通，随意拆除传统建筑，强制搬迁居民，变相抬高房价，激发社会冲突，产生了很多新的城市问题，还大幅度推高了城市更新的综合成本。

(四)多元主体参与城市更新的激励机制有待健全

城市更新兼有商业属性和公益属性，需要有效市场和有为政府共同作用，兼顾短期和长期，综合核算成本收益，形成合力才能实现社会福利水平整体提升。为激发既有产权主体积极参与城市更新项目，多个城市出台了奖励政策，虽然产生了一定的激励效果，但尚未引发广泛市场参与效应。从目前我国城市更新的实践看，奖励政策中一般对容量奖励较为严格，利益空间弹性较小。财税方面的奖励政策目前还没有国家层面的政策依据，也缺乏统一的标准，在实施相关优惠政策时，部分地区存在过分奖励或奖励不足的问题。同时，在鼓励推动社会自主更新项目时，部分地方政府对参与项目的企业和个人重视物质激励，往往忽视服务支持和“软环境”营造，在项目审批、规划引导、人才帮助、专业指导等方面，缺乏有效的帮助和支持。

四、在城市更新中加强多元参与的对策建议

(一)完善保障城市更新多元参与的法律法规

第一，国家层面应建立纲领性的保障多元主体参与城市更新的指导方针和法律法规，厘清政府、市场、社会组织、公众个人等主体之间的权责边界,推进城市更新范围及政府职能的法律界定，明确政府权力清单和责任清单，促进制度建设、规划体系和管理体系的有效衔接，提供支持城市更新多元主体参与的规范性政策集合，指导和监督地方政府协同社会、个人等多元主体开展城市更新工作。第二，地方层面应根据国家相关要求，结合地方实际，构建科学导控、精细管理、有机协同的城市更新地方法规体系，提供基本依据和配套政策，为多主体参与城市更新提供行动指南。同时，通过细化技术规范、管理程序、操作指引等行政规章，突出责任均担、利益分配共享导向。第三，在市(县)级层面，应面向实施提出具体规定，建立指导地方城市更新活动的章程指引，以及分地区、分类型、分要素、分系统的专项管理规定和实施细则，有效指导更新实施。

(二)健全有助多元参与的多级联动城市更新组织领导体系

第一，对城市更新进行统筹管理和引导实施，探索设置专门协调机构，如由城市政府及相关管理部门组成的城市更新工作领导小组，下设办公室管理日常工作，并通过部门联席会议制度协调更新工作，明确牵头部门与协办部门。第二，进一步明确政府对不同类型城市更新活动的主要职能。对于经营型城市更新活动，政府职能要从操作主体退让为监管主体，要从过去的操作型体系向监管型体系转型。未来，要将推进公益型城市更新工作作为城市更新主管部门的主要职能，从税收、财政等方面加强对公益型城市更新活动的支持[9]。第三，探索建立“市—区—重点片区—更新单元”四级联动机制，依托国有企业和资质较好的社会企业，设立城市更新中心，以“政企合作、市区联手、大众参与”管理模式，推动政府从“多头管理”走向“协同治理”，企业从“单求盈利”走向“兼顾公益”，社会公众从“表达诉求”走向“深度参与”，专业群体从“技术理性”走向“多元定位”。

(三)构建多元参与城市更新的多渠道协商沟通平台

第一，畅通城市更新议事协商渠道。以基层社区为重点，充分利用好现有的基层各类综合服务平台，推广建立民主对话会、协商议事会等议事协商平台，并发挥基层网格化管理经验，搭建“小区论坛”式的协商平台。同时充分运用互联网、智能化、5G等现代信息技术和信息手段，搭建城市更新协商议事的“云平台”“微信公众平台”等，大力开展面向基层的“微建议”“微提案”“微协商”“微监督”“微服务”等，建立政府、社区、实施主体之间的沟通协商机制，充分注重民情、采纳民意，调动公众参与城市更新的积极性、主动性，最大程度使城市更新成为公众城市生活与情感的体现，实现城市更新决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。第二，完善城市更新议事协商制度程序。从城市更新相关议题的征集、筛选与确定，到议事协商开展、协商结果公示，最后到法定程序的表决和组织实施，全过程体现党的领导、居民自治的高度融合，确保城市更新议事协商过程充分发扬民主，协商决议群众充分支持，充分激发群众参与基层自治的积极性、主动性。第三，发挥人大、政协议事协商优势。特别注重发挥人大、政协的凝聚共识、建言资政的职能优势，智力密集、专业高效的能力优势，联系广泛、渠道畅通的机制优势，积极深入城市更新实践，反馈公众诉求。第四，发挥群团组织和社会组织在城市更新中的作用。畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与城市更新的途径，通过组织化模式，将无序的个人意见整合成为理性化的集体发声，实现个人意愿的有效表达。

(四)丰富多元参与城市更新的多样化激励引导措施

第一，建立公开透明的城市更新项目利益分配办法。坚持让利于民的原则，坚持市场化分配为主，适当提高居民和企业的分配比例。第二，完善利益分配第三方评估机制。引入第三方参与利益分配的论证、调节和监督，确保利益分配公平公正，居民和企业有更多的获得感、更大的积极性。第三，进一步强化市场主体参与城市更新的激励机制。明确合理的功能调整与容积率奖励转移机制，优化存量用地地价计收体系，调动各类市场主体的参与动力，发挥市场运作的优势。完善微利可持续的利益平衡和成本分担机制，将项目的全寿命周期纳入其中，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。鼓励金融机构创新城市更新金融产品，通过债权、股权、资产支持计划等方式，加大对城市更新项目的支持力度。不断强化市场主体在承担公共利益责任和实现城市功能品质提升等方面的社会责任，引导市场主体为高质量的城市更新发挥更加全面的作用。