姚金菊

有关家庭教育的必要性、重要性毋庸置疑、无需多述,但既然家庭教育如此重要,为何有关专门的家庭教育立法在世界各国并不多见,在我国历经多年难以入全国人大常委会立法之门?乍入三类立法项目后家庭教育法经历一审、二审,甚至年内有望颁布实施,又该如何审慎审议该法,使得这部应立该立之法既有法之名,又有法之实,能得以有效施行以“不负众望”,避免“不孚众望”?这就需要进一步了解家庭教育立法的宏观历史背景,明确家庭教育立法的核心和基础问题,认识不同主体责任协同问题。

一、宏观背景促使家庭教育立法进入快车道

我国一直高度重视家庭教育在儿童成长过程中的重要作用。家庭教育立法在经历广泛的社会关注和立法进度逐渐升温后突然驶入立法快车道固然有领导关注、历史传统等多种因素的影响,是各方合力作用的结果,但与我国新中国成立以来的重视和努力也分不开。

以家庭教育为关键词对北大法宝数据库进行全文检索,最早可见官方提出的家庭教育是在1981年,教育部部长蒋南翔提出“学校教育只有同家庭教育和社会教育密切配合,协调一致,才能收到良好的效果”。①教育部部长蒋南翔1981年9月7日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所做的教育部关于学位工作和加强学校思想政治教育工作的报告。最早提出家庭教育法是在1992年,国务院关于下达《九十年代中国儿童发展规划纲要》的通知提出制定家庭教育法作为“有关保护儿童权益的专项法律、法规”。早在2008年已有人大代表提出关于制定家庭教育法的议案。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》正式将制定家庭教育法列入纲要。②全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告(2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过)。从2013年到2021年,每年都有制定家庭教育法或家庭教育促进法的议案。2018年家庭教育法更是列入第十三届全国人大常委会立法规划三类项目。

2018年全国人大教科文卫委员会审议推动家庭教育法为三类立法后,同年,由于机构改革成立的全国人大社会建设委员会的推动,家庭教育法2020年和2021年两年均列入全国人大常委会年度立法计划,2021年1月由全国人大常委会初审,8月二审,并有望于2021年度通过,实现其三级立法的华丽转身、弯道超车,这固然有作为全国人大专门委员会的社会建设委员会的强力推动,但背后也与国家调整人口政策、社会教育焦虑等诸多因素相关。因此,理解家庭教育立法推进进程加速需要有宏观思维,注意大背景,理解大教育,注重大协同。

所谓大背景是指从放开二孩到放开三孩甚至可能全面放开的人口政策调整,少子化、老龄化也已经成为我国面临的现实问题,人口红利逐渐降低;同时未成年人犯罪低龄化,校园暴力欺凌等现象时有发生。人口数量和人口质量面临的问题需要从生育、养育和教育全面配套方能加以解决。这就需要有大教育的整体性格局。大教育格局要求从单纯聚焦学校教育,转移到关注家庭教育、学校教育和社会教育协同发展的教育整体性格局,系统性构建教育体系。学校教育有其不能承受之重,德育一直要求家庭教育与学校教育、社会教育有机配合,五育并举的教育方针也再次突出了家庭教育的协同。教育是大教育,教育治理就需要大协同。大协同是考虑到个体、家庭、学校、社会和国家的全方位协同。未成年人教育和健康成长首先在家庭,重点在学校,关键在家庭、学校和社会的三者协同,而协同必然需要将原本散落于不同立法中的“条款珠子”穿成线,聚沙成塔,这种系统性制度建构只能通过国家立法进行。时代背景呼唤和推进家庭教育立法。

二、坚持家庭实施家庭教育是家庭教育立法的基础

家庭教育立法的基础问题是家庭教育的性质。家庭教育是私人事务还是公共事务,这与家庭教育的内涵界定直接相关,也决定了国家介入的方式、广度与深度。而家庭教育内涵界定广狭又由立法目的决定。立法目的既要考虑家庭教育的基本内涵,又要考虑本国的现实国情,从而决定家庭教育内涵。立法技术和立法内容则要考虑如何实现立法目的。

所谓家庭教育的基本内涵,《家庭教育法(草案)》与已有的地方立法均采取了狭义说,“父母或者其他监护人对未成年人实施的、以促进其健康成长为目的的引导和影响”(《家庭教育法(草案)》第2条),主要是父母对未成年子女的教育。作为由婚姻、血缘或收养而产生的亲属间的共同生活组织,狭义的家庭是指一夫一妻制个体家庭。父母子女关系首先是源于婚姻生育所形成的自然血缘关系,这是基础的基础。家庭教育立法首先要肯定父母对子女的天然亲权基础。家庭是教育的第一场域,父母是未成年子女教育的第一责任人、直接责任人和主要责任人,包括国家在内的其他主体不能僭越、不能替代,且要始终尊重培育家庭的教育责任意识,明确家庭承担对未成年人的第一和首要的教育责任。所以家庭教育立法的第一要义在于肯定家庭之于未成年人的第一教育责任,是一种对教育传统上作为私人事务本质的回归。这种回归是指回归家庭作为社会的基本构成,还原未成年人与家庭的自然关系,明定亲子陪伴等“生”“养”“育”乃家庭分内职能,家庭作为个体栖息之地对未成年子女既有教育之权利,也负担教育之义务,并不因学校教育或者国家介入而灭失其自主地位。这也是宪法上规定家庭和父母的意义所在,面对国家权力,家庭亦有其防御功能。

家庭教育立法强调对家庭教育责任回归的同时也要超越传统。所谓超越是指家庭基于其对亲子权利和未成年人的职能所享有的权利,亦有其边界和义务,要客观认识家庭自身的教育能力。教育者要先受教育,家长对未成年人实施家庭教育,自身也要接受教育,即要“学而为之”,在家庭教育中不断完善自我。当家庭不履行对未成年子女的义务时,国家有权介入;当父母和家庭能力不足以履行对未成年子女的教育义务时,国家和社会有义务帮助之,但国家原则上不能直接代位履行。这对当下的我国更有其特别意义。从现实来看,我国日益深入人心的人权观念和日益普及的义务教育容易让人心生误会,认为孩子就应该由教师、学校、国家来教育,从而忽视了家庭对未成年人所应该担负的责任,体现为不知要为、能为不为、为而无方等情形;无所不在的公权力既强且大,容易吞噬原本脆弱的家庭自主空间。家庭教育立法超越家庭教育,就是要认识到家庭教育观念弱化、家庭教育能力堪忧的现状,明确解决问题之道并非是非此家庭即彼国家,不是家庭放弃其教育义务,亦非国家径直以替代,而是对症下药,要求国家介入的方式方法要适当,在家庭与国家之间留出足够的社会空间。为“家庭教育”正名,还“家庭”以未成年人“第一责任人”的本来面目,也能在一定程度上发挥对国家介入的警示作用,而系列社会组织的支持和介入就发挥了缓冲带的作用。正是在这一意义上,家庭教育立法更接近于社会立法而非典型的教育立法。

综上,家庭教育立法必须从对传统的回归和对现实的超越两个层面来理解家庭教育的内涵,要注意从宪法角度理解家庭教育,遵循家庭教育规律和未成年人成长规律,尊重家庭教育的自主性与多样性;公权力介入原本为私人领域的家庭教育,应该自我克制,帮助促进提升家庭教育能力。相对家庭而言,学校更有专业能力,社会更有丰富资源,国家更有动员能力,对未成年人的教育固然一个都不能少,但学校、社会和国家必须尊重家庭,充分发挥家庭的教育作用,通过作用于家庭或者与家庭协同开展未成年人教育。一言以蔽之,家庭对未成年人教育不可替代、不可或缺、不可僭越,毋论国家、社会或学校。家庭教育是未成年人教育和健康成长的基础,家庭是未成年人接受教育的第一场域,父母是未成年人的第一导师,任何对家庭教育的促进与干预不能取代家庭教育自身。

三、明确各方主体促进家庭教育的不同职责

家庭对未成年人的教育责任确立后需要立法明确家庭教育工作机制、不同主体相应责任,从《家庭教育法(草案)》总则和第三章来看仍有较大改进空间:

第一,重新思考《家庭教育法(草案)》中有关家庭教育的领导体制,建议由“教育领导小组”统筹,明确教育行政部门主责。实践中《家庭教育法(草案)》第6条“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构”能否切实有效“组织、协调、指导、督促有关部门做好家庭教育工作”值得怀疑,建议利用目前实践中已经较为普遍设立的“教育领导小组”模式,明确教育领导小组统筹;至少以教育行政部门为依托设立协调议事机构或部门联动模式,这既与大教育大协同的思路契合,也与《家庭教育法(草案)》中“教育行政部门、妇女联合会共同负责家庭教育工作的日常事务”一致。

第二,取消家庭教育促进与干预的划分,建议在家庭主体责任基础上,以学校—社会—政府为主线重构家庭教育促进的立法逻辑。《家庭教育法(草案)》中立法结构在总则、法律责任和附则之外依次是家庭教育的实施、促进与干预。既然家庭是家庭教育的实施者,那么其他主体都是家庭教育的配合者,这种配合体现为督促履行家庭教育义务、指导家庭开展家庭教育、提升家庭教育能力等方面,所谓促进与干预都是家庭之外的主体进行的,不过是基于其内容有所区别,但从目的来看干预与促进的区别实际意义不大,干预最终还是为了促进家庭履行其教育职能,只不过方式由正向帮助到负面惩戒而已。建议取消家庭教育促进与家庭教育干预的章节分立,代之以主体类型加功能模式,诸如政府推进、学校指导、社会参与等,这既与现行地方立法保持一致,也有利于厘清不同主体各自在家庭教育中的法律义务。具体在立法技术上既可以采取主体+功能单独成章形式,也可以保持章节命名逻辑的一致,接续家庭教育的实施以“家庭教育的促进”一章,在该章之下分节明确不同类型主体的各自职能。目前有关家庭教育的地方性法规在总则、法律责任和附则之外,按其立法时间先后,有关内容立法顺序如表1:

表1 家庭教育的地方性法规的立法结构

需要指出的是,无论是单独成章抑或章下设节都面临主体逻辑顺序的排列问题。从与未成年人的密切程度来说,家庭之外的主体应该是社区和学校;从与未成年人的家庭关系产生来说,民政部门负责婚姻登记、医疗部门负责母婴保健等都在未成年人出生之前,幼儿园和中小学校等在未成年人出生之后,家庭教育服务机构、家长学校等则在未成年人出生前后均可发生。因此立法条文中规定不同主体的逻辑应当进一步理顺。建议参考地方性法规立法模式,在“家庭教育的实施”一章后,分别规定学校、社会和政府责任。学校是未成年人的主要活动场域,学校教育仍是未成年人教育的主渠道,规定学校对家庭教育的促进支持作用有助于作为未成年人教育基础场域的家庭与主要场域的学校有机结合;家庭教育服务机构等营利性或公益性组织以及妇联、工会等群团组织则密集填充在家庭和学校之外,随时为家庭和学校提供家庭教育各种支撑;最后是包括行政机关、法院和检察院在内的国家推进。之所以将其置于最后,意在考虑国家对于家庭自主的尊重,国家发挥制度激励保障统筹协调功能,同时亦隐含实施家庭教育不利的威慑功能。

第三,明确每一类型核心主体的主要责任,按照职责的促进、鼓励和强制性质依次排列。具体来说,当前家庭教育立法过于自我关切和自我实现,相应义务和义务主体规定过多,同一主体在不同章节的多次出现甚至让整部立法显得杂乱无章,以致主体和职责均不清晰。《家庭教育法(草案)》第一章和第三章出现的国家机关主体包括“县级以上人民政府妇女儿童工作机构”“教育行政部门、妇女联合会”“县级以上人民政府及有关部门”“县级以上人民政府有关部门”“县级以上人民政府”“人民法院、人民检察院”,党团类主体包括“妇女联合会、工会、共产主义青年团、残疾人联合会、科学技术协会、关心下一代工作委员会”等,设施类主体包括“图书馆、博物馆、文化馆、纪念馆、美术馆、科技馆、体育场馆、青少年宫、儿童中心等公共文化服务场所”,此外又有“村民委员会、居民委员会”等基层自治组织、“中小学校、幼儿园”和“婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构”等,主体之多,类别之杂,其求全责备之心可见一斑,但重点不清、权责不明是立法和执法大忌。《家庭教育法(草案)》中主体过多且散的规定必须修改,既然主体众多难免挂一漏万,不如明确核心主体,主要规定学校(含幼儿园、婴幼儿照护服务机构等)、社区社会(经营类或公益类家庭教育服务机构、社团群团组织、公共设施等)主体等的职责。充分立足已有基础,梳理相关规定,同时创设新的制度,明定家庭教育服务机构和家庭教育服务中心等的设立和监管事宜。学校以支持、帮助和促进家庭教育服务为职责,以家校沟通为主渠道。社区社会应发挥家庭教育专业指导和服务的主渠道作用,政府可以发挥制度激励和保障作用。

第四,家庭教育立法尤要注意与相关立法的衔接和协调,充分考虑学校等相关主体责任履行的现实可行性。以学校为例,《教育法》第50条第3款规定,“学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导”。《家庭教育法(草案)》第29条、第30条则规定了中小学校、幼儿园家庭教育指导服务和建立家长学校的强制性义务。依据《教育法》,提供家庭教育指导并非学校和教师的强制性义务,也并非所有教师的义务,而且从现实来看学校虽然已经有家长委员会、家长开放日等家校沟通的途径,但这并不意味着学校就具备了指导实施家庭教育的能力。家校沟通是学校向家长及时通报未成年人在校情况,仍是学校教育和管理范畴,家庭教育指导意味着学校要对家长开展专业指导,如将开展家庭教育指导作为学校的强制性义务和教师培训的必须内容,需要考虑学校和教师的负担能力。建议明确学校对家庭教育的促进义务主要是家校沟通,有条件的学校可以提供家庭教育指导,但更多的家庭教育指导服务还是应该通过社会力量或者政府购买社会服务进行。对学校的家庭教育指导义务,建议修改为“学校、幼儿园应当建立健全家庭教育指导工作制度,将家庭教育指导工作纳入工作计划,建立家庭教育指导教师队伍,逐步将家庭教育指导服务纳入师资培训内容”。学校支持、帮助和促进家庭教育,但提供家庭教育指导服务不宜成为所有学校和教师的强制性义务。

第五,夯实家庭教育指导服务中心的专业地位,以此为核心建构家庭教育服务组织体系。要充分尊重、高度重视家庭教育指导服务的专业性,要引导高校等从学科建设、专业队伍方面加强家庭教育专业建设,建立具有专业素质的家庭教育指导队伍。在现阶段,建议仍然由政府统筹、依托事业单位和群团组织建立家庭教育指导服务中心,避免完全市场化的无序乱象,以增强社会信心。鉴于目前《家庭教育法(草案)》中有关家庭教育服务机构的性质、定位和要求等都尚不清晰,考虑到家庭教育服务的专业性和家庭教育的重要性,建议取消《家庭教育法(草案)》第39条第1款“公民、法人和非法人组织可以依法设立家庭教育服务机构”,暂不予以规定。

此外,建议可以增加规定特殊促进措施,将有关特殊家庭、特殊未成年人等特殊情况,责令接受家庭教育指导等措施一并归入其中。建议明确政府经费保障的法定职责,但建议采取鼓励和支持的方式,最大限度避免政府直接干预家庭教育。

四、有关家庭教育法的其他具体建议

家庭教育立法始终要以未成年人和父母所在的家庭为基础和核心,由内向外扩散建立促进家庭教育的同心圆,学校、社会和国家都要致力于提升家庭自身实施家庭教育的能力,避免越位、错位,为此对总则另有相关建议如下:

1.

修改立法名称。建议名称为《家庭教育促进法》,理由是家庭教育是家庭所进行的教育,学校、社会和政府等所进行的工作都是推进、促进家庭教育的进行。

2.修改立法目的。建议修改为“培育家庭教育观念,增强家庭教育意识,提高家庭教育能力,保证未成年人健康全面发展,促进全社会共同推进家庭教育工作,根据宪法,制定本法”。至少,应该在立法目的条款中增加“提高家庭教育能力”的表述,增加立法依据表述:根据宪法。

3.简化基本原则。不妨将原则精简为三条:遵循家庭教育规律和未成年人身心发展规律;尊重家庭自主性和多样性,尊重未成年人个体差异和人格尊严,促进未成年人全面发展、健康成长;与学校教育、社会教育有机融合。